(Алебастрова И. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2008, N 20)
СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО: БЕЛЫЕ ОДЕЖДЫ ГОЛОГО КОРОЛЯ ИЛИ ПЛАТЬЕ ДЛЯ ЗОЛУШКИ?
И. А. АЛЕБАСТРОВА
Алебастрова И. А., доцент Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
Принцип социального государства является в последние годы объектом пристального внимания как российских, так и зарубежных исследователей: юристов, социологов, политологов и экономистов. Его анализу посвящено немало публикаций, в которых рассматриваются проблемы сущих и целесообразных масштабов и форм социальной деятельности государства, ее исторической и современной динамики, правового оформления принципа социального государства и его соотношения с принципами государства правового и демократического. Столь огромный интерес к социальной составляющей деятельности государства не случаен. В настоящее время принцип социального государства признан во многих странах как один из основополагающих принципов современного цивилизованного государства — наряду с его правовым, демократическим и светским характером. Вместе с тем размах и способы осуществления социальной политики государств постоянно меняются, сталкиваясь с различными вызовами и рисками и заставляя науку и практику находиться в постоянном поиске их совершенствования и оптимизации. Проблематика социального государства чрезвычайно актуальна для России. Действующая Конституция провозглашает нашу страну социальным государством (ст. 7). Но в силу ряда объективных и субъективных причин данное положение во многом остается лишь идеалом. Действительно, минимальные размеры пенсий не могут удовлетворять элементарные потребности человека, а минимальный размер оплаты труда не дотягивает до прожиточного минимума; суммы пособий не всегда обоснованы экономически и психологически; социальное законодательство является нестабильным, его изменения подчас непоследовательны и имеют эффект понижения уровня социального обеспечения. О неудовлетворенности значительной части населения как правовым регулированием, так и исполнением законодательства в сфере социальных прав красноречиво говорит статистика обращений граждан в Конституционный Суд РФ и к Уполномоченному по правам человека. Так, среди жалоб на нарушение конституционных прав граждан, рассматриваемых Конституционным Судом РФ, социальных прав касается около трети <1>, примерно такой же их удельный вес и среди обращений граждан к Уполномоченному <2>. ——————————— <1> См.: Зорькин В. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1. С. 48. <2> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека за 2007 г. от 12 февраля 2008 г. // Российская газета. 2008. 13 февр.
Все это свидетельствует, в частности, о недостаточной разработанности теории социального государства, в том числе ее важнейших правовых аспектов, например вопросов о том, являются ли социальные права такими же позитивными конституционными правами, как личные или политические; каким должно быть соотношение принципов социального государства с принципами правового и демократического государства; допустимо ли ухудшение положения граждан в социальной сфере при изменении законодательства. Разработка теории социального государства чрезвычайно важна, поскольку реализация социальной функции государства в разумных масштабах способна принести и приносит обществу столь же огромную пользу, сколь разрушительными (и экономически, и психологически, и политически) могут быть как ее недооценка, так и необоснованное в конкретных исторических условиях гипертрофирование. Задача настоящей статьи заключается в том, чтобы проанализировать исторический и современный опыт осуществления социальной функции тех зарубежных государств, которые добились заметных успехов в обеспечении достойного уровня жизни населения, развитии экономики, науки и социальных технологий. Общественная полезность, даже необходимость принципа социального государства обусловлена тем, что его реализация может несколько искупить первородный грех частной собственности и уменьшить издержки порождаемого ею дикого рынка: социальное расслоение и сопутствующую ему бедность — «мать пороков» озлобленности и преступности, и поэтому в чистом виде способного привести в конце концов человечество к самоистреблению. Тем самым социальная функция государства направлена на то, чтобы смягчить и даже предотвратить многие социальные противоречия, способствуя снижению социальной напряженности и повышению стабильности и общественной солидарности. Тем не менее пользу социальной деятельности государства не следует абсолютизировать. Увлечение государства ею может дать противоположный эффект, так как порождает массу негативных последствий. Ее осуществление ложится нелегким бременем на бюджет страны. Она провоцирует психологию социального иждивенчества, соответственно подавляя творческую активность населения. Ее значительные масштабы, сопровождающиеся большим размахом перераспределения государством доходов граждан, отрицательно сказываются на материальном стимулировании предпринимателей, порождают, и не без оснований, у социально благополучных слоев населения чувство их дискриминации («позитивная дискриминация») и нарушения государством их права частной собственности, а также снижение их заинтересованности в результатах своего труда и социальную апатию. Как видно, социальная функция государства создает опасность снижения созидательного потенциала как слабо обеспеченных, так и материально благополучных слоев населения, что явно не способствует экономическому росту страны и соответственно подрывает экономические источники социального благополучия и прогресса. Наконец, в социальном государстве возрастает роль государственного механизма в жизни общества, так как он получает доступ к перераспределению ресурсов и соответственно увеличиваются объем и степень важности его функций и его численность. Последнее обстоятельство не только вызывает удорожание содержания государственного механизма налогоплательщиками. Оно особенно важно с конституционно-правовой точки зрения, так как подрывает суть конституционализма как системы ограниченного в пользу свободы личности правления государства. На данный риск, связанный с социализацией государства, обращал особое внимание известный австрийский экономист XX в. Ф. фон Хайек, заявляя, что такая социализация — это дорога к рабству, ибо там, где начинается социальное государство, заканчивается государство правовое <3>: «Формальное равенство перед законом несовместимо с любыми действиями правительства, нацеленными на обеспечение материального равенства различных людей, и всякий политический курс, основанный на идее справедливого распределения, однозначно ведет к разрушению законности» <4>. ——————————— <3> См.: Хайек Ф. фон. Право, законодательство и свобода. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 16. <4> Хайек Ф. фон. Дорога к рабству // Правовая мысль. Антология / Составитель В. П. Малахов. М.: Академический проект, 2003. С. 916.
