Российская Федерация в соответствии со ст. 7 Конституции является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень, а также закрепляет основные направления этой политики. Среди них: назначение и выплата государственных пенсий и социальных пособий; создание системы социальных служб занятости, призванных принимать меры по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по безработице; охрана здоровья людей и др.
Однако на практике реализация основных принципов социальной политики, закрепленных в Конституции Российской Федерации, существенно затруднена.
Происходящие в России с начала 90-х годов ХХ века преобразования создали для населения страны новую ситуацию, характеризуемую непривычно высоким уровнем социальных рисков (материальной необеспеченности в случае болезни, старости, безработицы), и потребовали создания системы обязательного социального страхования.
Такая система выдержала испытание временем и подтвердила свою эффективность в странах с развитой рыночной экономикой. Суть обязательного социального страхования заключается в распределении социального риска на работодателей и самих работающих, которые отчисляют страховые платежи в целевые внебюджетные фонды социального страхования. Средства этих фондов не могут расходоваться ни на какие иные цели, кроме тех, для финансирования которых они созданы. Расходы на социальное страхование работающих частично финансируются и за счет ассигнований из государственного бюджета.
При создании российских социальных внебюджетных фондов ставилась задача разгрузить бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. Обособление средств внебюджетных фондов от федерального бюджета, в том числе и по источникам доходов, способствует решению этой задачи. При этом объем аккумулируемых в них средств позволяет считать их «вторым» бюджетом страны. Объем средств только Пенсионного фонда Российской Федерации составляет около трети федерального бюджета.
С самого начала функционирования государственных внебюджетных фондов не был принят федеральный закон, регламентирующий порядок их создания, деятельности и ликвидации. В настоящее время фонды функционируют на основе Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, о Фонде социального страхования Российской Федерации, Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденных с 1991 по 1994 г., хотя, исходя из социальной значимости и объемов сосредоточенных в них средств, правовой основой их деятельности должны быть федеральные законы.
Нормативные правовые акты, на основании которых созданы и функционируют государственные социальные внебюджетные фонды, широко варьируются. Это законы, принятые во времена существования СССР, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также другие нормативные акты.
В настоящее время фонды в основном обеспечивают выполнение задач, определенных Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
Пенсионный фонд Российской Федерации образован Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 декабря 1990 года в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации в соответствии со статьей 8 Закона Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. N 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Эта статья гласит, что финансирование выплаты пенсий, назначенных в соответствии с указанным Законом, осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации (далее — ПФР) за счет страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета. До 1 января 1992 года действовало Временное положение о Пенсионном фонде РСФСР и Порядок уплаты страховых взносов предприятиями, организациями и гражданами в Пенсионный фонд РСФСР, утвержденные Постановлением Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. N 556-1. С 1 января 1992 года вступили в силу Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации и Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации, утвержденные Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2122-1. Указанное Положение о фонде с изменениями и дополнениями действует до настоящего времени.
Согласно п. 2 Положения ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства фонда не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат. ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с Положением ПФР должен обеспечивать: целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов на выплату государственных пенсий и на другие цели (тариф страховых взносов в ПФР ежегодно устанавливался федеральными законами); организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц; контроль за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств; организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР; межгосударственное и международное сотрудничество по вопросам, относящимся к компетенции ПФР, участие в разработке и реализации межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий; изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение предложений по ее совершенствованию; проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования; проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.
Первоначально Положением было предусмотрено, что правление ПФР возглавляет председатель, который назначается и освобождается от должности Верховным Советом Российской Федерации. На основании Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» указанный пункт (п. 10) Положения утратил силу. При образовании ПФР его юридический статус не был определен. Фактически с 1993 года и до настоящего времени ПФР находится в подчинении Правительства Российской Федерации.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. N 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (вступил в силу в 1992 году) гражданин, в зависимости от размера своего трудового стажа, мог рассчитывать на пенсию в размере от 55 до 75 процентов среднего заработка, либо за последние два года перед выходом на пенсию, либо за любые пять лет подряд из всей трудовой деятельности. Однако в Законе имелось существенное ограничение: пенсия, исчисленная по этой формуле, не могла превышать трех минимальных размеров пенсии, составлявшей на начало 2001 года 168 рублей.
