(Выговская И. Г.) («Социальное и пенсионное право», 2009, N 1)
ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАК ОСНОВА СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. Г. ВЫГОВСКАЯ
Выговская И. Г., преподаватель кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П. А. Столыпина».
Конституция нашей страны определяет Российскую Федерацию как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» <1>. Во исполнение этого конституционного положения государство взяло на себя целый ряд основополагающих обязательств в области охраны труда и здоровья людей, обеспечения гарантированного минимального размера оплаты труда, поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и престарелых, развития системы социальных служб, выплаты государственных пенсий и пособий, а также осуществления иных гарантий социальной защиты. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации 1993 г. Ст. 7.
Взвешенная социальная политика государства должна следовать цели равномерного накопления благ всех граждан и распределения материальных тягот пропорционально их экономическому потенциалу. Социальная политика одновременно выступает условием социальной стабильности и в конечном счете прочности конституционного строя, так как создает социальную базу его поддержки, формирует атмосферу общественного доверия к политическим и экономическим институтам государства. Социальная политика сегодня — это тема и больная, и актуальная не только потому, что она волнует миллионы людей, но и потому, что здесь накопилось много нерешенных вопросов, требующих точно выверенного анализа, на основе которого и должна строиться социальная политика <2>. ——————————— <2> Социальная политика России: между прошлым и будущим // URL: www. instkavkaz. ru.
Вопрос об эффективности проводимой сегодня социальной политики является одним из наиболее важных. Огромную значимость данного вопроса определяет количество исследований в отечественной науке, публикаций, посвященных разработке теоретических, конституционных основ социальной политики, а также работ, раскрывающих роль права в обеспечении социальных гарантий населения. Одним из элементов социальной политики является пенсионное обеспечение. Право на пенсию — одно из основных прав, установленных Конституцией РФ. Правовое регулирование пенсионного обеспечения называют основным институтом отрасли права социального обеспечения. Пенсионное законодательство входит в систему законодательства о социальном обеспечении. В Законе о трудовых пенсиях пенсия определяется как денежная выплата в целях компенсации заработной платы или иного дохода, который получали застрахованные перед установлением пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных в связи со смертью этих лиц <3>. ——————————— <3> Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4920.
Пенсионное законодательство может быть признано эффективным при определенных условиях: если оно распространяется на всех нуждающихся, социально уязвимых граждан; если в нем соблюдаются принципы равноправия и справедливости; если государство выполняет по отношению к гражданам взятые на себя обязательства, не допускает снижения уже достигнутого уровня социальных гарантий, обеспечивает уровень жизни нетрудоспособных, соответствующий прожиточному минимуму. Анализ действующего законодательства с учетом этих критериев свидетельствует о его невысокой эффективности. Статистика свидетельствует о низком жизненном уровне подавляющего большинства населения, в особенности нетрудоспособного. Ухудшается здоровье, сокращается средняя продолжительность жизни. Несмотря на регулярный пересмотр размеров государственных пенсий, они недостаточны для удовлетворения насущных потребностей получающих их граждан. Таким образом, складывается общее впечатление, что нормативно-правовые акты, образующие систему пенсионного законодательства, не отвечают потребностям общества и, соответственно, требуют корректировки, проведения адекватной пенсионной реформы. Пенсионная реформа вызывала и вызывает массированную критику специалистов. Некоторые из них обращают внимание на то, что в России фактически введена принудительная накопительная пенсионная система вместо распределительной, предусмотренной Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования». Согласно ст. 3 этого Закона страховой взнос — это обязательный платеж на обязательное социальное страхование, представляющее собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан. Распределительная пенсионная система существует и успешно функционирует во всех развитых странах Европы, в Канаде, Японии и др. Это система коллективной защиты застрахованных от возможных социальных рисков. Ее надежность обусловлена тем, что численность застрахованных, за которых в обязательном порядке уплачиваются страховые платежи, всегда значительно превышает число тех, кто получает те или иные виды материального обеспечения за счет них. Накопительные системы действуют во многих развитых странах, но не как обязательные, а как дополняющие распределительные <4>. ——————————— <4> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Пенсионная реформа в России. Экспертное заключение. М.: Р. Валент, 2002. С. 17.
