Николай Курц, руководитель секретариата ФАС ВСО, г. Иркутск.
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заложил новые начала построения системы государственных и муниципальных закупок. Многие из нововведений назревали годами, другие же оказались неожиданными как для заказчиков, так и для поставщиков.
Курс на централизацию
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вступил в силу 1 января 2014 года. Он заменил Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вызывал множество нареканий со стороны всех участников государственных и муниципальных закупок.
Закон N 44-ФЗ был разработан с учетом имеющегося опыта осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международной практики, выработанной в том числе ООН и ВТО.
Главным нововведением данного Закона явилось создание контрактной системы, то есть совокупности участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Исходя из определения участников контрактной системы можно говорить о том, что ими становятся почти все без исключения физические и юридические лица в Российской Федерации, могущие участвовать в закупочных процедурах. Таким образом, Закон о контрактной системе по своему масштабу и предмету регулирования можно поставить в один ряд с основными отечественными нормативными правовыми актами.
Кроме того, включая в сферу государственных и муниципальных закупок не только этап определения поставщика (размещения заказа), но и стадии планирования закупок, исполнения контрактов, мониторинга, аудита и т. д., законодатель использовал системный подход к регулированию отношений в данной области, что предполагает взаимосогласованное правовое регулирование рассматриваемых отношений нормами различных отраслей законодательства: гражданского, бюджетного, административного.
Еще одним нововведением общего характера является распространение действия Закона N 44-ФЗ на приобретение недвижимого имущества и аренду имущества наряду с привычными поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг. По существу, это означает, что нормы Закона распространяются на любые закупки публично-правовых образований за некоторыми исключениями.
Важнейшим нововведением, устанавливающим вектор развития системы государственных и муниципальных закупок, является возможность их централизации, причем в нескольких вариантах: ведомственной (через вышестоящие органы), территориальной (муниципальные образования вправе передать свои полномочия по осуществлению закупок на уровень субъекта РФ) и предметной (при приобретении специализированной продукции). Подобная возможность существовала и в период действия Закона о размещении заказов, однако не была законодательно закреплена.
В настоящее же время созданы условия для массовой централизации закупочного процесса. Этому способствует и внедрение принципа профессионализма государственных и муниципальных заказчиков, в развитие которого введены нормы об обязательности создания контрактных служб или назначения контрактных управляющих — лиц, в чьи должностные обязанности входят осуществление планирования закупок, подготовка и организация проведения закупочных процедур, организация исполнения контрактов.
В науке уже отмечено, что в результате появления Закона о контрактной системе у заказчиков формируется новый вид хозяйственной деятельности — закупочная. В связи с этим следует отметить, что полное распространение принципа профессионализма заказчиков на так называемых низовых заказчиков (конечных получателей бюджетных средств: школ, больниц и т. д.) нерационально, так как повлечет за собой значительное увеличение непрофильной для них деятельности. Более целесообразным видится передача полномочий по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для нужд таких заказчиков на вышестоящий уровень.
Кроме того, Закон N 44-ФЗ закладывает основы построения не только федеральной, но и региональных и муниципальных частей контрактной системы. В компетенцию субъектов РФ и муниципальных образований включены полномочия по правовому регулированию отношений в сфере закупок в предусмотренных федеральным законодательством случаях (определение дополнительной информации, включаемой в планы закупок и планы-графики, установление порядка формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд).
Объединяет федеральную, региональную и муниципальную части информационная основа контрактной системы в сфере закупок — единая информационная система (ЕИС), которая содержит большой объем информации, охватывающей все этапы деятельности заказчиков и иных субъектов контрактной системы (перечень устанавливается законом). Особо следует отметить, что из Закона о размещении заказов в Закон о контрактной системе перенесена норма о ведении Реестра недобросовестных поставщиков. Данный институт показал свою эффективность на этапе размещения заказов и исполнения контрактов.
