(«Сравнительное конституционное обозрение», 2013, N 2)
ОБЗОР ДЕЛ, РАССМОТРЕННЫХ
КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. ДОЛГОПОЛОВА, М. КОЗЛОВА
ЯНВАРЬ-2013
Постановление от 17 января 2013 года N 1-П по делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 4. Ст. 304)
Правовые категории в Постановлении: право на предпринимательскую деятельность, равенство перед законом, справедливость и соразмерность наказания.
Заявители: общество с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт» (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 данной статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц — от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей, на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
Позиция заявителей: оспариваемые положения, вводя не дифференцированный в зависимости от имущественного положения юридического лица административный штраф, который для него как малого предприятия является значительным, не допуская возможности снижения административным органом или судом законодательно установленного размера этого штрафа и тем самым не позволяя учесть характер административного правонарушения, размер причиненного вреда и степень вины правонарушителя — юридического лица, нарушают принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности и тем самым противоречат Конституции РФ, ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 — 3) и 55 (часть 3).
Итоговый вывод решения: противоречат Конституции РФ положения части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
Мотивы решения. Согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, государственная защита прав и свобод человека и гражданина, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 1 статьи 8; часть 2 статьи 34; часть 1 статьи 45); установление правовых основ единого рынка, включая вопросы единого экономического пространства и развития конкуренции, относится к ведению Российской Федерации (пункт «ж» статьи 71).
Приведенные конституционные положения обязывают государство поддерживать конкуренцию, создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, предупреждать и пресекать монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, противодействовать недопущению, ограничению, устранению конкуренции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций. При этом, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2008 года N 10-П, государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции.
В этих целях и исходя из необходимости защиты прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, принят ряд федеральных законов, включая Федеральный закон «О защите конкуренции», и сформирована система федеральных органов исполнительной власти по контролю за их соблюдением. В настоящее время функциями по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства наделена Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), осуществляющая возложенные на нее полномочия непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункты 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 331).
Устанавливая меры административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, федеральный законодатель преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами (статья 1.2 и часть 1 статьи 3.1 КоАП РФ), стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов, иных лиц, а также исходит из необходимости защиты российского рынка, развития национальной экономики, обеспечения наиболее эффективного использования инструментов антимонопольного контроля и регулирования, то есть реализации значимых задач экономической политики Российской Федерации.
Непредставление или же несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) могут повлечь неполное и (или) несвоевременное исследование антимонопольными органами соответствующих фактических обстоятельств, специфики товарных рынков и, как следствие, искажение результатов контрольных мероприятий, нарушение прав и законных интересов субъектов, чья деятельность находится в сфере антимонопольного контроля, а также иных лиц.
Соответственно, такие действия (бездействие) отнесены к административным правонарушениям против порядка управления и, согласно части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, влекут для юридических лиц наложение в качестве безальтернативного взыскания административного штрафа в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Размер данного штрафа остается, по сути, неизменным с момента введения Федеральным законом от 9 апреля 2007 года N 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в статью 19.8 КоАП РФ части 5, предусматривавшей в первоначальной редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22 июня 2007 года N 116-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение», исчисление размера административного штрафа исходя из минимального размера оплаты труда.
Установление для юридических лиц данного административного штрафа, как и иных административных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства, заметно превосходящих по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, наряду с увеличением до двух лет срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства (статья 4.5 КоАП РФ), свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.
Исходя из системного изменения законодательства об административных правонарушениях в сторону повышения размера административных наказаний, возникает вопрос: насколько в системе действующего правового регулирования, исключающего установление административного наказания ниже низшего предела санкции, обеспечивается возможность назначения юридическим лицам соразмерного административного наказания за нарушения антимонопольного законодательства?
В качестве единственной альтернативы назначению административного наказания в пределах санкции соответствующей статьи при привлечении к ответственности за совершение административных правонарушений Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения. В то же время административное правонарушение не может быть признано малозначительным исходя из личности и имущественного положения привлекаемого к административной ответственности лица, добровольного устранения последствий правонарушения, возмещения причиненного ущерба.
Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца, а также с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, рассрочить уплату административного штрафа на срок до трех месяцев (статья 31.5). Однако применительно к случаям возложения на юридические лица значительных по размеру административных штрафов, уплатить которые в установленные законом сроки они не в состоянии по объективным причинам, указанные сроки отсрочки и рассрочки уплаты административного штрафа могут быть недостаточными, при том что возможность их продления данным Кодексом не предусмотрена. В случае же неуплаты административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности, в течение тридцати дней со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки данное лицо подлежит привлечению к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ, санкция которой предусматривает наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа. Применение такого недифференцированного по размеру штрафа в случаях, когда сумма первоначально назначенного административного штрафа уже является для привлекаемого к административной ответственности лица весьма обременительной, может приобретать характер чрезмерного административного взыскания.
Таким образом, положение части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, предусматривающее во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных им пределах — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, не соответствует Конституции РФ, ее статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 — 3) и 55 (часть 3), постольку, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
Особое мнение выразил судья Конституционного Суда РФ А. Н. Кокотов.
Постановление от 30 января 2013 года N 2-П по делу о проверке конституционности абзаца десятого статьи 2 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», касающегося определения понятия занятых граждан
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 6. Ст. 604)
Правовые категории в Постановлении: занятость; регистрация в качестве безработного; регулярный доход от экономической деятельности; пособие по безработице; свобода труда; экономическая деятельность; гарантии социальной защиты; право на участие в распределении доходов.
Заявитель: гражданин К. В. Чумакин (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 17 июля 1999 года N 175-ФЗ, который в категорию занятых граждан включает всех лиц, являющихся учредителями (участниками) организаций независимо от получения или неполучения ими регулярного дохода от осуществления экономической деятельности. Подобное толкование закона влечет невозможность для граждан, не имеющих постоянного источника дохода, зарегистрироваться в качестве безработных.
Позиция заявителя: абзац десятый статьи 2 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» нарушает конституционное право граждан на защиту от безработицы, так как позволяет органам службы занятости относить учредителей (участников) жилищного накопительного кооператива к числу занятых и отказывать им в регистрации в качестве безработных.
Итоговый вывод решения: Конституционный Суд признал абзац десятый статьи 2 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 17 июля 1999 года N 175-ФЗ не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 37 (часть 3), в той мере, в какой он препятствует признанию безработными членов жилищного накопительного кооператива как учредителей (участников) некоммерческой организации.
Мотивы решения. В соответствии с Конституцией не допускается ограничение прав граждан на защиту от безработицы (часть 3 статьи 37). Это положение распространяется в том числе и на членов жилищного накопительного кооператива как учредителей (участников) некоммерческой организации.
С 11 января 2013 года положения абзаца десятого статьи 2 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» действуют в новой редакции (см.: Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 328-ФЗ). Согласно новой редакции перечень исключений был расширен: к уже имеющимся исключениям из списка занятых учредителей (участников) некоммерческих организаций были добавлены члены товариществ собственников жилья, а также члены жилищных, жилищно-строительных, дачных, гаражных кооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов, создаваемых в целях удовлетворения потребностей граждан, которые не получают доход от их деятельности.
Конституционный Суд отметил, что членов жилищного накопительного кооператива необходимо относить к незанятым гражданам, так как в противном случае это препятствует признанию их безработными и, соответственно, они ограничиваются в праве на получение пособия по безработице.
Согласно ранее выраженной позиции Конституционного Суда, возможность признания гражданина занятым и, следовательно, не нуждающимся в социальной защите в связи с безработицей обусловлена самостоятельным осуществлением им экономической деятельности, направленной на получение дохода (см.: Постановления от 24 февраля 2004 года N 3-П, от 25 мая 2010 года N 11-П и от 23 апреля 2012 года N 10-П).