Таким образом, необоснованное (и даже лишь представляющееся таковым значительной части населения) расширение социальной функции государства может способствовать экономическому спаду, росту социальной напряженности или апатии и усилению власти государственного механизма. Это тем более опасно, что, как представляется, в социальном государстве существует, подобно законам Паркинсона, тенденция как расширения масштабов самой социальной функции, так и нарастания всех сопутствующих ей указанных негативных явлений. Действительно, со стороны населения импульсы к их развитию обусловлены тем, что безбедная жизнь на пособия весьма достойного размера неизбежно становится привлекательной для все большего количества людей, в том числе вполне трудоспособных. Государство же, с одной стороны, вынуждено ориентироваться на реципиентов пособий как на значительный слой избирателей, давая им все больше и больше обещаний, а с другой — социальная перераспределительная деятельность становится привлекательной и для государственного механизма, так как усиливает его роль в обществе, выступая поводом и к его количественному разрастанию, и к укреплению его полномочий. Правда, существуют и весьма сильные факторы, ограничивающие размах социальной деятельности государства, препятствующие ей. Это ограниченность экономических ресурсов государства, угроза экономического краха, сопротивление экономически благополучных, созидающих слоев населения, являющихся главными гарантами экономического роста страны. Как, осуществляя социальную деятельность, государству пройти между Сциллой социальной напряженности и Харибдой социальной апатии и лени, смягчить несправедливость и не допустить снижения экономического роста? Как снять противоречие между двумя стратегическими целями: достижением максимальной эффективности экономики и обеспечением достойного уровня жизни всем членам общества? Как, с одной стороны, исключить неоправданные расходы на социальные нужды, а с другой — не допускать того, чтобы нуждающиеся граждане оказывались лишенными достойной социальной поддержки? Вот главные дилеммы проблематики социального государства. Как видно, в основе определения масштабов, форм и методов осуществления социальной функции государства должна лежать стратегия управления рисками. Именно как часть такой стратегии государства социальная функция исторически и зародилась. Хотя «золотым веком», эпохой расцвета социального государства как в смысле правового признания, так и на практике явилась вторая половина XX столетия, его богатая предыстория уходит в глубь веков. Прежде чем придать социальной функции государства масштабный, систематический и концептуальный характер, т. е., собственно, и сделать его социальным, человечество прошло многовековой исторический путь. Так, отдельные проявления социальной деятельности государства имелись уже в Древнем мире. Например, древневавилонский царь Хаммурапи в соответствии с провозглашенным им в его знаменитых Законах (XVIII в. до н. э.) лозунгом «Чтобы сильный не угнетал слабого» ограничил ростовщичество и долговое рабство, регулировал цены и тарифы, расширил государственный сектор в сельском хозяйстве, периодически кассировал все долги и недоимки особыми «указами справедливости». В античных государствах существовало право контроля государства над частной собственностью и его вмешательства в хозяйственную деятельность отдельных граждан с целью исправления крайних проявлений социального неравенства, смягчения возникающих на этой почве конфликтов и воспитания духа солидарности граждан. Примерами такого вмешательства могут служить осуществленная Солоном сисахфия в Афинах или приписываемый Ликургу передел земли в Спарте. С течением времени социальная политика государств-полисов приобретала все более систематический характер. Разрабатывался и проводился в жизнь целый комплекс мероприятий с целью обеспечивать необходимой материальной поддержкой всех малоимущих граждан, в частности, с тем, чтобы они могли активно участвовать в политической и общественной жизни государства. К числу таких мероприятий относились установление запретов и ограничений на продажу и покупку земли и других видов имущества, различных видов литургий, конфискации и налоги на собственность, законы против роскоши, наделение беднейших граждан землей за счет государства, организация государством общественных работ, дававших заработок горожанам и обеспечивавших их же потребности, и т. д. Греческие и римские политики заботились также о ввозе зерна, которое распределялось только между гражданами: раздавалось бесплатно или продавалось по символическим ценам. Разумеется, социальная активность приносила соответствующим деятелям немалые политические дивиденды. Например, в Афинах Перикл на 15 лет обеспечил себе должность первого стратега после того, как умело осуществил раздачу афинским гражданам хлеба, доставленного в дар в 444 г. до н. э. египетским правителем Псамметихом. В Риме введение хлебных раздач сделало самым популярным политиком плебейского трибуна Гая Гракха, оттеснившего на время на политической арене консулов и сенат. Осуществляя социальную деятельность, античные государства стремились обеспечить своих граждан не только хлебом, но и зрелищами, т. е. занимались организацией их досуга. Каждый греческий полис имел общегражданские праздники, участие в которых поддерживало ощущение слитности рядового гражданина с обществом его сограждан. Из посвященных Дионису праздников развился греческий театр, столь популярный в античном мире. При Перикле в Афинах была создана специальная казна, из которой бедные граждане получали деньги на покупку театральных билетов, — казна теорикона. Римские императоры устраивали для сограждан грандиозные гладиаторские бои, на организацию которых тратились колоссальные средства. Неотъемлемой частью античных городов были такие общественные заведения, как стадионы, гимнасии, палестры, термы, театры, амфитеатры, цирки, ипподромы и т. п. Для целей их содержания богатые сограждане облагались специальными почетными повинностями в пользу общества. В Греции они назывались литургиями. За свой счет состоятельные граждане устраивали общественные праздники и игры, готовили театральные труппы и постановки, снаряжали военные корабли и т. п. В период расцвета полисной жизни такие траты давали богатым авторитет и престиж, который также использовался затем в политической жизни. Любопытно, что наибольший в античном мире размах социальная функция государства приобрела в Древней Спарте с военно-лагерным укладом жизни ее населения и общественным строем, близким, видимо, к социалистическому. Не была забыта на практике социальная деятельность государства и в Средние века. Так, в Англии всегда существовало государственное регулирование деятельности паромщиков, иных перевозчиков, пекарей, мельников, собственников пристаней и гостиниц. Оно заключалось прежде всего в установлении максимальных сумм, взимаемых за оказываемые услуги и продаваемые товары <5>. ——————————— <5> См.: Фрайот С. Социальные и экономические права в США: где их искать? // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1. С. 101 — 102.
