(Туганов Ю. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2005, N 5)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОЦЕДУРЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Ю. Н. ТУГАНОВ
Ю. Н. Туганов, судья Восточно-Сибирского окружного военного суда, кандидат юридических наук.
Глубокие социально-экономические и политические изменения, происходящие в российском обществе, перемены в международной жизни не могли не затронуть военную организацию Российского государства, обусловив необходимость военной реформы. Ее составной частью является реформа Вооруженных Сил Российской Федерации. Она нацелена на гарантированное обеспечение обороны страны на основе качественных параметров, определение нового облика армии и флота, принципов их боевого применения, структуры и способов комплектования, их численного состава, совершенствование современной системы подготовки и переподготовки военных кадров, порядка прохождения военной службы, исполнения обязанностей, соблюдение прав военнослужащих, улучшение условий их повседневной деятельности и быта. При всей важности указанных направлений деятельности по совершенствованию и укреплению Вооруженных Сил Российской Федерации особое внимание обращается на укрепление воинской дисциплины и недопустимость отступлений от ее требований <*>. Воинская дисциплина лежит в основе боеготовности и уставного порядка в Вооруженных Силах и обеспечивает последовательное осуществление принципа единоначалия в руководстве войсками, четкое функционирование всего воинского организма, а также соблюдение прав, свобод и законных интересов военнослужащих. ——————————— <*> См., например: Путин В. В. К задачам общенационального масштаба, безусловно, относится и модернизация армии: Ежегодное Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2004. 27 мая; Он же. Сильная, профессиональная и хорошо вооруженная армия нужна нам для благополучного и мирного развития страны: Ежегодное Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации // Там же. 2003. 17 мая; Иванов С. Военная реформа как необходимая часть преобразований в России // Красная звезда. 2001. 25 апреля.
В ряду различных способов и средств укрепления воинской дисциплины важное место отводится мерам государственного принуждения, разновидностью которых является дисциплинарная ответственность. Провозглашенный в обществе курс на построение правового государства и проводящаяся в стране правовая реформа вызывают острейшую необходимость постоянно обращаться к основополагающим принципам права как в законотворческой, так и в правоприменительной деятельности и с этих позиций, не отрицая достигнутого в плане обеспечения строгости и неотвратимости дисциплинарной ответственности за совершение правонарушений, одновременно анализировать, насколько при этом данный правовой институт гарантирует соблюдение прав и свобод военнослужащих, а также охрану их чести и достоинства. Это необходимо в связи с тем, что из всех видов юридической ответственности дисциплинарная характеризуется наименьшей степенью ее обеспечения процессуальными нормами. И проблема не только в малочисленности таких норм, но и в их отсутствии по ряду важных вопросов. В результате тщательность и объективность разбирательства, соблюдение демократических норм и принципов зачастую зависят не от точного соблюдения правовых норм, а от усмотрения и уровня правовой культуры лиц, налагающих дисциплинарные взыскания. Как показывает изучение дисциплинарной практики, в деятельности органов и должностных лиц военного управления нередко встречаются факты незаконного привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности, порождающие негативное отношение военнослужащих к исполнению своего воинского долга и воинских обязанностей, а со стороны воинских должностных лиц — сокрытия правонарушений, что в конечном счете приводит к снижению боевой готовности частей и подразделений и уклонению отдельных граждан от несения обязанностей военной службы. Все это происходит на фоне недостаточного уровня материальных и процессуальных гарантий правовой защищенности военнослужащих от возможного произвола. В значительной мере это объясняется слабой разработкой в теории и в законодательстве процедуры привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности и в целом военно-административного процесса. Дисциплинарным Уставом Вооруженных Сил Российской Федерации (далее по тексту — Устав) сделаны существенные шаги по преодолению отмеченного противоречия. В нем получили, в частности, законодательное закрепление принципы неотвратимости наказания и ответственности военнослужащих только при наличии вины, личной ответственности военнослужащего и постепенности при наложении дисциплинарных взысканий (ст. ст. 8, 48). Важнейшее значение имеет установление порядка снятия дисциплинарных взысканий (ст. 106). Вместе с тем ряд существенных вопросов нуждается в дальнейшей проработке, и среди них — процессуальный порядок привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности. Устав не предусматривает сроков давности привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности. Между тем законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине для различных категорий работников такие сроки установлены <*>. Следует иметь в виду, что действующее уголовное законодательство и законодательство об административных правонарушениях допускают применение срока давности за совершение правонарушений более тяжких, чем дисциплинарные проступки. Это положение содержится в дисциплинарных уставах вооруженных сил ряда иностранных государств. ——————————— <*> См., например: Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 г. N 621 (с изменениями), Устав о дисциплине работников морского транспорта, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. N 395 и др.
Учитывая изложенное, трудно объяснить позицию отечественного законодателя по данному вопросу. Не подлежит сомнению то, что установление срока давности привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности является объективной необходимостью и должно найти свое отражение в проекте Дисциплинарного устава. Несомненным прогрессом является закрепление в Уставе правила о том, что принятию решения командиром (начальником) о наложении на подчиненного дисциплинарного взыскания должны предшествовать разбирательство и установление круга вопросов, подлежащих при этом выяснению (ст. 86). Вместе с тем в связи с данной правовой нормой возникает ряд принципиальных вопросов. В Вооруженных Силах расследование проступков военнослужащих, а также событий и фактов, не имеющих признаков преступления, получило официальное название административного (служебного) расследования <*>. В практике войск данный вид деятельности часто именуется просто расследованием, а также разбирательством <**>, что безусловно влечет определенные сложности при решении практических вопросов. Представляется, что данный вид деятельности командиров и начальников правильнее было бы именовать, как неоднократно предлагалось в юридической литературе, «служебное расследование», так как это понятие наиболее адекватно отражает сущность рассматриваемого явления. ——————————— <*> См. ст. 7 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих»; п. 94 Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации. Утверждено Приказом Министра обороны Российской Федерации 2001 г. N 10. <**> См. ст. 86 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации.