Конституционный Суд отметил, что участие членов жилищного накопительного кооператива в распределении доходов, полученных от осуществляемой им предпринимательской деятельности, возможно лишь при условии, что резервный фонд организации достиг установленного уставом объема. Кроме того, сами эти доходы, распределяемые между членами кооператива, направляются исключительно на пополнение (увеличение размера) их паевых взносов, предназначенных обеспечивать погашение затрат на приобретение или строительство кооперативом жилого помещения и связанных с ними расходов, уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей. Таким образом, вступая в жилищный накопительный кооператив, граждане не преследуют цель осуществлять экономическую деятельность, направленную на получение регулярного дохода, а потому с точки зрения Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» не могут рассматриваться как занятые граждане.
Конституционный Суд развил ранее сформулированную им позицию о том, что наличие закрытого перечня некоммерческих организаций, учредители (участники) которых не считаются занятыми, не может приниматься в качестве критерия для дифференциации прав учредителей (участников) организаций в сфере защиты от безработицы, так как в противном случае это создает препятствия для признания безработными утративших работу и заработок членов товариществ собственников жилья и членов жилищных накопительных кооперативов. Также это влияет на возможность предоставления им гарантий социальной поддержки, включая пособие по безработице, что ведет к нарушению права этих лиц на защиту от безработицы (см.: Постановление от 23 апреля 2012 года N 10-П).
Постановление от 30 января 2013 года N 3-П по делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 17 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 6. Ст. 605)
Правовые категории в Постановлении: зоны отчуждения; зоны отселения; улучшение жилищных условий; средняя годовая эффективная доза облучения.
Заявитель: гражданин Е. Н. Степанцов и Челябинский областной суд (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», согласно которым улучшение жилищных условий на льготных основаниях предусматривается для лиц, выехавших в добровольном порядке на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение и вставших на учет до 1 января 2005 года. В свою очередь, граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, но вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилой площадью на общих основаниях.
Позиция заявителя: указанные нормы нарушают конституционные права граждан, так как не гарантируют равное предоставление жилых помещений гражданам, подвергшимся воздействию радиации и добровольно выехавшим на новое место жительства из населенных пунктов, тем самым приводя к необоснованным различиям в объеме социальных прав граждан, относящихся к одной и той же категории.
Итоговый вывод решения: Конституционный Суд признал пункт 7 статьи 17 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» не соответствующим части 2 статьи 19, статье 40, статье 42 и части 3 статьи 55 Конституции РФ в части обеспечения жилыми помещениями граждан, выехавших добровольно на новое место жительства из населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (зона проживания с правом на отселение) и вследствие аварии на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча.
Также Конституционный Суд установил право на однократное предоставление жилых помещений всем гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий вне зависимости от даты принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (до 1 января 2005 года или после этой даты).
Мотивы решения. Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства (статья 2). Применительно к праву каждого на охрану здоровья и праву на благоприятную окружающую среду (статьи 41 и 42 Конституции РФ) данная обязанность государства предполагает в том числе обеспечение экологического благополучия путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф, включая радиационные.
Согласно ранее выраженной позиции, возмещение вреда, причиненного гражданам вследствие радиационных катастроф, осуществляется путем специального правового регулирования в целях создания — на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств — компенсационного механизма, предусматривающего предоставление мер социальной защиты как в денежной, так и в натуральной форме — материальные компенсации, льготы и др. (см.: Постановления от 1 декабря 1997 года N 18-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 10 ноября 2009 года N 17-П).
Граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и аварии на производственном объединении «Маяк» и вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, получили право на получение жилищного сертификата, подтверждающего право на получение субсидии по приобретению жилья. Однако граждане этой же категории, но принятые на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года, согласно пункту 7 статьи 17 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» должны обеспечиваться жильем в общем порядке согласно жилищному законодательству Российской Федерации. Кроме того, по этой причине они были исключены из соответствующих федеральных целевых программ и, следовательно, лишены права на внеочередное или первоочередное бесплатное обеспечение жильем.
Конституционный Суд развил ранее выраженную позицию, касающуюся вопроса дифференциации граждан в зависимости исключительно от даты принятия на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. По мнению Суда, это приводит к необоснованным различиям в объеме социальных прав граждан, относящихся к одной категории подвергшихся радиационному воздействию в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и нуждающихся в улучшении жилищных условий, и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (см.: Постановление от 10 ноября 2009 года N 17-П).