Повысить пенсию оказалось возможно только указами Президента Российской Федерации, которыми вводились дополнительные компенсационные выплаты к пенсии. Пенсия после этого стала складываться из двух частей: собственно пенсии и дифференцированной компенсационной доплаты (причем размер доплаты оказывался больше у тех, у кого размер собственно пенсии был меньше). В результате обычной стала ситуация, когда пенсионер получал пенсию в размере 468 рублей, из которых 168 рублей были им заработаны как пенсия, а 300 рублей доплачивались ему как компенсация за снижение его жизненного уровня вследствие роста цен. Пенсия для этой категории получателей по своей сути превратилась в социальное пособие, назначаемое в связи с достижением пенсионного возраста.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» должен был преодолеть это противоречие и восстановить утраченную стимулирующую связь между зарплатой и размером пенсии. С 1 февраля 1998 года указанным Законом был введен порядок назначения и перерасчета пенсий с применением индивидуального коэффициента пенсионера — ИКП.
Однако выполнению этих планов помешали дефолт 1998 года и образовавшаяся в результате многомесячная задолженность пенсионной системы перед пенсионерами. Лишь с 2000 года, справившись с долгами и стабилизировав финансовое положение пенсионной системы, Правительство Российской Федерации и ПФР начали поэтапно снимать ограничение, установленное Законом: сначала повысили отношение до 0,8, потом до 0,95. В мае 2001 г. планировалось довести его до 1,1. С учетом стабильного финансового положения ПФР было решено досрочно выполнить указанный Закон в полном объеме и установить отношение в размере 1,2 уже в мае. Благодаря этому уже с мая 2001 года максимальный заработок, с которого исчисляется пенсия, стал на 20 процентов превышать величину средней зарплаты по стране, установленной для расчета пенсии (на конец 2001 года она в денежном выражении составляла 2005 рублей). А максимальный размер трудовой пенсии достиг 90% от средней зарплаты по стране для исчисления пенсий. При этом за работником было сохранено право на получение пенсии в размере 55 — 75% заработка в зависимости от стажа.
В то же время обнаружились серьезные противоречия в самом механизме повышения пенсий. Повышая отношения зарплат, можно обеспечивать более полный учет заработка у тех, кто получал высокую зарплату, и за счет этого и рост средней пенсии. В этом случае без повышения остаются те, чей заработок уже в полном объеме учтен по нормам Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» при назначении пенсии, а также те, кто получал пенсию по Закону Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. N 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Указанные группы пенсионеров относились, как правило, к малообеспеченной категории. Таких пенсионеров было 15 — 16 млн. человек из 38,5 млн. получателей государственных пенсий. Причем среди них несколько миллионов человек при наличии полного трудового стажа до марта 2000 года получали пенсию в размере 468 рублей, что могло вызвать серьезный рост социальной напряженности в стране. Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2001 г. N 135 «Об установлении минимального размера совокупной выплаты пенсионерам в Российской Федерации» с 1 марта 2001 года минимальный размер пенсионной выплаты был установлен на уровне 600 рублей, а Указом Президента Российской Федерации от 12 июля 2001 г. N 833 «О повышении минимального размера совокупной выплаты пенсионерам в Российской Федерации» с 1 августа 2001 года — 660 рублей. Указанные решения не вписывались в рамки существовавшего на тот момент пенсионного законодательства.
Получатели минимальных пенсий горячо их поддержали. Получатели средних по размеру пенсий считали, что повышение должно происходить одинаковыми темпами для всех пенсионеров вне зависимости от того, как складывается положение с минимальными пенсиями и насколько оптимально соотношение между максимальной и минимальной пенсией. Наконец, пенсионеры, которые ранее получали высокие зарплаты, во многом не учтенные при назначении пенсий, настаивали на том, что дополнительные доходы ПФР должны в первую очередь направляться на увеличение дифференциации пенсий, т. е. на повышение пенсий тем пенсионерам, чей заработок не был учтен в полном размере при назначении и перерасчете пенсии. К сожалению, эти различия интересов разных групп пенсионеров на основе старой пенсионной модели преодолеть было невозможно.
