(Радуто В. И.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 4)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕСПРЕПЯТСТВЕННОГО ДОСТУПА ИНВАЛИДОВ К ОБЪЕКТАМ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ <*>
В. И. РАДУТО
——————————— <*> Raduto V. I. Administrative-law element of unchecked access of invalids to the objects of social infrastructure.
Радуто В. И., старший научный сотрудник отдела проблем организации медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов Института проблем медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов федерального государственного учреждения «Санкт-Петербургский научно-практический центр медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов им. Г. А. Альбрехта Федерального медико-биологического агентства».
В статье автор исследует вопросы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении инвалидов и ответственности должностных лиц за неисполнение норм российского законодательства.
The author of the article studies the issues of realization of state policy of the Russian Federation with regard to invalids and responsibility of officials for non-observation of norms of Russian legislation.
Key words: social infrastructure, pension legislation, social policy, social protection of invalids, legal responsibility.
Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры является одним из направлений социальной политики в отношении инвалидов, осуществляется для достижения равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод и включает в себя: — беспрепятственный доступ к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям); — беспрепятственное пользование железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации; — приспособление объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов; — удовлетворение минимальных потребностей инвалидов, в случаях, когда действующие объекты невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов; — обеспечение оборудования организациями машиностроительного комплекса, осуществляющими производство транспортных средств, а также организациями независимо от организационно-правовых форм, осуществляющими транспортное обслуживание населения, специальными приспособлениями и устройствами в целях создания условий инвалидам для беспрепятственного пользования указанными средствами; — внеочередное предоставление мест для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения вблизи места жительства с учетом градостроительных норм; — выделение не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки специальных автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства; — бесплатное пользование местами для парковки специальных автотранспортных средств (ч. 1 Преамбулы, ч. 3 <1> ст. 9 <2>, ст. 15 <3> Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <4>, далее — Федеральный закон «О социальной защите инвалидов»). ——————————— <1> С изменением, внесенным Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. <2> В редакции Федерального закона от 23 октября 2003 г. N 132-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам реабилитации инвалидов» (СЗ РФ. 2003. N 43. Ст. 4108). <3> С изменениями, внесенными Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 123-ФЗ «О внесении изменений и дополнения в ст. ст. 15 и 16 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 123-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3426; Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. <4> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
Правовое регулирование в указанной области осуществляется в том числе и посредством норм административного права. В данном случае следует говорить, прежде всего, о разграничении компетенции в области административно-правовых и иных правоотношений, круге федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять те или иные функции, обозначении соответствующей административно-правовой ответственности (составах административных правонарушений), определении субъектного состава административно-процессуальных правоотношений. В данной связи представляется необходимым определение соответствующих конституционных положений, так или иначе определяющих предмет правовой регламентации, круг субъектов правотворческой инициативы, формы реализации соответствующих полномочий. Для целей настоящей работы следует выделить нормы Конституции Российской Федерации, обозначающие федеративное устройство Российской Федерации <5>, наличие и иерархическую структуру законодательства Российской Федерации <6>, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации <7>, две ветви органов государственной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации)<8>, презумпцию передачи государственных полномочий <9>. ——————————— <5> Ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 5, глава 3 Конституции Российской Федерации // Российская газета. 25 декабря 1993 г. N 237. <6> Ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 5, п. «а» ст. 71, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. ч. 1, 2, 4 ст. 15, ч. 5 ст. 76, ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 90, ст. 115 Конституции Российской Федерации. <7> Ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. ст. 71, 72, ч. ч. 1, 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. <8> Ч. ч. 1, 2 ст. 11, п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 77, ч. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации. <9> Ч. ч. 2, 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации.
Отношения в области обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры носят межотраслевой характер, поэтому чрезвычайно важным представляется выделение из предметов ведения соответствующих составляющих, опосредующих определенный субъектный состав (органы исполнительной власти). Реализацию государственной политики в отношении инвалидов, отождествляющейся нормами законодательства Российской Федерации с социальной защитой, призваны осуществлять, прежде всего, органы социальной защиты населения (федеральные и субъектов Российской Федерации) <10>. ——————————— <10> П. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Административное и административно-процессуальное право находится также в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации <11>. ——————————— <11> П. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее — КоАП РФ) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.
Законодательство о градостроительной деятельности в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации <12>. ——————————— <12> Ч. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16; Ст. 3 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650 (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10)).
Таким образом, большая часть общественных отношений в области обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что обусловливает двухуровневое правовое регулирование и функционирование двух ветвей органов исполнительной власти. Функциональная направленность федеральных органов исполнительной власти нормами Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <13> подвержена определенной градации: ——————————— <13> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
— выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование (как правило, министерства); — оказание государственных услуг (как правило, агентства); — контроль и надзор (как правило, службы). На федеральном уровне к организационному механизму в области обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры можно отнести: — Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития <14>); ——————————— <14> П. 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. N 423 «О некоторых вопросах деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федерального медико-биологического агентства» // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2713.) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.
