ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ДЛЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН
А. И. ЯКУПОВА
А. И. Якупова, аспирантка заочного отделения Института права Башкирского Государственного Университета г. Уфы, помощник судьи в Арбитражном суде Республики Башкортостан.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации <1> Российская Федерация признается социальным государством. Тем самым она берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности <2>. ——————————— <1> Российская газета. 25 декабря 1993. N 237. <2> Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: ИНФРА-М, 1996. С. 118.
Конституционно-правовыми основами института социальной защиты населения в Российской Федерации являются нормы, устанавливающие социальную государственность Российской Федерации, правовое равенство граждан, защиту Конституцией прав и свобод человека; прямое действие российской Конституции в отношении прав и свобод человека как непосредственно действующих, неотчуждаемых каждому от рождения; социальную направленность государственной политики, закрепление элементов социальной защиты, соответствующих нормам международного права в области прав и свобод человека, в том числе социального страхования, социального обеспечения, здравоохранения, сохранения исторического и культурного наследия <3>. ——————————— <3> См.: Соловьева С. Д. Правовое регулирование социальной защиты населения. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997.
В соответствии со ст. 7 Конституции политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституция устанавливает основные принципы, на которых строится социальное обеспечение в целом. Так, ст. 39 каждому гарантирует социальное обеспечение в случаях, установленных законом. Таким образом, государство предусматривает для всех граждан нашей страны в случаях, определяемых законодательством, государственную поддержку их жизнеобеспечения. Социальное обеспечение представляет собой одну из гарантий социальной защиты населения и призвано удовлетворять жизненно необходимые личные потребности стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных за счет средств специализированных фондов, создаваемых в государстве, а также за счет средств бюджетов различных уровней. Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает право граждан на социальное обслуживание, однако в соответствии с общетеоретическими положениями социальное обслуживание является составным элементом социального обеспечения, право на которое закреплено в Конституции Российской Федерации <4>. ——————————— <4> Права и гарантии пожилых людей / Е. Г. Азарова, И. Н. Бондаренко, Е. М. Доровских, И. А. Иконицкая и др. // Библиотека журнала «Социальная защита». Выпуск 1. М., 1998. С. 74
В соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. <5> социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. ——————————— <5> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.
В Федеральном законе от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» <6> в редакции от 22 августа 2004 г. социальное обслуживание пожилых граждан и инвалидов формулируется как деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах. Оно включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др.), которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности. ——————————— <6> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
По мнению Э. Г. Тучковой <7>, социальное обслуживание представляет собой комплекс социальных услуг, выраженных в натуральной и материальной формах, адресованных гражданам для удовлетворения их специфических потребностей, обусловленных болезнью, старостью, инвалидностью, воспитанием детей. ——————————— <7> Право социального обеспечения: Практикум. Нормативные акты. Образцы документов / Под ред. Э. Г. Тучковой. М.: Новый юрист, 1997. С. 125.
В ряде зарубежных стран в этот термин вкладывается различное содержание. Например, в Финляндии в Законе «О социальном обслуживании» под социальным обслуживанием понимается совокупность социальных услуг, поддержка средствами к существованию, социальные пособия и связанные с ними действия, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, общества <8>. ——————————— <8> Законодательства зарубежных стран по социальному обслуживанию населения. М.: Минсоцзащиты России, 1994. С. 10.
Органы местного самоуправления предоставляют муниципальным учреждениям социального обслуживания помещения для организации социального обслуживания в соответствии с федеральным и территориальным перечнем гарантированных государством социальных услуг. Они осуществляют строительство, содержание и организацию работы учреждений социального обслуживания населения. Органы местного самоуправления реализуют социальную деятельность посредством создания системы муниципальных социальных служб. Социальные службы выступают не только органами, предоставляющими социальные услуги, но также исполнителями социальных проектов и программ, особенно реализуемых на муниципальном уровне. Они осуществляют постоянный контакт с населением, проводя социальную диагностику, профилактику социальной напряженности и терапию кризисных состояний. К муниципальной системе социальных служб относятся муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления <9>, которые осуществляют управление этой системой в соответствии с их компетенцией <10>. ——————————— <9> Ст. 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 50. С. 4872. <10> Там же. Ст. 19.