В итоге Конституционный Суд пришел к заключению об аналогичности статей 15 и 17 указанного Закона в части установления права граждан на обеспечение жилыми помещениями в зависимости от даты принятия на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий.
На основании этого Конституционный Суд решил, что дифференциация внутри одной категории граждан в зависимости исключительно от даты принятия гражданина на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий приводит к снижению уровня социальной защиты этих граждан и, как следствие, ведет к необоснованным различиям в объеме их социальных прав как граждан, подвергшихся радиационному воздействию в связи с аварией на Чернобыльской АЭС либо аварией на производственном объединении «Маяк» или сбросами радиоактивных отходов в реку Теча и нуждающихся в улучшении жилищных условий.
ФЕВРАЛЬ-2013
Постановление от 14 февраля 2013 года N 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 8. Ст. 868)
Правовые категории в Постановлении: порядок проведения публичных мероприятий, окончательный текст законопроекта, митинг, право на свободу мирных собраний, организатор публичного мероприятия, согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти, одиночное пикетирование, административный штраф, административная ответственность, обязательные работы, процедура рассмотрения законопроекта.
Заявитель: группа депутатов Государственной Думы и гражданин Э. В. Савенко (в порядке пункта «а» части 2 и части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: порядок принятия и содержание отдельных положений Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Позиция заявителей: группа депутатов Государственной Думы оспаривают, во-первых, порядок принятия Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, а также некоторые его положения в части внесения изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
По процедуре:
1. Законопроект не направлялся для представления отзывов в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ни до, ни после рассмотрения в первом чтении.
2. Нарушение процедуры рассмотрения законопроекта Государственной Думой при обсуждении поправок во втором чтении, в результате чего законодательная процедура в Государственной Думе заняла 26 дней вместо минимально положенных 112 дней.
По содержанию:
1. Чрезмерность увеличения размера административного штрафа; чрезмерность продолжительности наказания в виде обязательных работ; необоснованное увеличение срока исковой давности привлечения к административной ответственности.
2. Установление запрета для лиц, два и более раза привлекавшихся к административной ответственности, являться организаторами публичного мероприятия.
3. Необоснованное расширение круга обязанностей организатора публичного мероприятия (за превышение заявленного количества участников публичного мероприятия и ответственность за невыполнение этой обязанности).
4. Установление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за действия участников публичного мероприятия.
5. Установление разрешительного порядка реализации права на организацию и проведение публичных мероприятий, то есть его обязательное согласование с компетентными органами.
7. Определение специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий в отсутствие четко определенных критериев при принятии соответствующего акта.
Гражданин Э. В. Савенко, в свою очередь, оспаривает нормы Федерального закона N 65-ФЗ о запрете являться организатором публичных мероприятий, так как, по его мнению, данная норма ставит граждан в неравное положение с другими гражданами и является повторным осуждением за одно и то же преступление. Также он оспаривает распространение действия норм Закона на лиц, привлеченных к ответственности до вступления Федерального закона N 65-ФЗ в силу.
Итоговые выводы решения: Конституционный Суд признал ряд положений Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не соответствующими Конституции РФ.
Подпункт «г» пункта 1 статьи 2 признается не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 31, 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда.
Подпункт «а» пункта 4 статьи 2 в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочием определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места, не соответствует Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3).
Пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 в части, устанавливающей за совершение административных правонарушений минимальный размер штрафа для граждан — от десяти тысяч рублей и для должностных лиц — от пятидесяти тысяч рублей, не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 1) и 55 (часть 3).
Пункты 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1, предусматривающие обязательные работы в качестве вида административного наказания за нарушения, связанные с организацией либо проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования или организацией массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка в случае лишь формального нарушения установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий, не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 1 (часть 1), 19 (часть 1), 31, 37 (часть 2) и 55 (часть 3).
Также Конституционный Суд признал ряд положений не противоречащими Конституции РФ.
Подпункт «а» пункта 1 статьи 2, вводящий запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями КоАП РФ, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, не противоречит Конституции РФ.
