О ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ ДЛЯ ГРАЖДАН ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА И ИНВАЛИДОВ В РОССИИ <*>
А. Н. СОКОЛОВ
——————————— <*> Sokolov A. N. On the prospects of development of the institution of the foster family for the elderly and the disabled in Russia.
Соколов Андрей Николаевич, аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права.
Статья посвящена исследованию проблем и перспектив развития института приемной семьи для граждан пожилого возраста в России. Анализируются общие направления развития, текущее состояние нормативно-правового регулирования, предлагаются варианты и общая концепция дальнейшего развития института приемной семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов.
Ключевые слова: патронаж, приемная семья для граждан пожилого возраста и инвалидов.
The article investigates the problems and prospects of the institute for the foster family for the elderly and the disabled in Russia. Analyzes the general trends of development, the current state of legal regulation, and proposes options for the general concept of further development of the institution of the foster family for the elderly and the disabled.
Key words: custodial care, foster family for the elderly and the disabled.
Развитие всякого отраслевого законодательства, несомненно, должно протекать в русле действующей конституции, поэтому и перспективы развития законодательства о патронаже целесообразнее рассматривать на основе конституционных норм. В ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации указано, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В дополнение к этому положению п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации причисляет социальную защиту семьи, материнства, отцовства и детства к числу наиболее значимых приоритетов в деятельности субъектов РФ и государства в целом. Таким образом, мы видим, что государство берет на себя обязанность по оказанию помощи наиболее социально незащищенным гражданам, которая носит комплексный характер. И хотя Конституция Российской Федерации действует уже девятнадцать лет, до сих пор идут споры о законодательном определении понятия «социальная защита» и соотношении данного термина с термином «социальная забота». Поэтому и мы не можем обойти вниманием данную дискуссию. По мнению Е. И. Холостовой, социальная защита — это политика и целенаправленные действия, а также средства государства, обеспечивающие индивиду, социальной группе, населению в целом комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов <1>. ——————————— <1> Холостова Е. И. Социальная политика: Учебное пособие. М., 2009. С. 302.
Под социальной заботой Л. Ю. Михеева понимает творческое взаимодействие между людьми, обладающими равной дееспособностью, которое способствует реализации человеческого достоинства тех, кто принимает помощь <2>. При этом некоторые видные ученые (такие, как Л. Ю. Михеева) относят патронаж к составным элементам институтов социальной защиты и социальной заботы <3>. ——————————— <2> Подробнее см.: Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. д. ю.н., проф. Р. П. Мананковой. М., 2004. <3> Там же.
А. В. Барков считает, что понятие «социальная забота» мало отличается от привычных «социальное обеспечение» и «социальная защита» и более соответствует патерналистическому характеру государства, играющего роль «заботливого отца семейства». А. В. Барков полагает, что эти термины не отвечают современным реалиям, и предлагает заменить их понятием «социальное сопровождение» <4>. Тем самым ученый критикует точку зрения о том, что государство должно выступать лишь в роли организатора помощи. По мнению исследователя, правовое регулирование должно побуждать граждан к максимальному использованию их личностных ресурсов и проявлению инициативы в собственном жизнеустройстве и реализации установок социальной солидарности. ——————————— <4> Барков А. В. Гражданско-правовая модель рынка социальных услуг // Юридический мир. 2007. N 11; Барков А. В. Гражданско-правовое регулирование отношений с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации // Журнал российского права. 2008. N 4.