Именно в Средние века в Европе появились первые государственные больницы и школы для бедных. В городах начиная примерно с XII в. ремесленники и купцы, не удовлетворенные церковными школами, стали открывать свои цеховые и гильдейские школы, где их дети обучались чтению и письму, счету и религии. Постепенно эти школы превратились в начальные городские школы, содержавшиеся городскими магистратами. Приблизительно в это же время профессиональные гильдии стали создавать университеты, в содержании которых, а также в материальной поддержке талантливых студентов так или иначе участвовало государство. В России первые государственные общеобразовательные школы возникли при Петре I. В 1714 г. по всем церковным епархиям был разослан Указ об открытии цифирных училищ для обучения грамоте, письму и арифметике, а также элементарным сведениям по алгебре, геометрии и тригонометрии. В 1718 г. было открыто 42 цифирных училища. В них зачислялись (не только добровольно, но и принудительно) дети всех сословий, за исключением крепостных крестьян. При Петре I были учреждены и первые ремесленные училища. Первым государственным стационарным лечебным учреждением в России стал госпиталь для лечения болящих людей, тоже организованный по указу Петра I в 1707 г. в Лефортове. Начиная примерно с XVII в. в городах ряда стран Европы за счет местного бюджета стала осуществляться социальная поддержка престарелых муниципальных служащих. Для реализации социальных проектов государства устанавливали целевые налоги. В России, например, существовали ямская подать (для оплаты труда ямщиков, обеспечивающих почтовое сообщение), а также мостовщина (для ремонта дорог и мостов). И все же основными формами социальной защиты населения на доиндустриальном этапе были семейные, общинные, цеховые формы самоподдержки населения и церковная благотворительность. Во времена Просвещения и буржуазных революций идея о необходимости заботы государства о человеке вроде бы выпала из поля зрения общественно-политической теории и практики, будучи вытесненной либеральными концепциями организации общества и государства. И это вполне объяснимо: потребности развития индустриального общества на первый план выдвинули задачу высвобождения творческого потенциала человека, ограждения его от произвола и опеки государства в лице абсолютной монархии. Данная идеология была юридически оформлена принятием первых конституций. Их цель, определившая суть конституционализма, заключалась в ограничении государственной власти в пользу свободы личности. Именно поэтому авторы первых конституций, стремясь установить разумное устройство общества, были озабочены тем, чтобы прописать в них то, чего государство по отношению к человеку делать не должно, а не то, что оно обязано для него делать. И все же даже в эпоху буржуазных революций и принятия первых конституций стихия рынка не абсолютизировалась ни практикой, ни законодательством, ни общественной мыслью. Продолжали действовать государственные школы и больницы, появились государственные и муниципальные приюты для бедных, музеи, библиотеки. Возникли новые налоги, направленные на смягчение социальной несправедливости и иные социальные цели. Например, В Англии с XVIII в. стали взиматься целевые налоги: библиотечный, музейный, налог в пользу бедных (сборы от этого налога шли на содержание ночлежек и работных домов, обеспечивающих занятость беднякам и бродягам), а также множество налогов на роскошь: налоги на выездных лошадей, собак, кареты, гербы, часы, перчатки, ружья и даже на пудру. В США вскоре после образования этого государства были установлены налог на кареты <6> и налог на устройство парков. Более того, социальные положения «пробились» и на конституционный уровень. Правда, пример регулирования социальных отношений первыми конституциями можно привести лишь единственный, да и то из так и не вступившей в силу якобинской Конституции Франции 1793 г. Она провозглашала обязанности общества осуществлять общественное призрение, давать пропитание неимущим (приискивая работу трудоспособным и обеспечивая средства к существованию нетрудоспособным), способствовать успехам народного просвещения и делать образование достоянием всех граждан (ст. 21, 22). Примечательно, что всеобщее образование и государственное обеспечение Конституция признавала и гарантировала как важнейшие права человека наряду с личными (ст. 122). ——————————— <6> Дело о конституционности акта Конгресса, облагающего налогом собственников карет, было первым делом о соответствии федерального закона Конституции, рассмотренным Верховным Судом США. Дело слушалось в 1796 г. Акт был признан соответствующим Конституции. См.: Институт конституционного контроля в США // Конституционный контроль в зарубежных странах: Учеб. пособие. М.: Норма, 2007. С. 80.
Идеи о социальных правах и необходимости социальных гарантий со стороны государства подчас высказывались и в общественных доктринах раннеиндустриального периода, прежде всего в философии Просвещения. Так, Дж. Локк упоминал о «праве на защиту» <7>. Ш. Л. Монтескье считал государство обязанным предоставить гражданам крышу над головой, пищу и одежду <8>. Ж. Ж. Руссо полагал, что забота о пропитании граждан — это одна из трех самых главных обязанностей правительства (наряду с заботой о хорошем содержании и исполнении законов, а также о поддержании нравственности) <9>. Значительно более радикальные идеи о необходимости социализации государства высказывали, как известно, теоретики утопического коммунизма А. Сен-Симон, Ф. Фурье, Р. Оуэн. ——————————— <7> Локк Дж. Сочинения: В 3 т. Т. 3. М.: Мысль, 1988. С. 398. <8> См.: Монтескье Ш. Л. О духе законов / Сост., пер. и коммент. А. В. Матешук. М.: Мысль, 1999. С. 625. <9> См.: Руссо Ж. Ж. Об общественном договоре. М.: Канон-Пресс-Ц, 1998. С. 176 — 177.
И все-таки более актуальной по тем временам была проблематика создания условий для развития свободного рынка, т. е. обеспечения права частной собственности, свободы договоров, притока рабочей силы. Поэтому социальные вопросы обстоятельной теоретической проработки не получили, регулировались текущим законодательством (а не конституцией страны), а значительного приращения масштабов и повышения уровня социальной деятельности государства в раннеиндустриальный период человеческой истории не произошло: ввиду порождаемой диким рынком индивидуалистической психологии и недостаточно высокого уровня экономического развития общества государство считало своей обязанностью в основном лишь борьбу с крайней нуждаемостью, т. е. обеспечение физической выживаемости граждан. Но вскоре стало ясно, что доминирование в политике государства принципа «laisser faire» негуманно и социально опасно: достигнутый и вяло повышаемый уровень социальной заботы государства о населении явно недостаточен. Осознание этого обусловили два обстоятельства. С одной стороны, последствием дикого рынка явилось массовое обнищание, что поставило на грань вымирания значительную часть населения и породило проблемы как воспроизводства рабочей силы, так и поддержания достаточного для развития экономики уровня потребления. С другой стороны, в условиях личной свободы, гарантированной первыми конституциями, а также возрастания роли человеческого фактора в экономике в результате развития научно-технического прогресса и соответственно образовательного уровня населения происходили повышение самосознания народных масс, усиление чувств собственного достоинства и несправедливости социального расслоения. Результатом стало резкое обострение ряда существовавших ранее и новых противоречий: между трудом и капиталом, различными религиозными и этническими общностями. Все это привело к необходимости большего учета потребностей людей при осуществлении государственного управления. На практике данная необходимость прокладывала себе дорогу, с одной стороны, через расширение круга обладателей избирательного права, а с другой — через принятие государством на себя более масштабных социальных функций. Это сделалось не только необходимым, но и возможным благодаря экономическому росту стран, вступивших в индустриальный период своего развития. К середине XIX в. необходимость и возможность активизации социальной деятельности государства стали настолько очевидными, что в научный оборот было введено понятие, по сути, фиксирующее новое качество государства, отражающее его вступление в новую фазу развития. Таким понятием стало «социальное государство», впервые употребленное в 1850 г. немецким социологом Л. фон Штайном. Он настаивал, что государство «обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо в конечном счете развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве» <10>. Как видно, в данном определении автор определяет в качестве главной цели и обязанности социального государства экономический и социальный прогресс, обеспечиваемый каждому человеку, а в конечном счете и всему обществу. ——————————— <10> Цит. по: Зорькин В. Д. Указ. соч. С. 46.