— Министерство регионального развития Российской Федерации (функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства <15>); ——————————— <15> П. 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 390.
— Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (функции федерального органа по техническому регулированию <16>); ——————————— <16> Абзац 5 п. 1 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2868.
— Федеральное медико-биологическое агентство (функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития… по организации предоставления социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан <17>); ——————————— <17> П. 1 Положения о Федеральном медико-биологическом агентстве. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. N 206 «О Федеральном медико-биологическом агентстве» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. N 423 «О некоторых вопросах деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федерального медико-биологического агентства») // СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1456.
— Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений <18>); ——————————— <18> П. 1 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 482 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3065) // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2575.
— Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения и социального развития <19>); ——————————— <19> П. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» (с изменением, внесенным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 649 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 33. Ст. 4081) // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2900.
— Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребительского рынка) <20>; ——————————— <20> П. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (с изменением, внесенным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 649 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации») // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2899.
— Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации (кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности <21>). ——————————— <21> П. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» (с изменением, внесенным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 649 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 32. Ст. 3345.
Обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры является одной из составляющих социальной защиты инвалидов, координация деятельности которой возложена на органы социальной защиты населения. Вопросами социальной защиты населения в разное время занимались Народный комиссариат социального обеспечения РСФСР, Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам, Министерство труда и социальных вопросов СССР, Министерство социального обеспечения РСФСР, Министерство социальной защиты населения Российской Федерации, Министерство труда и социального развития Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное медико-биологическое агентство. При определенной позиции толкователя положений ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации можно обозначить термин «социальная политика» — «составляющая политики Российской Федерации как социального государства» и включить его в наименование органа, осуществляющего деятельность в области социальной защиты (Санкт-Петербург <22>). К тому же Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены меры социальной поддержки. ——————————— <22> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 16 сентября 2008 г. N 1182 «О Комитете по социальной политике Санкт-Петербурга» // Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга. 2008. N 38.
Выбор термина носит в том числе и практический характер, так как в соответствии с положениями п. 17 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.41 — 5.43, 9.13 (уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур), 9.14, 11.24, ч. 1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ; призваны составлять должностные лица органов социальной защиты. Отнесение органов к органам социальной защиты должно осуществляться исходя из их функциональной направленности в ракурсе практических мероприятий в сфере социальной защиты. Принимая во внимание функциональную направленность, на федеральном уровне к последним можно отнести территориальные органы Минздравсоцразвития России, ФМБА России, Росздравнадзора. Анализ актов указанных органов выявляет пробельность в правовом регулировании по вопросу определения органов, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об указанных выше административных правонарушениях. Акт Минздравсоцразвития России еще не принят. В Перечень административных правонарушений, предусмотренных статьями КоАП РФ, по которым должностные лица Федерального медико-биологического агентства и его территориальных органов уполномочены составлять протоколы <23>, ст. ст. 9.13, 9.14 не включены, а в акте Росздравнадзора аналогичный перечень отсутствует <24>. ——————————— <23> Приказ Федерального медико-биологического агентства от 22 июня 2009 г. N 461 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федерального медико-биологического агентства и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» // Российская газета. 7 августа 2009 г. N 146. <24> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 10 октября 2005 г. N 2220-Пр/05 «Об утверждении Перечня должностных лиц Росздравнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 3.
Анализ статусных правовых актов показывает, что составлять протоколы об административных правонарушениях в области обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры должны быть уполномочены либо должностные лица Росздравнадзора в силу его функциональной направленности (контроль и надзор в сфере социального развития), либо ФМБА России, так как агентство организует предоставление социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан <25>. При выборе органа следует исходить из схемы расположения территориальных органов, их штатной численности, наличия соответствующих специалистов <26>. ——————————— <25> Пп. 5.11.7 п. 5 Положения о Федеральном медико-биологическом агентстве. Введен Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. N 423. <26> Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 247н «Об утверждении схемы размещения территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» // Российская газета 3 июля 2009 г. N 121; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 21 апреля 2010 г. N 263н «Об утверждении схемы размещения территориальных органов Федерального медико-биологического агентства» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 23.
За уклонение от исполнения требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации предусмотрена административная ответственность. Статьи КоАП РФ содержат соответствующие составы <27>, исходя из структурных частей ст. 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов». ——————————— <27> Ст. ст. 5.43, 9.13, 9.14, 11.24, ч. 2 ст. 12.19 КоАП РФ.
Сравнительный анализ показывает, что круг составов административных правонарушений в области обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры должен быть дополнен составами в части приспособления объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов, а также удовлетворения минимальных потребностей инвалидов, в случаях, когда действующие объекты невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов. Кроме того, в целях совершенствования законодательства в области обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры представляется необходимым разработать и утвердить: — Постановление Правительства Российской Федерации «О проведении экспертизы соблюдения требований обеспечения доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры»; — Приказ Минздравсоцразвития России «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по организации и проведению государственной экспертизы соблюдения требований обеспечения доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры».