Распределительная модель пенсионной системы, базирующаяся исключительно на принципе «солидарности поколений», обладала еще одним серьезным недостатком — она не создавала у работающих заинтересованности в уплате пенсионных взносов с полного размера их зарплаты. В итоге в 2000 — 2001 годах пенсионные взносы платились с 35% фактических доходов населения, остальные 65% были в тени. Страховые взносы в ПФР едва превышали 10% от фонда оплаты труда, а должны были составлять 28 процентов. Существовавшая система не создавала предпосылок для изменения сложившейся ненормальной ситуации.
Кроме того, в связи с недостатком денежных средств у страхователей учреждения ПФР нередко принимали различные ценные бумаги (в основном векселя коммерческих организаций и предприятий) с длительными сроками обращения в уплату просроченной задолженности по страховым взносам и начисленным штрафным санкциям. Впоследствии ПФР имел значительные потери денежных средств в связи с неудовлетворительной платежеспособностью эмитентов ценных бумаг и другими причинами. Вследствие наличия дефицита бюджета ПФР вынужден был привлекать кредиты коммерческих банков для осуществления своевременной выплаты пенсий и направлял значительные денежные средства на погашение задолженности по начисленным процентам. Имели место случаи невыполнения ПФР обязательств по заключенным кредитным договорам в части возврата кредита и уплаты начисленных процентов. В связи с этим Сбербанк России (один из кредиторов ПФР) принимал меры по принудительному взысканию образовавшейся задолженности.
В 1998 году Правительство Российской Федерации в целях изыскания ресурсов для своевременного финансирования выплат пенсий разрешило ПФР выпуск собственных векселей. В ходе выпуска векселя ПФР продавались с дисконтом (ниже номинальной стоимости), а погашались по номинальной стоимости. Оплата векселей производилась ПФР путем погашения просроченной задолженности страхователей по страховым взносам в размере номинальной стоимости принятых векселей. Выпуск векселей производился до укрепления финансового состояния ПФР.
Проблема с наличием денежных ресурсов все более и более обострялась в связи с ухудшением соотношения между количеством работающих лиц и количеством получателей пенсий.
До 2002 года в Российской Федерации действовали одновременно два пенсионных Закона (от 20 ноября 1990 г. N 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий»). На начало 2000 года на порядок назначения пенсий с применением индивидуального коэффициента пенсионера перешли 17,2 млн. человек (46,6% от общего числа пенсионеров). Остальные пенсионеры получали пенсии по Закону Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. N 340-1.
В связи с вступлением в силу части второй Налогового кодекса Российской Федерации с 1 января 2001 года функции контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в ПФР, уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), переданы налоговым органам Российской Федерации.
В то же время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. N 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» расширены права Пенсионного фонда Российской Федерации по управлению федеральной собственностью. Так, этим Указом на исполнительные органы Фонда возлагаются полномочия по выплате государственных пенсий за счет средств его бюджета, ранее выполнявшиеся органами социальной защиты в большинстве субъектов Российской Федерации. Фонду передается в оперативное управление материально-техническая база, обеспечивающая реализацию указанных полномочий.
При образовании ПФР для осуществления государственного управления финансами пенсионного обеспечения в субъектах Российской Федерации были созданы отделения ПФР, являющиеся юридическими лицами. На 1 января 2000 года в 22 регионах Российской Федерации действовали единые пенсионные службы, созданные в 1992 — 1998 годах. Единые пенсионные службы помимо функций сбора и аккумуляции страховых взносов занимались также назначением и выплатой пенсий.
