(Туганов Ю. Н., Юрасова М. И.) («Право в Вооруженных Силах», 2010, N 12)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ВИДОВ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
Ю. Н. ТУГАНОВ, М. И. ЮРАСОВА
Туганов Ю. Н., профессор Читинского государственного университета, доктор юридических наук, доцент.
Юрасова М. И., юрист Центра исследований проблем Российского права «Эквитас».
Рассмотрены вопросы кумуляции разных видов ответственности как результата дисциплинарного производства в отношении военнослужащих, совершивших административное правонарушение.
Legal problems of segregation of the armed forces Y. N. Tuganov, M. I. Yurasova
The questions of cumulation of different types of liability as a result of disciplinary proceedings against military personnel who committed an administrative violation.
——————————— <1> С января по июнь 2010 г. в России произошло 81822 ДТП, в результате которых погибли 9563 человека, а 103179 человек получили ранения. 4679 ДТП произошли по вине водителей, находившихся за рулем в состоянии опьянения, в результате этих ДТП 666 человек погибли, а 6873 человека получили ранения. За 2009 г. в Российской Федерации произошло 203603 ДТП, в результате которых погибли 26084 человека, а 257034 человека получили ранения. 12326 ДТП произошли по вине водителей, находившихся за рулем в состоянии опьянения, в результате этих ДТП 2217 человек погибли, а 18206 человек получили ранения.
Привлечение военнослужащих к дисциплинарной ответственности является повседневной, управленческой по своим целям процедурой, направленной на обеспечение воинской дисциплины и борьбу с ее нарушителями среди лиц, находящихся на военной службе — особом виде федеральной государственной службы. Поэтому реформирование Вооруженных Сил Российской Федерации и одновременное проведение реорганизации государственной службы остро ставит ряд проблем, связанных с соотношением дисциплинарных взысканий, налагаемых на военнослужащих согласно Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — ДУ ВС РФ), Положению о порядке прохождения военной службы и в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Прежде всего, это общие проблемы правового регулирования оснований, порядка и процедуры привлечения военнослужащих к указанному виду ответственности, нашедшие свое отражение в судебной практике и ставшие предметом широкой дискуссии российского юридического сообщества. Целью настоящей статьи является анализ частного вопроса возможной кумуляции разных видов ответственности как результата дисциплинарного производства в отношении военнослужащих, совершивших административное правонарушение. Постановка вопроса обусловлена правовой неопределенностью, возникающей при применении норм ст. 28.2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и ст. ст. 27 и 47 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — УВС ВС РФ) в их взаимосвязи со ст. 2.5 КоАП РФ. Так, в соответствии с п. 1 ст. 28.2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и ст. ст. 27 и 47 УВС ВС РФ за нарушение воинской дисциплины военнослужащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности только лишь за дисциплинарные проступки, которые не влекут за собой уголовной или административной ответственности <2> (выделено нами. — Ю. Т., М. Ю.). ——————————— <2> Статья 28.2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ.
Статьей 26 УВС ВС РФ определяется, что «все военнослужащие независимо от воинского звания и должности равны перед законом и могут привлекаться к дисциплинарной, административной… ответственности в зависимости от характера и тяжести совершенного ими правонарушения» <3>. Статья 28 УВС ВС РФ и ст. 47 ДУ ВС РФ предусматривают, что за административные правонарушения военнослужащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с ДУ ВС РФ, за исключением административных правонарушений, за которые они несут ответственность на общих основаниях. ——————————— <3> Общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации. М., 2007.
Указывая на возможность привлечения военнослужащих к таким видам ответственности, как дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, материальная и уголовная, ДУ ВС РФ закрепляет и общие принципы привлечения военнослужащих к различным видам ответственности. В частности, за совершенные правонарушения военнослужащие привлекаются к одному виду ответственности. Кроме того, за проступки, связанные с нарушением военнослужащими воинской дисциплины и норм международного гуманитарного права, к ним могут быть применены меры общественного воздействия. В ст. 52 ДУ ВС РФ закреплено положение, аналогичное, по сути, требованию, содержащемуся в ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому налагаемое взыскание должно быть соразмерно тяжести совершенного проступка и степени вины военнослужащего. Предыдущая редакция п. 3 ст. 28 Федерального закона «О статусе военнослужащих» ставила наступление административной ответственности для военнослужащих в зависимость от квалификации совершенных ими противоправных действий, подпадающих под признаки административного правонарушения <4>. ——————————— <4> Пункт 3 ст. 28 Федерального закона «О статусе военнослужащих» признан утратившим силу Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». См. об этом: Салищев Н. Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (вводный). М., 2002. С. 283.