Учреждениями социального обслуживания населения, создаваемыми на муниципальном уровне, являются комплексные центры социального обслуживания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого-педагогической помощи населению; центры (отделения) социальной помощи по телефону; центры (отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками), геронтологические центры; другие учреждения, предоставляющие социальные услуги. Центры социального обслуживания населения осуществляют на территории города или района организационную и практическую деятельность по оказанию различных видов социальной помощи престарелым гражданам, инвалидам и другим группам населения, нуждающимся в социальной поддержке. Органы местного самоуправления не имеют возможности для открытия разнотипных учреждений социального обслуживания и в условиях дефицита финансовых средств производят комплексное социальное обслуживание. Практика показала, что комплексные центры социального обслуживания населения превращаются в эффективную организационную форму социального обслуживания на территории муниципального образования. Идею развития комплексного социального обслуживания поддерживается Т. Е. Лоншаковой <11>, Л. Н. Кривцовой <12> и многими другими авторами. ——————————— <11> Комплексный подход к организации социального обслуживания. Дис. … канд. социол. наук. М., 1999. <12> Модель организации систем социальной помощи населению на уровне муниципального образования. Дис. … канд. социол. наук. М., 1999.
Таким образом, предоставление гражданину жилого помещения социального обслуживания населения диктуется прежде всего потребностью в постороннем уходе, питании, медицинском и ином социальном обслуживании, а не в обеспечении жильем. Поэтому право на помещение в доме социального обслуживания не связано с наличием или отсутствием у гражданина иного жилого помещения. Поскольку на первое место в таких случаях выступает необходимость в получении определенного комплекса услуг, с гражданами, помещаемыми в дома социального обслуживания, или их законными представителями заключаются договоры о социальном обслуживании, а не договор найма жилого помещения. К примеру, согласно Методическим рекомендациям по организации деятельности государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания «дом-интернат малой вместимости для граждан пожилого возраста и инвалидов», утвержденным Постановлением Минтруда от 12 мая 2003 г. N 25 <13>, с гражданами, поступающими в такие дома-интернаты, заключаются договоры о стационарном обслуживании и (или) договоры об оказании социальных услуг. ——————————— <13> Бюллетень Минтруда РФ. 2003. N 5.
Статья 107 ЖК РФ определяет, что порядок, условия предоставления жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения и пользования такими жилыми помещениями устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Однако представляется, что данная норма должна применяться с учетом положения ч. 1 ст. 99 ЖК РФ, в соответствии с которым специализированное жилье должно предоставляться по договору найма специализированного жилого помещения. Соответственно, отношения по пользованию жилыми помещениями в домах социального обслуживания населения не должны регулироваться договором об оказании услуг, а должны оформляться отдельным договором найма специализированного жилого помещения в соответствии со ст. 100 ЖК РФ. Стационарное обслуживание осуществляется в стационарных учреждениях (домах-интернатах для престарелых и инвалидов, домах-интернатах для инвалидов, психоневрологических интернатах и др.). Направляются в эти учреждения граждане пожилого возраста и инвалиды, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе и наблюдении. Кроме того, создана сеть специализированных учреждений для детей-инвалидов. В последние годы широкое распространение получили дома для престарелых, содержание в которых происходит на платной основе за счет самих престарелых или предприятий, на которых они трудились. В дома-интернаты принимаются граждане пенсионного возраста (женщины с 55 лет, мужчины с 60 лет), а также инвалиды I и II групп от 18 до 40 лет при условии, если у них нет трудоспособных детей или родителей, обязанных по закону их содержать. В психоневрологический интернат принимаются лица, страдающие хроническими психическими заболеваниями, нуждающиеся в уходе, бытовом обслуживании и медицинской помощи, независимо от того, есть ли у них родственники, обязанные по закону их содержать, или нет. В детский дом-интернат принимаются дети от 4 до 18 лет с аномалиями умственного или физического развития. При этом допускается помещение детей-инвалидов с физическими недостатками в стационарные учреждения, предназначенные для проживания детей с психическими расстройствами. В соответствии с федеральным Перечнем гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными учреждениями социального обслуживания, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. N 1151 <14>, гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания, предоставляются: ——————————— <14> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4798.
1) материально-бытовые услуги (предоставление жилой площади, организация реабилитационных мероприятий, лечебно-трудовой деятельности, культурно-бытового обслуживания); 2) услуги по организации питания, быта, досуга (горячее питание, в том числе диетическое, обеспечение одеждой, обувью, постельными принадлежностями, создание условий для проведения религиозных обрядов и т. д.); 3) социально-медицинское и санитарно-гигиеническое обслуживание (бесплатная медицинская помощь, обеспечение ухода, содействие в проведении медико-социальной экспертизы, проведение реабилитационных мероприятий, оказание помощи в госпитализации, содействие в протезировании, обеспечение санитарно-гигиенических условий в помещениях); 4) организация получения образования инвалидам с учетом их физических возможностей и умственных способностей; 5) услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией; правовые и ритуальные услуги <15>. ——————————— <15> Права и гарантии пожилых людей / Е. Г. Азарова, И. Н. Бондаренко, Е. М. Доровских, И. А. Иконицкая и др. // Библиотека журнала «Социальная защита». М., 1998. С. 80.
