(Киселев И. Н.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 2)
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕГИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
И. Н. КИСЕЛЕВ
Киселев И. Н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Брянского государственного университета им. академика И. Г. Петровского, кандидат юридических наук.
Одной из характерных тенденций, характеризующих современное законодательство о социальной защите населения, следует считать сужение сферы ответственности федеральных органов государственной власти по реализации социальных прав населения. Первой ласточкой следует считать конечно же принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» <1>. Следующим этапом стало принятие Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ, признании не действующими на территории РФ некоторых нормативно-правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) РФ» <2>, в котором нашли отражение некоторые подходы, заложенные в Федеральном законе N 122-ФЗ. В ближайшей перспективе ожидается выход в свет законодательных актов о государственных и муниципальных автономных некоммерческих организациях. Характеризуя подобные законодательные инициативы, Ю. А. Тихомиров констатировал их соответствие курсу на децентрализацию управления социальной сферой, когда на федеральном уровне осуществляются стратегические функции, на уровне субъектов РФ — тактические, на местном уровне — оперативное обслуживание населения <3>. В этой связи особую актуальность приобретает изучение регионального опыта регулирования в сфере социальной защиты, и в качестве примера мы приведем опыт Брянской области. ——————————— <1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. <2> Российская газета. 2006. 7 июля. <3> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 354.
Брянская область традиционно выступала в качестве региона с неблагоприятной социальной обстановкой. По состоянию на 2001 г. более 43% населения региона имели доходы ниже среднеобластного уровня, соотношение среднедушевых денежных доходов и прожиточного минимума в многодетных семьях составило 57% <4>. В г. Брянске на сегодняшний день проживают 120 тыс. пенсионеров, 9% из которых получают минимальную пенсию, 41 тыс. инвалидов, из них 1740 детей-инвалидов, 1435 многодетных семей, 4104 матерей-одиночек, 699 детей-сирот <5>. И конечно же негативный социальный фон во многом обусловлен воздействием последствий чернобыльской катастрофы, от которых Брянская область пострадала в максимальной степени. По состоянию на 1 октября 2005 г. 978 населенных пунктов области с населением 350,9 тыс. чел. располагались на радиоактивно загрязненных территориях, в том числе 4 населенных пункта без жителей — в зоне отчуждения, 202 населенных пункта (77,9 тыс. чел.) — в зоне отселения, 237 (125,5 тыс. чел.) — в зоне проживания с правом на отселение и 535 (147,5 тыс. чел.) — в зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом; заболеваемость населения пострадавших районов по основным классам превышает средний показатель по области в 1,1 — 1,6 раза <6>. ——————————— <4> Постановление Брянской областной Думы от 15 ноября 2001 г. N 3-363 «О программе защиты населения Брянской области на 2002 г.» // Официально не опубликовано. <5> Постановление Брянского городского Совета народных депутатов от 29 декабря 2004 г. N 901-П «Об утверждении целевой программы «Защита населения города Брянска на 2005 — 2007 гг.» // Брянск. 2005. 15 января. <6> Малашенко В. А. Медико-социальные проблемы территорий, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС // Чернобыль — 20 лет спустя. Социально-экономические проблемы и перспективы развития пострадавших территорий: Материалы международной научно-практической конференции. Брянск, 2005. С. 142 — 143.
Указанные обстоятельства во многом определяют социальную направленность Устава области. Статья 13 документа определяет социальную политику области исходя из закрепленной в ст. 7 Конституции РФ идеи социальной государственности. В качестве основных направлений социальной политики ст. 16 Устава определила: — содействие занятости трудоспособного населения; — осуществление принципов социального партнерства; — оказание государственной социальной помощи; — развитие государственных и негосударственных форм страхования и пенсионного обеспечения; — поддержка благотворительной деятельности; — предоставление льгот, компенсаций и социальных гарантий инвалидам, ветеранам, а также иным категориям граждан, нуждающихся в социальной защите; — ресурсное закрепление законодательно закрепленных социальных льгот, компенсаций и социальных гарантий. Статья 19 Устава области предусмотрела, что решениями органов государственной власти региона и органов местного самоуправления жителям области, подвергшимся радиационному воздействию вследствие аварии на ЧАЭС, могут предоставляться дополнительные меры социальной поддержки помимо устанавливаемых федеральными законами. В интересах реализации указанного положения 13 декабря 2005 г. был принят Закон Брянской области N 92-З «О дополнительных мерах социальной защиты населения Брянской области, подвергшегося радиационному воздействию» <7>. Одной из характерных особенностей данного акта является расширение круга лиц, охваченных защитой, по сравнению с актами федерального законодательства, путем включения в него детей, проживающих за пределами зон радиационного загрязнения, посещающих детские дошкольные учреждения, обучающихся в общеобразовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, расположенных на территориях зон радиоактивного загрязнения. Таким детям предоставляется ежемесячная компенсация в размере 180 рублей на питание в детских дошкольных учреждениях и 70 рублей на питание в период учебного процесса обучающимся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования. ——————————— <7> Брянский рабочий. 2005. 20 декабря.