Такой подход соответствует положению ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, определяющей, что военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, «за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность (выделено нами. — Ю. Т., М. Ю.)», а исключения составляют правонарушения в сфере законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и других правил, перечисленных в ч. 2 названной статьи. В этих случаях административная ответственность для военнослужащих наступает на общих основаниях <5>. ——————————— <5> Там же. С. 13.
Таким образом, приведенные выше правовые нормы в своей логической взаимосвязи не содержат запрета на привлечение военнослужащего за совершение административного правонарушения как к дисциплинарной, так и к административной ответственности. Отсутствует такой запрет и на кумуляцию обоих видов юридической ответственности, которая происходит при одновременном наложении на военнослужащего административного и дисциплинарного взыскания за действия, содержащие признаки административного правонарушения. Некоторые ученые-правоведы придерживаются мнения, что сама по себе возможность «двойного» наказания для военнослужащих при привлечении их за одно правонарушение не противоречит базовым принципам российской правовой системы, но вводить такую ответственность можно лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма <6>. ——————————— <6> Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. N 9. С. 95.
Между тем публично-правовые отрасли российского законодательства основаны на правовом принципе, в соответствии с которым никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление. Применительно к рассматриваемому вопросу это означает, что само по себе наступление одного вида ответственности не является правовым основанием для наступления иного вида ответственности за то же самое нарушение, так как преюдиция в этом случае прямо в законе не предусмотрена. С учетом этого в случае совершения военнослужащим одного деяния, посягающего на объекты, охраняемые правовыми нормами различных отраслей права, кумуляция наказания должна быть исключена, что также прямо усматривается из отсылочных к «правилам Дисциплинарного устава» <7> правовым нормам ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ. ——————————— <7> Туганов Ю. Н. Институт дисциплинарной ответственности и его развитие в военном праве России // Рос. судья. 2005. N 9.
Вместе с тем отдельные командиры (начальники) не учитывают взаимосвязь отсылочных норм и проанализированных выше положений законов и уставов, в результате чего в качестве основания привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности указывают один лишь факт привлечения военнослужащего к административной ответственности. Например, Ц. приказом командующего Балтийским флотом в октябре 2009 г. был досрочно уволен с военной службы по подп. «в» п. 2 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Невыполнение этим военнослужащим условий контракта о прохождении военной службы, по мнению командующего флотом, состояло в том, что в июле того же года он был привлечен к административной ответственности за управление автомобилем в состоянии опьянения. Данный приказ Ц. обжаловал в судебном порядке, но решением Черняховского гарнизонного военного суда от 22 декабря 2009 г. ему было отказано в удовлетворении заявления. Кассационным определением Балтийского флотского военного суда от 26 января 2010 г. указанное решение отменено и принято новое решение. Суд обязал командующего Балтийским флотом отменить приказ в части, касающейся досрочного увольнения с военной службы Ц., и восстановить его в прежней (а с его согласия — равной или не ниже) должности и обеспечить всеми видами довольствия, недополученного после необоснованного увольнения. Постановлением президиума Балтийского флотского суда от 27 апреля 2010 г. это определение отменено и оставлено в силе решение гарнизонного военного суда. Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, отменяя Постановление президиума и оставляя в силе кассационное определение, в своем определении указала, что, «отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции и Президиум флотского военного суда исходили из того, что Ц. в период прохождения службы по контракту во внеслужебное время совершил административный проступок — управлял транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения, который командующий Балтийским флотом имел право расценить как невыполнение условий контракта о прохождении военной службы и принять решение о досрочном увольнении его с военной службы (выделено нами. — Ю. Т., М. Ю.)». Однако, по мнению Военной коллегии, такой вывод не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Из оспариваемого приказа командующего Балтийским флотом видно, что поводом для его издания явилось представление временно исполняющего должность начальника береговых войск флота. При этом сведений о каких-либо конкретных нарушениях условий заключенного Ц. контракта о прохождении военной службы в приказе командующего не содержится. Не указано данных о нарушении им условий контракта и в иных имеющихся в деле документах, в том числе и в представлении начальника береговых войск флота. Более того, из его текста следует, что Ц. за время прохождения военной службы зарекомендовал себя положительно. Из материалов дела также усматривается, что Ц. свои обязанности по занимаемой должности выполняет в полном объеме, при решении задач боевой подготовки способен быстро оценивать обстановку и вырабатывать грамотные решения, умелый организатор и воспитатель личного состава. В связи с этим суд кассационной инстанции в своем