Появление термина «социальное государство» стало знаковым событием, свидетельствовавшим об осознании общественным мнением необходимости изменения самой природы государственности. Забота о населении стала рассматриваться (правда, на данном этапе — в основном доктриной) не как великодушная «милость к падшим», а как одна из основных функций государства, его обязанность нести ответственность за благосостояние граждан. И действительно, уже на рубеже XIX — XX вв. по сравнению с более ранними историческими периодами социальная деятельность государства ощутимо активизировалась. Она начала разрастаться и вглубь, и вширь, т. е. постепенно увеличивались ее масштабы и разветвленность, а также поднимались ее качественные стандарты. Государство стало стремиться постоянно и комплексно обеспечивать доступность социальной поддержки всем членам общества, в частности создало государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, ввело бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования, став доминирующим субъектом социальной деятельности. Таким образом, представляется, что признание государства социальным явилось закономерным этапом гуманизации общества, открыв, в частности, новую страницу и в развитии мирового конституционализма. Конституционный идеал обогатился новым принципом. Государство должно не только воздерживаться от подавления свободы и творческого потенциала человека для самостоятельного обеспечения себе достойного уровня жизни, но и помогать ему в развитии такого потенциала, причем тем больше, чем больше человек в этом нуждается. Если же существуют веские причины, делающие невозможным обеспечение человеком достойного существования себе и своей семье, именно государство должно прежде всего позаботиться об обеспечении им такого существования. Первыми новыми формами реализации социальной деятельности государства как масштабной и постоянной функции стали государственное ограничение свободы договоров, впервые осуществленное в фабричном законодательстве Англии (которое начиная с 1802 г. стало предусматривать меры против сверхэксплуатации в виде запрета ночного труда детей, установления предельной продолжительности рабочего времени, обязывания работодателей заботиться о работниках в случае потери ими работоспособности и т. д.), а чуть позже — государственное страхование (сначала — от различных рисков, связанных с трудовой деятельностью), а также соответствующие государственные пособия и пенсии по старости. Впервые в истории пенсионное и страховое законодательство появилось в Германии при О. фон Бисмарке. Так, в 1880 г. Германия устанавливает государственное медицинское страхование и финансирование здравоохранения из средств государственного бюджета, в 1883 г. — государственное страхование и пособие по болезни, в 1884 г. — государственное страхование от несчастных случаев на производстве и соответствующие пособия, а в 1889 г. — обязательное государственное пенсионное страхование и соответственно государственные пенсии по старости и инвалидности. Социальное государственное страхование от несчастного случая появляется в 1894 г. в Норвегии, в 1887 г. — в Австрии, в 1898 г. — во Франции, в 1900 г. — в Новой Зеландии, в 1901 г. — в Швеции. Медицинское страхование стало государственным в 1888 г. в Австрии, в 1891 г. — в Швеции, в 1909 г. — в Норвегии. Практически одновременное, в течение менее чем двух десятков лет, заметное приращение масштабов социальной деятельности государства в целом ряде стран доказывает, что социальное государство является закономерностью исторического развития стран, вступивших в индустриальный период развития и более или менее прочно вставших на путь конституционализма, а сам классический конституционный идеал свободы личности и ограниченного правления оказался недостаточным для обеспечения социального прогресса и явно нуждался в корректировке. Однако конституционного оформления идея социального государства и в XIX в. почти не получила. Единственным исключением по-прежнему оставалась Франция. Конституция данной страны 1848 г. провозглашала свободу обучения, труда и право «покинутых детей, калек и старцев, не имеющих ни средств к существованию, ни родни» на социальное обеспечение (ст. 9, 13). В качестве гарантий реализации данных прав Конституция установила целый ряд обязанностей государства. Разрабатывалась в XIX — начале XX в. и теория социального государства. Особенно заметный вклад в ее развитие внесли на данном этапе немецкие и французские мыслители. Так, упоминавшийся уже Л. фон Штайн не только предложил понятие социального государства, но и обосновал, что будущее — именно за такой моделью государства, так как лишь оно способно гарантировать социальный мир и порядок, а также укрепить демократию. Развивалась теория социального государства и в русле марксизма-ленинизма, с которым подчас связывают разработку его концепции в принципе. Такая оценка представляется преувеличенной, на что обращалось внимание в конституционно-правовой литературе <11>. Правильно обратив внимание на несправедливость и взрывоопасность экономического и социального устройства, основанного на частной собственности, марксисты предложили насильственным путем переустроить общество на полностью коллективистских началах. Такая абсолютизация социальной функции государства сколько-нибудь значительной поддержки в западной общественной науке не получила. Среди представителей французской общественной мысли развитие теории социального государства на рубеже XIX — XX вв. связано прежде всего с именами Э. Дюркгейма и Л. Дюги. Например, стержневой идеей творчества одного из основоположников социологии как науки Э. Дюркгейма было обоснование необходимости социальной солидарности при значительной роли государства в ее реализации. Поддерживая и развивая теорию социальной солидарности, известный французский юрист и социолог Л. Дюги в противоположность теоретикам либерализма настаивал на существовании у государства положительных обязанностей социального характера. Он считал, что государство должно обеспечить всем минимум образования, помочь найти работу, обязать всех работать, предоставить средства к существованию тем, кто не способен к труду. Идеи социальной солидарности должны получить юридическое оформление в законах о всеобщем образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, охране труда и т. д. Государство должно существовать только как система социально полезных служб, а не как публичная власть, командующая обществом <12>. ——————————— <11> См.: Танчев Е. Социальное государство (всеобщего благосостояния) в современном конституционализме // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 4. С. 61. <12> См.: Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства // Право и жизнь. 2001. N 36. С. 183 — 205.