Пункт 6 статьи 2, допускающий проведение предварительной агитации о публичном мероприятии с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени его проведения, не противоречит Конституции РФ.
Пункт 7 статьи 1 и абзацы четвертый и пятый подпункта «в» пункта 1 статьи 2 в части возложения на организатора публичного мероприятия обязанности по принятию мер по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества его участников, предусматривающие административную ответственность организатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанности, не противоречат Конституции РФ.
Пункт 3 статьи 2, устанавливающий требование о соблюдении лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, минимального допустимого расс тояния между ними и предусматривающий возможность признания совокупности актов пикетирования, проводимого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, является не противоречащим Конституции РФ.
Пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 в части увеличения максимального размера административного штрафа за совершение административных правонарушений признаны соответствующими Конституции РФ.
Пункты 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1, предусматривающие обязательные работы в качестве вида административного наказания за нарушения в той мере, в которой они не связаны с вторжением в имущественные права граждан, не предполагают лишение правонарушителя свободы и не являются недопустимым способом принуждения к труду, являются соответствующими Конституции РФ.
Пункт 5 статьи 1, содержащий положение об увеличении срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании до одного года, признается не противоречащим Конституции РФ.
Пункты 7 и 8 статьи 1 в части, предусматривающей административную ответственность за повлекшее причинение вреда здоровью человека или имуществу нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, признаются не противоречащими Конституции РФ.
Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» признан не противоречащим Конституции РФ по порядку его принятия Государственной Думой.
Мотивы решения. Согласно Конституции РФ право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации (статья 31). Данное конституционное право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством. Это не исключает протестного характера таких публичных мероприятий.
Конституционный Суд отмечает, что запрет выступать организатором публичного мероприятия может иметь место только в случае, когда повторное привлечение лица к административной ответственности за соответствующее административное правонарушение состоялось в пределах срока административной наказанности за ранее совершенное им административное правонарушение и повлекло назначение административного наказания в тот промежуток времени, в течение которого данное лицо считается подвергнутым административному наказанию. Кроме того, наличие данного наказания не препятствует данному лицу обращаться с просьбами об организации публичного мероприятия к иным гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям и религиозным объединениям, а также не лишает его возможности принимать участие в публичных мероприятиях, в том числе в качестве лица, уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.
По мнению Конституционного Суда, по своему конституционно-правовому смыслу положение Закона о возможности проведения предварительной агитации с момента согласования места и времени проведения публичного мероприятия не предполагает введение разрешительного порядка организации публичных мероприятий и не препятствует организатору публичного мероприятия до момента согласования места и (или) времени его проведения осуществлять оповещение возможных участников публичного мероприятия о его предполагаемых целях, форме, месте, времени и иных условиях проведения.
Также Конституционный Суд указывает, что в случае превышения количества участников, указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия, обязанность по предотвращению превышения указанного количества участников возлагается на организатора публичного мероприятия. В свою очередь, организатор публичного мероприятия обязан использовать все доступные ему возможности по недопущению превышения количества заявленных участников, а также следить за недопущением угрозы общественному порядку при наличии превышения числа участников.
Помимо этого, Конституционный Суд указал, что наступление административной ответственности организатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанности возможно только в случае, если превышение заявленного в уведомлении количества участников публичного мероприятия было обусловлено непосредственно действиями (бездействием) организатора публичного мероприятия и это повлекло возникновение угрозы общественному порядку.
Признавая положение Закона об установлении гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками мероприятия, не соответствующим Конституции РФ, Конституционный Суд указал, что бремя возмещения причиненного во время его проведения вреда должны нести исключительно непосредственные причинители вреда, а не организатор публичного мероприятия.
Конституционный Суд отметил, что требование о соблюдении минимального допустимого расстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, предусматривающее возможность признания совокупности актов одиночного пикетирования единым массовым мероприятием, по решению суда направлено на воспрепятствование злоупотреблению правом осуществления одиночного пикетирования без предварительного уведомления органов публичной власти о проведении данного пикетирования. Кроме того, признание совокупности одиночных пикетов одним публичным мероприятием возможно исключительно на основании судебного решения и только в случае, если судом будет установлено, что эти пикеты изначально были объединены единым замыслом и общей организацией и не представляют собой случайное совпадение действий отдельных пикетчиков.