Отрицательной оценки заслуживает отказ законодателя от норм, устанавливающих размер пенсии в определенной пропорции к заработку, получаемому перед ее назначением, и исчисление пенсий из страховых взносов работников. Современное пенсионное законодательство не позволяет решить задачу сохранения после выхода на пенсию уровня жизни, соизмеримого с доходом в период трудовой деятельности. Основанием для такой пессимистической оценки служит целый ряд положений нового законодательства, главное из которых — снижение коллективно-распределительных механизмов и связанные с этим новые правила исчисления размеров пенсий (зависимость от суммы страховых взносов) <5>. ——————————— <5> Васильева Ю. В. Об относительной бедности пенсионеров по старости // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности… Материалы всероссийской научно-практической конференции. 16 — 18 января 2003 г. М.: Проспект, 2004. С. 147, 149.
Необходимость реформирования пенсионной системы мотивировалась и мотивируется в первую очередь демографическими причинами. Так, к 2016 г. на 1000 человек населения трудоспособного возраста количество лиц пенсионного возраста увеличится до 428 человек. Пенсионная реформа проводится в фискальных целях. Необходимо подготовить иной по содержанию закон, отвечающий интересам всего населения страны. В нем должны быть воплощены элементарные принципы справедливости и закреплен значительно более высокий уровень трудовых пенсий, обеспечивающий достойную жизнь тех граждан, которые трудились многие годы. В посланиях Президента Федеральному Собранию неоднократно говорилось о необходимости проведения пенсионной реформы. В 2007 г. Владимиром Путиным, тогда Президентом Российской Федерации, была поставлена задача системного совершенствования пенсионного законодательства. На заседании VIII съезда партии «Единая Россия» он указывал: «…В области пенсионного обеспечения в целом необходимо поставить перед собой серьезную задачу и в течение нескольких ближайших лет — в среднесрочной перспективе — полностью наконец ликвидировать бедность среди пенсионеров. В этих целях нужно продумать системные меры по совершенствованию пенсионного законодательства, поддерживая накопительную и увеличивая страховую части пенсий, повышая ответственность государства перед всеми категориями пенсионеров. В том числе и перед теми, кто свой основной стаж заработал еще в советские времена и не адаптирован к действующему сегодня законодательству» <6>. ——————————— <6> URL: http://www. pbroker. ru/news.
Сказанное выше дает представление о тенденциях развития пенсионного законодательства. Предварительно должен быть проведен беспристрастный всесторонний научный анализ первых итогов пенсионной реформы с точки зрения позитивных и негативных ее результатов как для населения — нынешних и будущих пенсионеров, так и для экономики страны. Безусловно, обозначенный курс социальной политики государства — «инвестиции в человека» — не может обойтись без нормотворчества. Оценка эффективности законов, правовых норм, действующих в социальной сфере, осуществляется в целях совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности. Анализ эффективности закона, хода его реализации — важнейшая составляющая деятельности всех уровней государственной власти, как законодательной, так и исполнительной. В ходе такой деятельности появляется возможность своевременно устранить отклонения от закона; совершенствовать правоприменительную деятельность органов исполнительной власти различных уровней; принять меры к дополнительному обеспечению реализации закона; изменить и дополнить действующие законы социальной сферы, а в случае необходимости и принять новые законы. Но более злободневным в этой сфере становится правоприменение. Если человек как смысл всех реформ будет рассматриваться лишь в документах, а в действительности ему придется месяцами ждать решения своего вопроса, вряд ли такая реформа может считаться завершенной. Поэтому речь должна идти о комплексных правовых решениях. Представляется обоснованным общий вывод о необходимости принятия государственной программы развития законодательства в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития страны.
