(Яблокова И. А.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 4)
ЗАЩИТА ПРАВА ГРАЖДАН НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ РАЗЛИЧНЫХ ВИДОВ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ <*>
И. А. ЯБЛОКОВА
——————————— <*> Yablokova I. A. Protection of rights of citizens to social security. Regulation of various types of social security.
Яблокова И. А., доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения МГЮА, кандидат юридических наук.
На примере практики Конституционного Суда РФ автор исследует проблемы реализации права на социальное обеспечение отдельных категорий граждан.
Ключевые слова: социальное государство, социальное обеспечение, социальное обслуживание, ответственность за нарушения права социального обеспечения.
At the example of practice of the Constitutional Court of the RF the author studies the problems of realization of the right to social security of certain categories of citizens.
Key words: social state, social security, social service, responsibility for violations of right of social security.
Защита прав граждан в области социального обеспечения является одной из важнейших задач Российской Федерации как социального государства. Конституция РФ содержит нормы, отражающие общепризнанные международные принципы, которые играют роль общеправовых принципов. К ним относятся ст. ст. 7, 15, 17, 37, 38, 41, 45, 46, 53 Конституции РФ. Статья 7 Конституции РФ провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, закрепила, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Конкретизация этого положения содержится в ст. 39 Конституции РФ, в соответствии с которой каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Право социального обеспечения регулирует материальные и процедурно-процессуальные отношения. Материальные отношения возникают по поводу предоставления гражданам отдельных видов обеспечения: пенсионного обеспечения (пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальная пенсия); обеспечения пособиями (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по безработице, на погребение, пособие на детей (при рождении ребенка, по уходу за ребенком до полутора лет, пособие до достижения ребенком возраста 18 лет)); по поводу компенсаций (на уход за инвалидом первой группы, достигшим возраста 80 лет, за ребенком-инвалидом до достижения им возраста 18 лет, на содержание детей в приемной семье), по поводу субсидий (на оплату жилищно-коммунальных услуг, на приобретение жилья, на оплату учебы); различных форм социального обслуживания в виде натуральных услуг (медицинская помощь и лечение, санаторно-курортное лечение в связи с содержанием пожилых и инвалидов в домах-интернатах и домах престарелых, профессиональное обучение инвалидов, трудоустройство инвалидов, обеспечение инвалидов средствами реабилитации), либо в виде льгот (льготы героям СССР, РФ и приравненным к ним гражданам — полных кавалеров, льготы подвергшимся воздействию радиационных и техногенных катастроф, льготы ветеранам). В настоящее время нормы, содержащиеся в законодательстве о социальном обеспечении, на наш взгляд, не обеспечивают в полной мере защиту права граждан на социальное обеспечение. Это обусловлено неоднозначностью и противоречивостью принимаемых нормативных актов; постоянными изменениями законодательства в области социального обеспечения, что оставляет возможность произвольного толкования законодательства правоприменительными органами. В нормативных актах по праву социального обеспечения, к сожалению, очень много статей, которые не соответствуют Конституции РФ. Именно поэтому так много обращений не только в районные суды общей юрисдикции, но и в Конституционный Суд РФ. Так, за десять месяцев с момента переезда Конституционного Суда РФ из Москвы в Санкт-Петербург в Конституционный Суд РФ поступило около 14,5 тыс. заявлений <1>. ——————————— <1> Сенатская площадь. Судьям. Лично // РГ. 2009. 26 марта. N 4876.
Нет ни одного вида социального обеспечения, где бы Конституционному Суду РФ не приходилось вмешиваться в регулирование отношений в данной области. В качестве примеров приведем лишь некоторые постановления Конституционного Суда РФ, принятые осенью 2009 г. 1. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 октября 2009 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 30, пункта 2 статьи 32, пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона РФ «О занятости населения в РФ» в связи с жалобами граждан М. А. Белогуровой, Т. А. Ивановой, С. Г. Климовой и А. В. Молодцова» <2>. ——————————— <2> РГ. 2009. 13 ноября.