Необходимо отметить, что идея обусловленности социального государства правом высказывалась не только Л. Дюги. Она разрабатывалась, например, и в русском «ревизионистском» марксизме такими его представителями, как П. Струве, А. Изгоев, Б. Кистяковский. Они рассматривали социальное государство как «социально-правовое государство, или, по-другому, социально справедливое государство». Кстати, именно Б. А. Кистяковский еще в 1909 г. ввел в обиход понятие «социалистическое правовое государство». К идее о необходимости социальной направленности правового государства приходили и другие российские ученые, отталкивающиеся от принципов естественного права (П. Новгородцев, С. Котляревский, В. Гессен, Л. Петражицкий). Е ще более бурная активизация социальной функции государства наблюдалась на втором этапе развития мирового конституционализма: в межвоенный период. Разработка теории социального государства на данном этапе связана прежде всего с именем известного английского экономиста Дж. М. Кейнса, которого нередко называют спасителем капиталистической экономики. Кейнс доказывал несостоятельность концепции саморегулирующейся экономики и предлагал ряд мер по кредитованию, денежному обращению, повышению уровня спроса, т. е. платежеспособности населения, обеспечению занятости и иных форм социальной защищенности населения <13>. Существенный вклад в определение роли государства в сфере регулирования социальной поддержки и защиты населения внесли также работы английского ученого У. Бевериджа <14>. На рубеже 30 — 40-х годов прошлого века он возглавлял правительственную комиссию, в докладе которой на тему «Государственная система социальной защиты», представленном Парламенту и Правительству Соединенного Королевства в 1942 г., были фактически заложены основы социальной политики в Великобритании на предстоящие полвека. У. Беверидж исходил из признанной еще О. фон Бисмарком необходимости наделения государства полномочиями по регулированию социальных процессов в обществе на принципах всеобщности и единообразия, т. е. одинакового для всех граждан гарантированного размера пенсий и пособий, предотвращения массовой безработицы, а также равнодоступности бесплатной медицинской помощи и образования. ——————————— <13> См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости процента и денег. М.: РУДН, 2002. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Д. Роика «Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России» включена в информационный банк согласно публикации — «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 10. —————————————————————— <14> См.: Роик В. Д. Социальная модель государства: выбор современной России и опыт стран Европы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2006. N 6(294). С. 24 — 25.
Межвоенный этап ознаменовался не просто лавинообразным ростом количества законов в социальной сфере (например, государственное страхование охватило все сферы социальных рисков в значительной части стран мира), но и включением принципов социального государства в политику многих стран. Это означало, что социальное законодательство стало не просто одной из сфер правотворчества, но начало оказывать мощное влияние на содержание всего правового регулирования в соответствующем государстве. Так, в США огромное приращение социальной активности государства явилось важнейшей частью «нового курса» — политики, проводимой Президентом Ф. Д. Рузвельтом с 1933 по 1939 г. с целью вывода страны из Великой депрессии, последовавшей за масштабным экономическим кризисом, охватившим США в период с 1929 по 1933 г. Основным методом борьбы с кризисом стало государственное вмешательство во все сферы общественно-экономической жизни, в частности, с целью повышения жизненного уровня и восстановления покупательной способности рядовых американцев. В систему мер по ее достижению входило учреждение пенсий, пособий и иных форм социальной защиты. Акт о социальном обеспечении 1935 г. ввел систему пенсий по старости (с 65 лет) и пособий по болезни и безработице. Внесенные в Акт в 1939 и 1956 гг. поправки установили пособия по случаю потери кормильца, а также по инвалидности, не связанной с производственной травмой (пособия по нетрудоспособности, явившейся следствием производственной травмы, устанавливаются законодательством штатов). Все указанные выплаты стали осуществляться за счет страховых взносов работников и работодателей. Акт о справедливых условиях труда 1938 г. запретил использование детского труда, установил единые нормы заработной платы, ее минимальный и максимальный уровни в организациях федерального значения. Актом впервые были установлены максимальная продолжительность рабочей недели (44 часа) и восьмичасовой рабочий день, право работников на ежегодный оплачиваемый отпуск, минимальный размер оплаты труда. В Соединенных Штатах именно эпоха Ф. Рузвельта стала принципиальным «водоразделом» в подходах к решению проблем социального развития: разгул рыночной стихии и либерального индивидуализма стал сдерживаться осуществлением государственного перераспределяющего социального регулирования, сглаживающего присущую ему несправедливость. Идеи равенства, солидарности, справедливости, требования вмешательства государства в распределение собственности, выравнивания доходов и принятия государством на себя ответственности за социальный мир стали в межвоенный период основой политических и государственных преобразований во многих государствах. Настораживает, однако, то обстоятельство, что именно на данном этапе особой увлеченности идеями социализации, спровоцированной в значительной части разрушительными последствиями Первой мировой войны и кризисными явлениями в экономике, возникли первые государства-монстры XX в.: социалистические и фашистские (как тут не вспомнить предостережения Ф. Хайека!). Именно в социалистических странах идеи социального государства достигли своего пика, будучи абсолютизированными. Высокий уровень социальной активности государства был характерен и для фашистских режимов (они установились в межвоенный период в большинстве европейских государств: в 1940 г. лишь шесть стран Европы сохранили демократическое устройство). Так, предложенная Л. Дюги доктрина синдикалистского (корпоративного) государства была воспринята фашистской Италией. Государство при Б. Муссолини хотя и объявляло частную собственность и предпринимательство основой экономического развития, активно влияло на экономику и сферу социальных отношений. Под руководством дуче государство развивало военную, металлургическую, автомобиле — и кораблестроительную промышленность, осушало болота, поощряло развитие кинематографа, строило магистрали, спортивные сооружения и больницы. Фашистское государство регулировало заработную плату и цены, повышало размеры пенсий и расширило круг их получателей, а также пособий по инвалидности, болезни и производственному травматизму, установило льготы для многодетных матерей, активно поощряло рождаемость, боролось против туберкулеза и других опасных заболеваний. «Хартия труда» 1927 г. — основной программный документ фашистской партии — устанавливала правила отношений между фашистским государством, работодателями и трудящимися. Справедливости ради следует отметить, что такая политика имела свои положительные результаты: к началу 40-х годов Италия превратилась из аграрной страны с относительно слабой экономикой, какой она была в начале XX в., в индустриально-аграрную страну с развитой социальной инфраструктурой <15>. К некоторым идеям корпоративного государства склонялись также при режиме Франко испанские фалангисты, рассматривавшие государство как совокупность публичных служб, выполняющих социальные функции. ——————————— <15> См.: Григорьева И. В. Италия в XX веке. М.: Дрофа, 2006. С. 61 — 62; 79 — 101.