определении правильно отметил, что условия контракта о прохождении военной службы заявителем исполнялись добросовестно, что не давало командованию каких-либо оснований для постановки вопроса о досрочном увольнении Ц. за невыполнение им контракта о прохождении военной службы. В то же время из представления к досрочному увольнению заявителя с военной службы видно, что единственным поводом к этому в нем указано совершение Ц. административного правонарушения — управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения и привлечение его за это к административной ответственности (выделено нами. — Ю. Т., М. Ю.). Поэтому при рассмотрении кассационной жалобы суд сделал правильный вывод о том, что поводом для досрочного увольнения Ц. с военной службы послужило в действительности не невыполнение им условий контракта о прохождении военной службы, а нарушение воинской дисциплины, выразившееся в совершении в свободное от службы время административного правонарушения в области дорожного движения, за что он был привлечен к дисциплинарной ответственности. Вместе с тем Военная коллегия отметила (об этом нами указывалось выше), что, в соответствии с ч. 1 ст. 28.2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и ст. ст. 27 и 47 УВС ВС РФ, за нарушение воинской дисциплины военнослужащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности только лишь за дисциплинарные проступки, которые не влекут за собой уголовной или административной ответственности. Поэтому привлечение Ц. к административной ответственности в силу п. 1 ст. 28.2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и ст. 27 УВС ВС РФ исключало его дисциплинарную ответственность за административное правонарушение, за которое он уже понес соответствующее наказание. При указанных данных вывод суда первой инстанции и президиума флотского военного суда об обратном как не соответствующий вышеприведенным нормам материального права, по существу, являлся неверным. Из материалов дела также видно, что увольнению Ц. с военной службы предшествовало заседание аттестационной комиссии, которая пришла к выводу, что майор Ц. занимаемой должности соответствует, и ходатайствовала об оставлении его в занимаемой должности. С этими выводами согласились как командир части, так и вышестоящее должностное лицо. Тем не менее на следующий день, т. е. 14 октября 2009 г., указанные должностные лица, исказив содержание вывода аттестационной комиссии, внесли представление о досрочном увольнении Ц. с военной службы в связи с невыполнением им условий контракта. При указанных обстоятельствах, в отсутствие к Ц. каких-либо иных обоснованных претензий по службе, у командования не имелось правовых оснований для представления его к досрочному увольнению с военной службы в связи с нарушением условий контракта. Это обстоятельство и явилось основанием для отмены Военной коллегией в порядке надзора судебных постановлений суда первой инстанции и постановления президиума Балтийского флотского военного суда и оставления в силе кассационного определения указанного флотского военного суда, в котором суд обязал командующего Балтийским флотом отменить его приказ в части, касающейся досрочного увольнения с военной службы майора Ц. в связи с невыполнением им условий контракта по подп. «в» п. 2 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Таким образом, судебная практика Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации свидетельствует о невозможности привлечения военнослужащего за одно и то же правонарушение одновременно к двум самостоятельным видам ответственности, что согласуется с положением ст. 50 Конституции Российской Федерации <8>. ——————————— <8> Определение N 212-В10-4 от 14 сентября 2010 г. [Электронный ресурс]. URL: http:// www. vsrf. ru/ vs_ cases6_ npa. php? autor= 1050020.
В то же время, так как действующие нормативные правовые акты не устанавливают для военнослужащего приоритет административной либо дисциплинарной ответственности в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, решение вопроса о том, какой именно ответственности подлежит военнослужащий в анализируемой ситуации, фактически зависит от характеристик носителей дисциплинарной и административной власти. Исследование этого вопроса находится за пределами настоящей публикации, но представляется, что при кумуляции административных и дисциплинарных санкций в каждом конкретном случае правоприменителю необходимо будет выбирать те из них, которые наиболее эффективно будут выполнять функции специальной и общей превенции. Для реализации данного положения, по нашему мнению, необходимо внесение изменений и дополнений в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ и Федеральный закон «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста» в части предоставления возможности военному суду права при рассмотрении материалов об административном правонарушении военнослужащего привлекать к этому процессу командование воинской части. В случае ходатайства командира воинской части следует применять к военнослужащему меры не административной, а дисциплинарной ответственности, с учетом положений Федеральных законов «О статусе военнослужащих» (ст. ст. 28 — 28.10) и «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста». В судебном заседании командир с учетом данных, характеризующих военнослужащего, может поставить вопрос о привлечении последнего к дисциплинарной ответственности в виде «досрочного увольнения с военной службы в связи с невыполнением условий контракта». При этом исполнение наложенного военным судом взыскания возлагается на соответствующее должностное лицо, имеющее право досрочного увольнения военнослужащих.