Целесообразно также хотя бы в общих чертах предусмотреть права и обязанности участников разбирательства (служебного расследования). Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Устав не предусматривает, в какой форме должно проводиться разбирательство, предоставив решение данного вопроса на усмотрение командира (начальника). На сегодняшний день законодательно предусмотрена обязательная письменная форма только в случае расследования проступков военнослужащих, связанных с причинением материального ущерба. И это справедливо в юридической науке рассматривается как одна из важных гарантий законности при решении вопроса о привлечении военнослужащих к материальной ответственности. Между тем при наложении отдельных дисциплинарных взысканий интересы военнослужащих затрагиваются не в меньшей степени (к примеру, дисциплинарный арест <*>, предупреждение о неполном служебном соответствии), а выяснение обстоятельств совершения проступка представляет не меньшую сложность. ——————————— <*> В силу Указа Президента Российской Федерации от 30 июня 2002 г. N 671, которым с 1 июля 2002 г. в Дисциплинарный устав и Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации были внесены существенные изменения. В частности, предусмотрено исключение из Дисциплинарного устава положений о праве командиров за нарушения воинской дисциплины подвергать военнослужащих аресту с содержанием их на гауптвахте. В проекте Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации предлагается вновь ввести указанный вид дисциплинарного взыскания.
Учитывая вышесказанное, в Уставе следует предусмотреть положение о том, что наложению наиболее строгих дисциплинарных взысканий, существенно затрагивающих права военнослужащих, например снижение в должности и в воинском звании, предупреждение о неполном служебном соответствии, должно предшествовать проведение разбирательства (служебного расследования) <*> в письменной форме <**>. Это особенно важно в связи с тем, что в проекте Дисциплинарного устава предлагается вновь ввести такой вид дисциплинарного взыскания, как «дисциплинарный арест на срок до 30 суток» <***>, что значительно усилит строгость взысканий. ——————————— <*> Вопросы поощрения и дисциплинарной ответственности государственных служащих уже регулируются Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, в котором предусмотрена и процедура привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности (проведение служебной проверки). Так, ст. 57 «Дисциплинарные взыскания» определяет, что: 1) за совершение дисциплинарного проступка, т. е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» — «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 данного Федерального закона; 2) за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Также определен ст. 58 указанного Закона порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания. <**> Некоторые аспекты данного положения нашли свое закрепление в проекте Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации в виде проведения служебной проверки. Так, например, ст. 78 определяет, что «принятию решения командиром (начальником) о наложении на подчиненного дисциплинарного взыскания должно предшествовать разбирательство. При наличии оснований для наложения на военнослужащего дисциплинарного взыскания — дисциплинарного ареста — проводится служебная проверка», т. е. проведение служебной проверки связывается только с наложением одного вида дисциплинарного взыскания — «дисциплинарного ареста», что представляется не совсем правильным. <***> См. ст. ст. 50 — 53, 59, 78 проекта Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации // Красная Звезда. 2002. 7, 12, 14 февраля, 21, 23, 30 марта.
Согласно ст. 88 Устава впервые после Дисциплинарного устава 1919 г. <*> предусматривается право военнослужащего, считающего себя невиновным, в течение 10 суток с момента наложения взыскания подать жалобу. В то же время ст. 95 Устава предусматривает, что дисциплинарное взыскание приводится в исполнение, как правило, немедленно и подача жалобы не приостанавливает исполнения взыскания, пока не последует приказ старшего командира (начальника) о его отмене. По нашему мнению, в Уставе необходимо установить, что подача жалобы приостанавливает исполнение дисциплинарных взысканий до ее рассмотрения и разрешения. ——————————— <*> Указанное право военнослужащего также предусматривалось ст. 94 Временного дисциплинарного устава ВС СССР.
Положения Устава о том, что старший командир (начальник) не имеет права отменить или уменьшить дисциплинарное взыскание, наложенное младшим командиром (начальником), по причине строгости, если последний не превысил предоставленной ему власти (ст. 93), сохраненные и в проекте Дисциплинарного устава <*>, представляются, по меньшей мере, не вполне логичными в случаях явного несоответствия строгости взыскания характеру и тяжести совершенного проступка. ——————————— <*> См. ст. 85 проекта Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации.
Нуждается в совершенствовании и порядок объявления военнослужащим дисциплинарных взысканий. Согласно ст. 96 Устава решение данного вопроса в значительной мере зависит от усмотрения командира (начальника), за исключением тех случаев, когда это в Уставе конкретно определено. Между тем письменная форма объявления взыскания в юридической литературе рассматривается как важная гарантия правовой защищенности лиц, привлекаемых к ответственности. Не случайно уставы о дисциплине для отдельных категорий работников, Правила внутреннего трудового распорядка предусматривают, что все взыскания, наложенные на работников, за исключением замечания, объявляются в приказе. На основании письменного приказа происходит и привлечение военнослужащих к материальной ответственности. Учитывая строгость таких дисциплинарных взысканий, как предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинском звании, в том числе с переводом на низшую должность, необходимо предусмотреть положение о том, что эти взыскания должны объявляться в приказе с обязательным проведением разбирательства в письменной форме. Вышеизложенное позволяет сделать вывод о необходимости соответствующих доработок в теории и в законодательстве процедуры привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности и в целом военно-административного процесса.