Бурное развитие социальной деятельности государства в межвоенный период вызвало ее признание одной из важнейших функций государства. Соответственно постепенно данная функция приобретала конституционное оформление во все большем количестве стран. Наиболее яркими примерами социализации конституций начала XX в. явились Конституции Мексики 1917 г., Веймарская конституция 1919 г., а также конституции социалистических государств. Примерно в это же время начинает осуществляться международно-правовое регулирование социальных прав. В 1919 г. была образована Международная организация труда, которая в течение 1920-х годов приняла ряд конвенций, устанавливающих ограничения продолжительности рабочего времени и запрет детского труда. Регулирование вопросов социальной деятельности государства на конституционно-правовом и международно-правовом уровнях означало придание социальным функциям государства обязательного, причем концептуального, характера. Это имело серьезные последствия. Во-первых, социальная деятельность стала признаваться неотъемлемым аспектом функционирования государства, т. е. произошла передача значительной части социальных функций от институтов гражданского общества (церкви, семьи, предпринимателей, профессиональных сообществ) к государству, что потребовало соответствующего правового оформления. Во-вторых, социальные права человека стали признаваться корреспондирующими с обязательствами государства социального характера. Но в полной мере эти идеи были реализованы на следующем, третьем, этапе развития мирового конституционализма. Фашизм оказался разгромленным, а идея социального государства, отчасти идеологически вскормившая его, парадоксальным образом стала еще более привлекательной. Видимо, причин тому было несколько. Среди них и то, что данная идея удовлетворяла жажду социальной справедливости, и то, что значительными слоями населения положительно воспринимался образ социалистического государства, победившего фашизм, и то, что интересы быстрого восстановления разрушенных экономик воевавших стран и повышения уровня жизни их населения требовали активного участия в этих процессах государства. Именно после Второй мировой войны социальный характер государства становится одним из ведущих принципов государственной политики, а социальная деятельность государства окончательно перестает восприниматься общественным мнением как дело его доброй воли, превращаясь в объект его политической ответственности перед народом <16>. Об этом красноречиво свидетельствуют следующие цифры. Если перед Первой мировой войной социальные расходы в большинстве европейских стран не превышали 1,5% ВВП, то к середине 50-х годов XX в. они составили в США 7% ВВП, во многих крупных европейских странах — 13%, а в Германии поднялись даже до 18% <17>. ——————————— <16> См.: Tomkins A. Our Republican Constitution. Oxford: Hard Publishing, 2005. P. 6. <17> См.: Лебедева Л. Ф. Государственное регулирование социального обеспечения в США: стратегические проблемы и основные направления развития: Автореф. дис. … д. э.н. М., 2000. С. 12.
Это опять-таки не могло не получить отражения в конституциях. Причем значение принципа социального государства настолько велико, что во многих странах он возведен не просто в ранг конституционного (прямо зафиксированного или вытекающего из ряда конституционных положений), но и одного из основополагающих принципов политики государства наряду с такими его характеристиками, как правовое, светское и демократическое. Конституции, принятые после Второй мировой войны и принимаемые до сих пор, практически все так или иначе отражают социальную функцию государства. При этом в некоторых конституциях она провозглашается как принцип государственной деятельности (Ирландия, Индия, Испания, Польша и др.) или набор таких принципов, не подлежащих защите со стороны органов конституционного контроля. В конституциях же ряда иных государств (Италия, Россия) с социальной функцией государства корреспондируют провозглашенные ими социальные права, которые, как и любые другие конституционные права, подлежат конституционной защите. Такое увлечение авторов современных конституций, начавшееся именно после Второй мировой войны, регулированием и защитой прав и свобод, прежде всего социальных, а также регламентацией социальной деятельности государства подчас критикуется в конституционной литературе, так как создает впечатление о второстепенности вопросов, являющихся исконно конституционно-правовыми: об организации государственной власти, исключающей злоупотребления, и о ее представительной природе, а также искажает принцип разделения властей в пользу судебной власти, поскольку именно ей предназначено быть «хранительницей личной свободы» <18>. ——————————— <18> Pouriet A. M. Droit constitutionnel. Paris: Economica, 2007. P. 38.
Главной содержательной новеллой социальной функции государства на данном этапе, позволяющей говорить о ее выходе на качественно новый уровень, явилась деятельность государства по предоставлению социальных услуг. Важнейшими из них стали активное содействие занятости, осуществление социального патронажа, формирование жизненной среды для инвалидов, разработка и реализация программ поддержки и реабилитации для различных социально уязвимых категорий людей и регионов, а также внедрение множества разнообразных государственных социальных программ в сфере образования, здравоохранения, регулирования социально-трудовых отношений. Особенностью новой составляющей социальной функции государства — предоставления социальных услуг — является то, что государство взялось не просто компенсировать человеку невозможность достижения им определенных стандартов жизни, но и стало активно формировать условия приближения к этим стандартам. Разумеется, активизация заботы о слабых означает продвижение общества по пути гуманизации. Однако социальная политика государства позволяет ему все более значительно участвовать в создании, а то и навязывании определенных жизненных стандартов и представлений о них. Обогащение социальной функции государства систематическим оказанием им социальных услуг (а не только выплатой денежных сумм) знаменует переход государства от пассивной к активной социальной политике. В то же время сохраняется и развивается социальное обеспечение. Так, исходя из содержащихся в упоминавшемся уже докладе У. Бевериджа рекомендаций, лейбористское Правительство Великобритании в 1945 — 1948 гг. провело через Парламент ряд актов, способствовавших формированию единой системы социального страхования и обеспечения, существенному увеличению выделяемых из госбюджета средств на социальную поддержку населения, введению всеобщего бесплатного медицинского обслуживания и образования. После Второй мировой войны аналогичные реформы были проведены во многих западных странах, в результате чего в них сформировались национальные системы государственного социального страхования и обеспечения. Причем по мере преодоления разрушительных последствий войны такие системы неуклонно укреплялись. Период с начала 60-х до середины 80-х годов характеризовался такой беспрецедентной масштабностью развития социальной деятельности государства в формах как выплат, так и услуг, что, по мнению ряда исследователей, его следует оценивать как эру всеобщего благоденствия <19>. Действительно, в течение 60 — 80-х годов XX в. величина государственных социальных расходов почти во всех развитых странах удвоилась. Это произошло вследствие развития и упрочения систем пенсионного страхования и расширения социальной помощи в связи с временной нетрудоспособностью и инвалидностью. Если в начале 50-х годов XX в. расходы на государственные социальные программы (социальное страхование и обеспечение) в большинстве западных стран составляли немногим более 10% ВВП, то в течение 60 — 90-х годов они динамично увеличивались (примерно на 8% в год), что вдвое превышало темпы роста ВВП. За период с 1960 по 1987 г. в Великобритании они повысились в 2,75 раза, в США — в 3,73 раза, во Франции — в 4,6 раза, в Швеции — в 5,1 раза и в Японии — почти в 13 раз. К середине 70-х годов на их долю приходилось от 20 до 30% ВВП. Так, в Италии в 1990 г. расходы на социальное страхование составляли 15,3% ВВП, а общие расходы на социальную защиту — 23,1% ВВП <20>. ——————————— <19> См.: Калашников С. В. Очерки теории социального государства. М.: Экономика, 2006. С. 12 — 15. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Д. Роика «Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России» включена в информационный банк согласно публикации — «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 10. —————————————————————— <20> См.: Роик В. Д. Указ. соч. С. 26.