Такие изменения старого пенсионного законодательства не решали существующие проблемы. Возникла насущная необходимость замены старой модели на новую, позволяющую решать назревшие задачи — создавать социальные гарантии обеспеченной старости для низкооплачиваемых и обеспечивать связь размера пенсии с размером зарплаты для высокооплачиваемых застрахованных лиц, позволять регулярно повышать пенсии и эффективно учитывать пенсионные обязательства перед ныне работающими лицами.
Были приняты Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».
Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» установлены основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения.
В Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» закреплены организационные, правовые и финансовые основы пенсионного страхования, определен порядок формирования и расходования средств обязательного пенсионного страхования, тарифы страховых взносов на финансирование страховой и накопительной части пенсии, регламентирован учет средств в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, установлены требования об отдельном учете в бюджете ПФР страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии.
Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» определена структура трудовых пенсий, с выделением накопительной части, порядок и условия их установления.
Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» зафиксирован порядок передачи средств пенсионных накоплений управляющим компаниям, процесс непосредственного инвестирования средств в различные финансовые инструменты, права застрахованных лиц на выбор управляющих компаний, система государственного и общественного контроля за процессом инвестирования.
В соответствии с требованиями перечисленных Законов Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации принят ряд указов и постановлений, утвердивших, в частности, правила размещения и инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в течение финансового года в ПФР, порядок выдачи пенсионной книжки застрахованного лица в ПФР и правила учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал. Председателем Правительства Российской Федерации 19 октября 2002 года был утвержден план-график подготовки 15 нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».
В новой пенсионной модели сохранен распределительный характер выплаты пенсий. Однако пенсионные обязательства государства перед гражданином, во-первых, персонифицированы и, во-вторых, зависят от размеров получаемых доходов.
Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» определено, что трудовые пенсии по старости и по инвалидности могут состоять из трех частей — базовой, страховой и накопительной.
Выплата базовой части пенсии в установленном размере гарантируется государством, и величина ее должна постепенно приближаться к размеру прожиточного минимума пенсионера. Выплата страховой части пенсии зависит от объема поступивших средств, уплаченных с доходов застрахованного лица. Установление накопительной части трудовой пенсии осуществляется при наличии средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица. Таким образом, выплата накопительной части трудовой пенсии зависит также и от объемов доходов, полученных от инвестирования пенсионных накоплений.
Застрахованные лица имеют право беспрепятственно получать от работодателя информацию о начислении страховых взносов и осуществлять контроль за их перечислением в бюджет ПФР. Пенсионный фонд Российской Федерации обязан обеспечивать режим ведения специальной части индивидуального лицевого счета в соответствии с требованиями, установленными законодательством, в том числе обеспечивать своевременный учет в соответствующих разделах специальной части индивидуального лицевого счета поступивших страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, размера начисленной пенсии и выплат за счет средств пенсионных накоплений, периодически информировать застрахованное лицо о состоянии индивидуального лицевого счета.
Правовая основа и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании, установлены Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (с последующими изменениями и дополнениями).
Отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан, пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, регулируются в основном Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».
Выплата компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам-гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, к месту отдыха и обратно осуществляется в соответствии с положениями Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».
Выплата пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное местожительство за пределы Российской Федерации, производится на основании Федерального закона от 6 марта 2001 г. N 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» и Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов.
Условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии, установленной членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации за счет средств, дополнительно поступающих в Пенсионный фонд Российской Федерации от работодателей, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, в качестве дополнительной гарантии в области социального обеспечения в связи с вредными, опасными, напряженными и тяжелыми условиями труда, имеющего особый характер, а также порядок финансирования расходов на выплату указанной доплаты определены Федеральным законом от 27 ноября 2001 г. N 155-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации» и другими нормативными правовыми актами.
Бухгалтерский учет и отчетность по исполнению бюджета Фонда ведутся в соответствии с Инструкцией, утвержденной Постановлением Правления ПФР от 30 января 1995 г. N 18 «Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету и отчетности по исполнению бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации», согласованной с Минфином России. Учет расходов на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его территориальных органов ведется в соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной Приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 107н.