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан, зарегистрированных в центрах занятости населения, которым было назначено минимальное пособие по безработице, в связи с тем, что последним их работодателем была не организация, а индивидуальный предприниматель. Заявительнице Т. А. Ивановой на том же основании было отказано в досрочном (на год раньше) оформлении пенсии по старости. Конституционный Суд РФ посчитал, что гарантии защиты граждан должны быть основаны на универсальных принципах справедливости и юридического равенства. Предусмотренные Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» разные правила начисления пособия по безработице для граждан, работавших в организациях, и для граждан, работавших у индивидуальных предпринимателей, несовместимы с конституционными принципами равенства и справедливости. Фактически гражданам, относящимся к одной и той же категории, государство не обеспечивает равные меры социальной поддержки на период поиска новой работы. Кроме того, социальная поддержка безработных граждан непосредственно не связана с каким-либо конкретным налогом или взносом, уплачиваемым работодателями. Соответственно различия в правилах начисления пособий по безработице не имеют объективного оправдания. 2. Постановление Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2009 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) в связи с запросом Курчатовского городского суда Курской области и жалобами граждан А. В. Жестикова и П. У. Мягчило» <3>. ——————————— <3> РГ. 2009.(5048). 26 ноября. N 224.
Заявители полагали, что оспоренная норма ставит представителей одной и той же категории граждан (тех, кто подвергся радиационному воздействию) в неравные условия. Они утверждали, что обеспечение жильем «чернобыльцев» — это возмещение вреда, причиненного их здоровью в результате аварии на Чернобыльской АЭС, и неправомерно ставить эту обязанность государства в зависимость от того, когда эти граждане встали на жилищный учет. Кроме того, изменения, внесенные в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» Федеральным законом N 122-ФЗ, не соответствуют Конституции РФ, в частности ее ст. 55, согласно которой в Российской Федерации не могут издаваться законы, отменяющие или умаляющие права человека и гражданина. Конституционный Суд РФ посчитал, что вред, причиненный гражданам во время чернобыльской катастрофы, связан с использованием государством ядерной энергии. Этот вред по масштабам и числу пострадавших является реально невосполнимым. Следовательно, государство должно принять на себя обязанность по предоставлению денежных и других материальных компенсаций. Меры социальной поддержки должны быть направлены на создание для пострадавших граждан наиболее благоприятных (льготных) условий реализации конкретных прав и доступа к медицинским, транспортным, жилищно-коммунальным услугам, лекарственному обеспечению, занятости и получению образования, с тем чтобы сделать для них последствия чернобыльской катастрофы менее ощутимыми. При установлении нового правового регулирования законодатель должен соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Законодатель обязан сохранять, а по возможности и повышать ранее достигнутый уровень социальной защиты. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ был изменен порядок обеспечения жильем инвалидов-чернобыльцев и участников ликвидации последствий катастрофы. В результате те из них, кто был принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 г., оказались лишены надлежащих гарантий, обеспечивающих реальную возможность получения жилья и жилищных субсидий, которую имеют граждане той же категории, принятые на учет до 1 января 2005 г. Именно поэтому оспоренные нормы не соответствуют Конституции РФ. 3. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2009 г. N 18-П «По делу о проверке конституционности пункта «а» части третьей статьи 29 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», пункта 3 статьи 57 Закона РФ «Об образовании» и подпункта 1 пункта 2 статьи 9 ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» в связи с жалобой гражданки Н. С. Лаппы» <4>. ——————————— <4> РГ. 2009. 16 декабря. N 241 (5065).
Право на получение пенсии в случае потери кормильца закреплено за детьми, не достигшими 18-летнего возраста, а также детьми, обучающимися в учебных учреждениях с отрывом от производства и в Законе РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», и в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Согласно Закону РФ «Об образовании» обучение российских граждан в иностранных образовательных учреждениях осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Заявительница обучается в учебном заведении Финляндии. Она считает, что конституционные принципы равенства и справедливости означают запрет вводить различия в пенсионных правах граждан, принадлежащих к одной и той же категории, и утверждает, что единственным правовым основанием для назначения ей пенсии является смерть ее отца при исполнении служебного долга. И никаких конституционно значимых оснований для лишения ее этого права только в связи с тем, что она обучается в иностранном учебном заведении без соответствующего направления, не существует. Конституционный Суд РФ признал все нормы конституционными, но дал им иное толкование. А неправильное толкование, в свою очередь, является результатом неоднозначного толкования норм. Нормы в праве социального обеспечения должны быть сформулированы таким образом, чтобы пониматься однозначно всеми. Количество постановлений Конституционного Суда РФ свидетельствует о крупных дефектах не только правоприменителя, но и самого законодателя. Постоянные изменения законодательства, конечно, неизбежны, отмечает В. Д. Зорькин, но в любом случае они не должны приводить к умалению основных прав и свобод участников таких отношений <5>. ——————————— <5> См.: Интервью Председателя Конституционного Суда РФ от 15 июня 2009 г. на тему «Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Решения, проблемы и перспективы». URL: http://www. consultant. ru.
Возникает вопрос: должна ли быть установлена ответственность за это? И если да, то какая ответственность? С нашей точки зрения, должна быть ответственность перед человеком, права которого нарушены.