Однако уже с конца 70-х годов XX в. начинает нарастать недовольство политикой всеобщего благоденствия, поскольку желаемого эффекта она не дала. Критике были подвергнуты как различные элементы практики государства всеобщего благоденствия в смысле их недостаточной эффективности, так и его теоретические и идеологические основы. В частности, негативно оценивались акцент на перераспределении ресурсов, солидарный принцип социального страхования, недостаточная гибкость, уравниловка в отношении к различным адресатам социальной помощи, а также разрастание и усиление роли государственного механизма. К середине 80-х годов недовольство достигает критической массы. Дело в том, что из-за увлеченности политиков идеями государства всеобщего благоденствия с 70-х годов государственные расходы на социальное обеспечение во многих экономически развитых странах стали расти более быстрыми темпами, чем доходы. Причин тому было множество. Количество реципиентов пенсий и пособий постоянно росло: из-за роста социального иждивенчества, притока иммигрантов, старения населения в связи с увеличением продолжительности жизни, падения спроса на неквалифицированную рабочую силу с развитием социального прогресса. Последнее обстоятельство обусловило также рост государственных расходов на образование. Все это требовало повсеместного повышения налогов и обязательных страховых взносов. Увеличение налоговой нагрузки на экономику стало тормозом ее эффективности. Указанные обстоятельства не могли не поставить проблему снижения размеров обязательных взносов и налогов, а соответственно и некоторого сокращения государственных социальных выплат и иных программ. Недовольство вызывали также рост государственной бюрократии и ее могущества. По выражению английских исследователей К. Харрисона и Т. Бойда, эпоха социального государства есть одновременно эра «большого государства» («big state») с разросшимся и разрастающимся, во все вмешивающимся бюрократическим аппаратом <21>. Все это с необходимостью привело к реформе социальной политики государств и корректировке ее концепции. ——————————— <21> См.: Harrison K., Boyd T. The Changing Constitution. Edinburgh: Edinburgh University Press, 2006. P. 191 — 194.
Угрозы, исходившие от государства всеобщего благоденствия по отношению как к экономике, так и к классическим ценностям конституционализма, вызвали наступление идей либерализма, наблюдавшееся во многих странах с конца 80-х — начала 90-х годов XX в. Поворот к либеральным ценностям в политике ведущих государств был связан прежде всего с деятельностью лидеров Соединенных Штатов и Соединенного Королевства Р. Рейгана и М. Тэтчер и активизировался в 90-х годах в связи с ухудшением экономической ситуации. В социальной сфере он означал прежде всего создание условий для возрождения личной ответственности трудоспособных граждан за самообеспечение. Именно в контексте соответствующих идей развернулась очередная ревизия социальной функции государства. Но эти идеи совершенно справедливо характеризуются как новый либерализм, так как они в отличие от либерализма классического не предполагают отказа от социальной деятельности государства. Однако цели, масштабы, методы и формы ее реализации были существенно изменены. Такое изменение положило начало современному этапу развития социальной функции государства, для которого характерны как несомненная преемственность с предыдущими периодами, так и отказ от ряда их черт, а также появление качественно новых аспектов содержания данной функции. Так, сохраняются практически все выработанные ранее формы государственного социального обеспечения и виды социальных услуг, а также предупреждающая социальная политика государства. Но разрыв с рядом прежних реалий социальной деятельности государства также очевиден. Например, многие государства сегодня отказались от тотального перераспределения доходов через систему обязательного страхования и высокие налоги; переложили отчасти бремя социальных расходов на предпринимателей, установив налоговое стимулирование их социальной деятельности; перешли от концепции всеобщего патернализма к политике адресной социальной помощи; перенесли акцент с массовой выплаты социальных пособий на стимулирование активности трудоспособных граждан в сфере труда и предпринимательства. При этом главным, стратегическим направлением реформирования социальной функции государства на рубеже веков следует признать именно перенесение центра тяжести с предоставления социальных пособий на создание условий для возможно более полного использования трудового, творческого, интеллектуального, предпринимательского потенциала трудоспособных граждан. Весьма показательным в этом отношении является американский Акт о согласовании личной ответственности и возможности трудоустройства 1996 г. Акт ограничил срок выплаты социальных пособий пятью годами, а в случае если трудоспособный глава семьи без уважительных причин не устроится на работу в течение двух лет — двумя годами; сократил сроки выдачи и суммы продуктовых талонов; прекратил государственное вспомоществование одиноким матерям в возрасте до 28 лет и т. д. Процесс переориентации социальной деятельности государства с содержания малоимущих на достижение ими экономической независимости был продолжен принятием Акта об инвестициях в рабочую силу 1998 г., вступившего в силу в 2000 г. Он предусматривает меры по повышению конкурентоспособности полностью или частично трудоспособных лиц, в частности по их профессиональной подготовке и информированности для лучшей ориентации на рынке труда. Новой чертой развития социальной функции государства на современном этапе является также все более широкое использование в данной сфере методов не только традиционного прямого регулирования (установление пенсий, пособий, грантов, обязанностей предпринимателей по оплате труда не ниже установленного законом минимального размера, выплате страховых взносов на случаи производственного травматизма и безработицы и т. д.), но и регулирования косвенного. К их числу относятся, например, налоговые льготы начинающим мелким предпринимателям, семьям, имеющим студентов, а также предпринимателям, внедряющим социальные программы в своих организациях; иные меры государственного стимулирования социальных программ частного бизнеса, что делает экономически выгодным для работодателей расширение масштабов и спектра социальных услуг. Забота государства о повышении конкурентоспособности экономики соответствующей страны обусловила также заметное увеличение государственных расходов на образование, прежде всего на повышение его качества и доступности. В общей доле ВВП США соответствующие расходы составляют, например, в последние годы от 7 до 8% <22>. ——————————— <22> См.: Супян В. Современная социально-экономическая модель США // Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики. 2008. N 1. С. 12.