Планы, нормы, регулирование
Важнейшим достоинством Закона N 44-ФЗ является законодательное регулирование стадии планирования закупок. Государственным (муниципальным) заказчикам предписано осуществлять трехлетнее и годовое планирование закупок, а также в особом порядке уточнять данные планы. С 1 января 2014 года уже на этапе планирования заказчики обязаны обосновывать проведение каждой закупки, выбор способа закупки и начальную (максимальную) цену контракта. Важнейшим ограничением деятельности заказчиков является невозможность осуществления закупок, не предусмотренных планами-графиками.
Интересным нововведением, отвечающим актуальным запросам общества, является нормирование в сфере закупок, под которым понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены) и нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков. Цель нормирования — превенция закупок товаров (работ, услуг) с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши. Недостатком такой формулировки является, безусловно, ее расплывчатость и отсылочный характер, так как определение данных понятий должно будет содержаться в другом законе.
Кроме того, целесообразнее закреплять требования по нормированию не напрямую в федеральном законе, как это сделано, например, с закупками автомобилей на сумму не свыше 3 млн. руб., а использовать для этих целей подзаконные акты.
Большой блок новелл содержит и законодательное регулирование закупочных процедур. Вместо термина «размещение заказов», использовавшегося в Законе N 94-ФЗ, в Законе о контрактной системе применяется понятие «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)». Несмотря на аналогичность содержания указанных дефиниций, использование понятия «определение поставщика» подчеркивает исключительно гражданско-правовой характер данной стадии государственных и муниципальных закупок.
Помимо ранее применявшихся способов, подвергшихся незначительным изменениям, в Законе установлены новые: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Характеризуя установленные закупочные процедуры, следует отметить, что произошедшая дифференциация способов позволяет заказчику учитывать различные обстоятельства и, следовательно, обеспечить более гибкий подход к выбору поставщика (подрядчика, исполнителя).
При этом в отличие от Закона N 94-ФЗ, в соответствии с которым приоритетным способом являлся открытый аукцион, в качестве приоритетного способа в настоящее время предусмотрен открытый конкурс. Кроме того, при проведении конкурсов и аукционов государственные (муниципальные) заказчики получают право на применение антидемпинговых мер, содержание которых зависит от начальной (максимальной) цены контракта и цены, предложенной участником закупочной процедуры.
Не без греха
Нельзя не отметить ряд недостатков, которыми обернется установление нового правового регулирования в сфере государственных и муниципальных закупок. Прежде всего у государственных и муниципальных заказчиков в связи с появлением нового вида непрофильной деятельности резко возрастет количество разрабатываемых и принимаемых документов, а также осуществляемых заказчиками действий. В связи с обязательностью проведения экспертизы приемки товаров, работ, услуг в случаях, установленных законом, заказчикам придется привлекать экспертов и экспертные организации за счет бюджетных средств. Наконец, значительно осложнены действия заказчиков при признании определения поставщика (подрядчика, исполнителя) несостоявшимся, что зачастую не позволяет эффективно бороться с недобросовестными действиями участников закупок (так называемое конкурсное рейдерство).
Важнейшим же недостатком Закона N 44-ФЗ представляется проявление недоверия государства непосредственно к государственным и муниципальным заказчикам, в развитие чего установлены нормы о необходимости планирования и обоснования каждого действия заказчика, связанного с закупочной деятельностью. Между тем анализ опыта управления крупными системами позволяет сделать вывод о том, что эффективная деятельность невозможна, если система построена на презумпции недобросовестности ее элементов (членов контрактной системы). Отсутствие единой концепции регулирования законодательства о государственных и муниципальных закупках, внесение поправок, зачастую противоречащих первоначальной редакции закона, лишь подтверждают данную теорию.
Вместе с тем многое в эффективности регулирования закупочной деятельности будет зависеть от содержания подзаконных актов, принимаемых во исполнение положения Закона N 44-ФЗ. Остается надеяться, что нормы нового Закона будут способствовать повышению доверия общества к государственным институтам и наиболее полному и эффективному удовлетворению государственных и муниципальных нужд.