Конституционный Суд отметил, что норма о специально отведенных местах для проведения публичных мероприятий направлена на создание дополнительных условий для реализации права на свободу собраний. Однако данная цель не может быть достигнута, если в населенных пунктах недостаточно подобных площадок (они должны быть как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе) либо их параметры приводят к неравенству юридических условий реализации гражданами своих прав. Соответственно, данное положение Закона признается не соответствующим Конституции РФ, и устанавливается требование по внесению необходимых изменений в правовое регулирование определения специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий.
Также Конституционный Суд высказался по поводу установления Федеральным законом от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» минимальных размеров административных штрафов для граждан и должностных лиц и признал данное положение не соответствующим Конституции РФ. Одной из причин данного решения послужило применение правила о запрете должностным лицам (органам) назначать лицу, привлекаемому к административной ответственности, наказание, не предусмотренное санкцией соответствующей нормы, а также выходить за установленные законом пределы наказания (в том числе и нижние), так как результатом этого может стать противоречие целям административной ответственности, что может привести к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан. Кроме того, Конституционный Суд отметил, что назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции не позволяет наиболее полно учесть характер совершенного правонарушения, имущественное положение правонарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного наказания.
Конституционный Суд выразил мнение, что обязательные работы могут применяться в качестве административного наказания, только если они повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий, так как применение обязательных работ в качестве санкции за те административные правонарушения, которые связаны исключительно с организацией либо проведением публичных или иных массовых мероприятий, может быть расценено как средство подавления инакомыслия, в том числе политического. По этой причине Конституционный Суд обязал федерального законодателя внести необходимые изменения в правовое регулирование административного наказания в виде обязательных работ.
Конституционный Суд установил, что увеличение срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собрания, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании до одного года со дня совершения административного правонарушения не противоречит Конституции РФ, поскольку, во-первых, направлено на обеспечение неотвратимости административной ответственности и, во-вторых, не предполагает ухудшения положения привлекаемых к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения до вступления Федерального закона N 65-ФЗ в силу.
Суд выразил позицию по вопросу об установлении административной ответственности в отношении организатора публичного мероприятия за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, которая заключается в том, что наступление административной ответственности за административные правонарушения возможно только при наличии причинно-следственной связи между виновными противоправными действиями (бездействием) организатора публичного мероприятия и наступившими последствиями в виде причинения вреда здоровью человека или имуществу.
При оценке Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» на соответствие Конституции РФ по порядку его принятия Конституционный Суд отметил, что отступление от предписаний Регламента Государственной Думы не может рассматриваться как последствие несоблюдения установленного порядка реализации Государственной Думой законодательных полномочий, так как Федеральный закон от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ не был оспорен органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет несоблюдения требований Регламента Государственной Думы о направлении законодательным (представительным) и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации законопроекта по предмету совместного ведения.
Конституционный Суд развил ранее сформулированную им позицию о том, что федеративные отношения в силу своей природы не допускают реализацию федеральными органами власти принадлежащих им по предметам совместного ведения полномочий без соотнесения с интересами субъектов Российской Федерации и местом их органов в системе публичной власти (см.: Постановления от 9 января 1998 года N 1-П, от 11 апреля 2000 года N 6-П, от 3 февраля 2009 года N 2-П и от 15 ноября 2012 года N 26-П).
Нормы международного права, использованные в Постановлении: пункт 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года; пункт 3 статьи 8, статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года; пункт 2 статьи 4, статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года; пункт 5.7 Руководящих принципов ОБСЕ, принятых Венецианской комиссией от 4 июня 2010 года; подпункт «c» пункта 2 статьи 2 Конвенции МОТ от 1930 года N 29 о принудительном труде; Конвенция МОТ 1957 года N 105 об упразднении принудительного труда.