Основным направлением регионального нормотворчества стало расширение гарантий граждан в сфере предоставления государственной социальной помощи. В области действуют региональные законы от 9 июня 2005 г. N 42-З «О прожиточном минимуме в Брянской области» <8> и от 11 мая 2006 г. N 30-З «О потребительской корзине в Брянской области» <9>, в целом соответствующие федеральным стандартам. В настоящее время размер прожиточного минимума в регионе составляет в среднем 2892 руб., в том числе для трудоспособного населения — 3103 руб., для пенсионеров — 2354 руб. и для детей — 2864 руб. Помимо установленных федеральным законом мер поддержки в Брянской области предусмотрено предоставление единовременных выплат в размере до 3 тыс. руб. в качестве адресной материальной помощи в связи с непредвиденными жизненными обстоятельствами (пожар, наводнение, ураган и иные чрезвычайные ситуации, связанные с утратой жилья и имущества) <10>. Разновидностью социальной помощи следует считать также выплаты, предоставляемые в соответствии с Законом Брянской области от 9 декабря 2004 г. N 84-З «О пособиях гражданам, имеющим детей» <11>. Данный акт предусмотрел такие дополнительные виды пособий, как: ——————————— <8> Брянская неделя. 2005. 23 июня. <9> Брянский рабочий. 2006. 23 мая. <10> Постановление Администрации Брянской области от 10 марта 2005 г. N 137 // Официально не опубликовано; Постановление Брянского городского Совета народных депутатов от 30 января 2004 г. N 704-II // Брянск. 2004. 10 февраля. <11> Брянская неделя. 2005. 16 декабря.
— единовременное пособие зарегистрированной многодетной семье при рождении (усыновлении) ребенка в размере 2000 руб., которое предоставляется при рождении (усыновлении) третьего и последующих детей; — единовременное пособие на школьников из многодетной малообеспеченной семьи к началу учебного года в размере 1000 руб. Кроме того, указанным Законом предусмотрено увеличение размера ежемесячного пособия на ребенка до 100 руб. В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ перед региональным законодателем встала проблема обеспечения защиты лиц, исключенных из круга охваченных федеральным регулированием, таких как ветераны труда, труженики тыла и жертвы политических репрессий. 10 декабря 2004 г. вышли в свет Законы Брянской области N 89-З «О социальной поддержке жертв политических репрессий» <12> и N 91-З «О мерах социальной поддержки ветеранов в Брянской области» <13>. Для ветеранов труда установлены ежемесячные денежные выплаты в размере 200 руб., для тружеников тыла и жертв политических репрессий — 250 руб. (в 2006 г. размер выплат был повышен на 10%). Кроме того, сохранен ряд натуральных льгот, в том числе оплата 50% коммунальных услуг (для жертв политических репрессий — также и жилой площади в пределах социальных норм реабилитированным и проживающим с ними совместно членам семей). В соответствии с Постановлением Администрации Брянской области от 30 декабря 2004 г. N 666 <14> установлена 50%-ная скидка оплаты стоимости льготного проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения для ветеранов труда и тружеников тыла и 100%-ная — для жертв политических репрессий. ——————————— <12> Брянская неделя. 2004. 23 декабря. <13> Брянская неделя. 2004. 30 декабря. <14> Официально не опубликовано.
Помимо упомянутых актов в Брянской области действует ряд законов, конкретизирующих положения федерального законодательства о социальной защите населения. В качестве примера можно привести Закон Брянской области от 9 марта 2005 г. N 7-З «Об установлении квоты для приема на работу инвалидов в организации, расположенные на территории Брянской области» <15>, принятый в соответствии с актами федерального законодательства о занятости и социальной защите инвалидов. ——————————— <15> Брянский рабочий. 2005. 15 апреля.
Завершая обзор практики регулирования социально-правовых отношений в Брянской области, можно сделать два основных вывода. С одной стороны, очевидно стремление региональных органов власти повысить уровень социальной защищенности своего населения. С другой стороны, ограниченность ресурсов не позволяет установить размер выплат, компенсирующий в полной мере утраченные натуральные льготы, расходы на воспитание детей, ущерб от стихийных бедствий и т. д. В этой связи представляется необходимым сформулировать следующие позиции. Тенденция децентрализации системы социальной защиты населения, предполагающая переложение бремени финансирования и организации защиты на регионы и муниципалитеты, проводимая законодателем при поддержке ряда представителей правовой науки <16>, не должна принять необратимый характер. Необходимо закрепление на уровне федерального законодательства минимального объема социальных прав всех категорий населения, нуждающихся в защите, и в первую очередь прав в сфере социального обеспечения исходя из приоритетов политики РФ, вытекающих из ст. 7 Конституции. ——————————— <16> Подробнее см.: Назаров Е. Г. Правовые проблемы установления компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. Практика применения трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении: Материалы международной научно-практической конференции. М., 2006. С. 615 — 616.
Необходимо закрепление и реальное обеспечение принципа оптимального сочетания защиты всех категорий населения как на федеральном, так и на региональном уровне. Зачастую можно наблюдать, как при мизерном размере гарантированной помощи малообеспеченным и многодетным семьям в отдельных регионах, в том числе дотационных, систематически принимаются законодательные акты, существенно расширяющие объем прав отдельных категорий лиц, главным образом государственных служащих <17>, что вряд ли соответствует принципу социальной справедливости. ——————————— <17> Например, Закон Брянской области от 28 декабря 2005 г. N 102-З «О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Брянской области» // Официальная Брянщина. 2006. N 1.
Важнейшим условием оптимальной реализации социальных прав населения следует считать наличие стройной системы правоприменительных органов. Думается, пора поставить вопрос о придании федерального статуса органам социальной защиты населения, имеющим сегодня региональную и муниципальную подчиненность. Сегодня эти органы обеспечивают предоставление мер поддержки главным образом по федеральному законодательству. Реализация этого предложения позволит поднять статус работников собесов, обеспечить их независимость в пределах закона, увеличить уровень кадровой стабильности учреждений. Думается, наши предложения будут учтены законодателем.