Данная точка зрения видится справедливой, однако нынешний уровень экономического развития общества и благосостояния его граждан не позволяет в настоящее время преодолеть трудные жизненные ситуации только за счет «использования внутреннего ресурса личности», необходимы меры государственной поддержки и проявления заботы со стороны общества. Представляется, что дальнейшее развитие законодательства о патронаже должно происходить по принципу сочетания мобилизации личностных ресурсов, инициативы и государственного вмешательства в форме социальной помощи, заботы или защиты. К сожалению, сегодня мы констатируем тот факт, что с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» вопросы патронажа оказались вне сферы социальной защиты, поэтому в настоящее время они нуждаются в самостоятельной правовой регламентации, так как ст. 41 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) не регулирует многие аспекты возникающих при этом отношений. Конечно, нельзя забывать о Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и о Федеральном законе «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». В целях заполнения имеющегося пробела можно использовать указанные законы, если лица, нуждающиеся в патронаже, являются пенсионерами или инвалидами. Но институт патронажа в этих документах не упоминается, несмотря на то, что они определяют государственную политику в области социальной защиты. Можно уверенно говорить, что с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» институт патронажа получил признание как самостоятельный гражданско-правовой институт, но эта же самостоятельность не принесла сколько-нибудь значимого прогресса в нормативном наполнении этого института. Сегодня патронаж на федеральном уровне регламентируется лишь ст. 41 ГК РФ, на уровне субъектов Федерации единообразного понимания не наблюдается <5>. ——————————— <5> Закон Чукотского автономного округа от 13.12.2007 N 141-ОЗ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству, патронажу» определяет патронаж как «форму охраны интересов совершеннолетних дееспособных граждан, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, при которой помощник, назначенный с согласия гражданина в письменной форме органом опеки и попечительства, совершает действия в интересах гражданина, находящегося под патронажем, на основании заключаемых с этим лицом договора поручения, договора доверительного управления имуществом или иного договора» // СПС «КонсультантПлюс». Согласно Приказу от 13.02.2008 N СЭД-33-01-01-59 Министерства социального развития Пермского края попечительство осуществляется в форме патронажа // СПС «КонсультантПлюс».
Многие региональные нормативные акты по патронажу предусматривают заключение договоров поручения, доверительного управления имуществом <6>, в этом случае помощник приобретает полномочия представителя или доверительного управляющего в пределах, определенных соответствующими разделами ГК РФ. Иначе говоря, происходит осознанная подмена одного гражданско-правового института другим. Решение данной проблемы очевидно — следует изъять из содержания ст. 41 ГК РФ упоминание об этих договорах и термин «иного договора» и заменить на «договор об организации приемной семьи для граждан пожилого возраста». ——————————— <6> См., напр.: Порядок установления органами опеки и попечительства патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами, утв. Приказом Главного управления Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне от 21 декабря 2011 г. N 692 // СПС «КонсультантПлюс»; Закон Чукотского автономного округа N 141-ОЗ от 13.012.2007 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству, патронажу» // СПС «КонсультантПлюс».
Еще одна проблема видится в недостаточном уровне квалификации сотрудников органов опеки и попечительства. Анализ материалов деятельности органов опеки и попечительства выявляет трудности, которые возникают уже на стадии установления патронажа над гражданином. А именно зачастую работники таких органов не усматривают принципиальной разницы между попечительством и патронажем. В итоге правовые нормы, регламентирующие попечительство, применяют к отношениям, характерным для патронажа. На наш взгляд, преодолеть указанные барьеры в развитии института приемной семьи для граждан пожилого возраста можно, если придерживаться следующей примерной концепции: 1. Ввести единый понятийный аппарат и общие принципы, на которых основывается деятельность приемной семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов. 2. Сформулировать общий, минимально необходимый, перечень прав и обязанностей органов опеки и попечительства при осуществлении своих полномочий в вопросах рассматриваемого института. Предусмотреть право субъектов РФ расширять данный перечень, определить контрольные функции указанных органов. 3. Создать единый реестр договоров о приемной семье для граждан пожилого возраста, предусмотреть единые правила его ведения. 4. Разработать требования к личности кандидата, желающего принять в семью пожилого гражданина или инвалида. 5. Разработать и принять форму типового договора об организации приемной семьи для граждан пожилого возраста и инвалидов. По нашему убеждению, к вопросу развития института приемной семьи для граждан пожилого возраста следует подходить комплексно, так как реализация одного или нескольких указанных принципов, в отрыве от остальных, даст лишь краткосрочный эффект, а сам процесс развития института будет носить фрагментарный характер.