Параллельно с развитием указанных аспектов социальной деятельности государства масштабы ряда социальных выплат в рамках новой либеральной концепции несколько сокращаются. Так, помимо тех ограничений выплаты социальных пособий по срокам и категориям реципиентов, о которых уже говорилось, во многих экономически развитых государствах в связи с увеличением продолжительности жизни повышен пенсионный возраст. Например, в США в 1983 г. в Акт о социальном обеспечении была внесена поправка о постепенном повышении пенсионного возраста до 67 лет, а в 1991 г. — о необходимости наличия трудового стажа не менее 35 лет для получения пенсии в полном объеме. В настоящее время в США бурно обсуждается правительственная программа приватизации пенсионной системы. Вообще рост частных социальных расходов и программ — еще одна примечательная черта современного этапа социальных отношений. Наиболее заметным начиная с 80 — 90-х годов он был в Нидерландах и США. В Нидерландах, например, в результате законодательной реформы, проведенной в середине 1990-х годов, большая часть расходов по оплате временной нетрудоспособности работников была возложена на работодателей. В США же доля частного капитала особенно велика в сфере здравоохранения: государственные расходы на медицину покрывают лишь 44% всех расходов, при этом рост частных социальных расходов был связан с ростом стоимости медицинского обслуживания (новых технологий лечения) <23>. Следует отметить, что частичную передачу государством своих традиционных функций, в том числе социальной, частным структурам некоторые исследователи, например известный современный американский социолог и футуролог Э. Тоффлер, склонны расценивать как проявление ослабления его роли в настоящее время <24>. ——————————— <23> См.: Супян В. Указ. соч. С. 14. <24> См.: Тоффлер Э. Третья волна. М.: АСТ, 1999. С. 617 — 697.
Представляется, что сокращение и ограничение действия отдельных программ социального обеспечения, наблюдаемые во многих странах в последние десятилетия, а также перенесение бремени части социальных расходов на работодателей и иные негосударственные структуры все же вряд ли можно рассматривать как тенденцию к свертыванию социальной функции государства. Просто в соответствии с новыми вызовами постиндустриального времени (активизация иммиграции населения в развитые страны при переносе производства — в развивающиеся, резкое повышение спроса на квалифицированную рабочую силу, увеличение продолжительности жизни в экономически благополучных странах, необходимость борьбы с бедностью и терроризмом повсюду в мире) совершенствуется структура социальных расходов и социальной политики государства с перенесением ее акцентов на развитие образования и науки, стимулирование трудовой активности населения, обеспечение доступности образовательных, медицинских, социальных и иных услуг — всего того, что способствует укреплению физического, трудового, интеллектуального потенциала каждого жителя страны. При этом социальная функция остается в цивилизованном государстве одной из важнейших. Это наглядно подтверждается тем, что основная часть социальной помощи в развитых странах продолжает оказываться в настоящее время за счет государственных средств. В большинстве европейских стран государственные средства обеспечивают около 90% всех социальных расходов, хотя, например, в Нидерландах и Великобритании меньше — около 80%. Наиболее значительную роль частные средства в оказании социальной помощи играют в США, где они обеспечивают более трети всех социальных расходов <25>. ——————————— <25> См.: Супян В. Указ. соч. С. 11.
При этом социальные расходы экономически развитых государств в настоящее время (после их некоторого сокращения в ряде стран в 80 — 90-е годы) по сравнению с периодом всеобщего благоденствия ничуть не уменьшились ни в относительном, ни тем более в абсолютном выражении. Более того, они постоянно растут. Даже во время явного снижения темпов роста расходов на социальное страхование и обеспечение в 80-е и 90-е годы они не отставали от темпов роста ВВП. В Великобритании, например, даже во времена правления М. Тэтчер соответствующие ассигнования увеличились с 20,5% ВВП в 1980 г. до 27,3% — в 1993 г. <26>. Показательно и то, что при нынешнем Президенте США Дж. Буше-младшем, являющемся, как известно, республиканцем, среднегодовые социальные расходы государства по сравнению с его предшественником-демократом У. Клинтоном выросли на 22%. Это подтверждает тот факт, что социализация продолжает оставаться тенденцией современного развития государства. В 2006 г. государственные расходы на социальные цели составили в США 20,7% ВВП. Чемпионами по части социальных расходов государства следует признать Швецию, где этот показатель в последние годы составляет около 40%, а также ФРГ — около 37%. В 1980 г., т. е. в период расцвета эры всеобщего благоденствия, социальные расходы этих стран составляли около 27 и 30% соответственно <27>. ——————————— <26> См.: Осадчая И. Экономический рост, распределение доходов и политика государства // Наука и жизнь. 2005. N 2. С. 26. <27> См.: Демоскоп weekly. Электронная версия журнала «Население и общество». 2006. N 263 — 264 // http:www. demoscope. ru.
Как видно, особенностями современного этапа развития социального государства в развитых странах выступают: адресное и дифференцированное социальное обеспечение, причем весьма экономное по отношению к трудоспособным лицам; частичное переложение бремени социальных мероприятий на работодателей и иных частных лиц, а также поощрение такой деятельности; увеличение расходов на образование и науку; стимулирование трудоспособных граждан к труду, предпринимательству и повышению квалификации; многообразие социальных программ. При этом главной чертой современного периода развития социальной функции государства является стремление законодателей и политиков к гармонизации прав и обязанностей граждан и государства, достижению высоких экономических показателей благодаря социальным факторам, и наоборот, достижению высокого уровня благосостояния населения и его защиты от социальных рисков на основе эффективной экономики. Итак, социальная функция государства прошла долгий путь развития и продолжает развиваться. В качестве масштабной и прочной она существует ныне лишь в экономически развитых государствах, имеющих богатый опыт разнообразных форм и направлений ее реализации. Этот опыт свидетельствует о многих опасностях и рисках, связанных с ее реализацией. Одинаково нежелательными и опасными являются как необдуманное гипертрофирование социальной функции государства, так и ее недооценка. Иными словами, при ее осуществлении государство не должно становиться ни феей-волшебницей, отучающей Золушек-граждан работать в надежде на чудо и поэтому неизбежно со временем превращающихся в голого короля, который, поиздержавшись, но желая хорошо выглядеть, тщетно пытается (и часто — насильственно) внушить, что одет он в божественно прекрасные белые одежды. Но не следует государству уподобляться и скупой бездушной мачехе, относящейся к гражданам как к неродным и нежеланным детям. Социальное государство — это вообще не сказочный персонаж, а вполне рациональный механизм, скорее, подобный батарее: помогающий зарядиться тем, у кого собственной энергии по каким-то причинам в какое-то время оказалось недостаточно, и согревающий тех, у кого запасов энергии нет. Представляется, что в западных странах именно это сейчас с социальной функцией государства и происходит. После долгих блужданий, методом проб и ошибок социальное государство наконец обретает свою истинную сущность. Это позволило некоторым исследователям даже утверждать, что социальным в подлинном смысле слова можно считать лишь современное экономически и морально благополучное государство. Все, что происходило в социальной сфере деятельности государства ранее, — это всего лишь его предыстория <28>. ——————————— <28> См.: Калашников С. В. Указ. соч. С. 26.
