(Шелудякова Т. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 2)
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ <*>
Т. В. ШЕЛУДЯКОВА
——————————— <*> Sheludyakova T. V. Concept and features of social policy of the state in Russia and foreign countries.
Шелудякова Татьяна Васильевна, преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
В статье исследовано понятие государственной социальной политики, даны определение и признаки. Проанализированы конституции зарубежных стран на предмет закрепления принципов социальной политики государства. Разработаны предложения по совершенствованию российского конституционного законодательства.
Ключевые слова: социальная политика, признаки, принципы, цели, основные направления государственной социальной политики.
The concept of the state social policy are explored in the article, definition and characteristics. The constitutions of foreign countries are analyzed on the subject of fixing the principles of the social policy in the countries. Proposals for the improvement of Russian constitutional legislation.
Key words: social policy, features, principles, objectives, main directions of the state social policy.
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7) <1>. Теоретические основы социального государства, представленные в Конституции России, реализуются на практике путем проведения социальной политики <2>. В науке конституционного права уделяется внимание социальным правам <3>, их гарантиям <4>, но в указанных исследованиях отсутствует четкое определение социальной политики государства, признаков, основополагающих принципов. Поэтому данный вопрос является актуальным и требует научного исследования. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: в ред. Законов о поправках к Конституции от 30.12.2008 // Российская газета. 1993. 25 дек.; 2009. 21 янв. <2> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: БЕК, 1996. С. 154. <3> См.: Лукашева Е. А. Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: НОРМА, 2003. С. 159. <4> См.: Бутусова Н. В. Конституционно-правовой статус Российского государства: Монография. Воронеж. гос. ун-т. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та; Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 243 — 254.
Слово «социальный» — латинское и в переводе означает «общественный; имеющий отношение к общественному строю» <5>. Термин «социальное государство» был введен в научный оборот немецким государствоведом и экономистом Лоренцем фон Штейном в 1850 г. Сущность социального государства Штейн определил так: «Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном счете, развитие одного выступает условием развития другого и именно в этом смысле следует понимать социальное государство» <6>. По мнению С. П. Булавина, характерной чертой подлинно демократического правового государства является проведение эффективной социальной политики, основанной на приоритете прав человека как основной ценности гражданского общества, принципах социальной справедливости и защищенности <7>. ——————————— <5> См.: Словарь иностранных слов. М., 2004. С. 658. <6> См.: Штейн Л. фон. История социального движения Франции с 1789 года. СПб.: Тип. А. М. Котомина, 1872; Штейн Л. фон. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб.: Изд. А. С. Гиероглифова, 1874. <7> См.: Булавин С. П. Система гарантий законности в условиях формирования правового государства // История государства и права. 2010. N 6. С. 17.
В последние годы все больше внимания уделяется социальной политике государства, которая является инструментом, «переходным мостиком» к социальному государству как таковому. В юридической литературе высказываются различные точки зрения о понятии социального государства. По мнению С. А. Авакьяна, «мы еще далеки от «настоящего» социального государства, ст. 7 Конституции можно рассматривать как стратегическую задачу общества и государства не только на ближайшие годы, но и десятилетия» <8>. При исследовании понятия социального государства В. Е. Чиркин отмечает, что «современное социальное государство по своей природе выступает как социально-политический арбитр в обществе. Однако нужно иметь в виду, что социальное государство не является абсолютно беспристрастным арбитром» <9>. И. А. Алебастрова полагает, что термин «социальное государство» «прошел долгий путь развития и продолжает развиваться. Одинаково нежелательными и опасными являются как необдуманное гипертрофирование социальной функции государства, так и ее недооценка» <10>. В. Г. Баев и А. Е. Шуняева приходят к выводу, что формирование социального государства в России находится на самом раннем этапе: разработка концепции только начинается. Государственное управление в большинстве случаев осуществляется без реальной опоры на юридическую доктрину, нормативная база — неполная, определены лишь некоторые конституционные обязанности Российского государства в области социальной политики по отношению к его гражданам <11>. ——————————— <8> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 359. <9> Чиркин В. Е. Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского права. 2008. N 12. С. 10 — 13. <10> См.: Алебастрова И. А. Социальное государство: белые одежды голого короля или платье для Золушки? // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 20. С. 23. <11> См.: Баев В. Г., Шуняева А. Е. Социальное государство: понятие, содержание, конституционное закрепление // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 17. С. 12 — 17.
Понятие «социальное государство» несет в себе огромный созидательный потенциал и имеет большую привлекательность для общественного сознания, но вместе с тем это и одно из самых «загадочных» понятий российской Конституции. Понятно, что предметным полем деятельности социального государства является осуществление социальной политики, которая складывается из таких направлений, как занятость населения, образование, охрана здоровья, социальное обеспечение, обеспечение жильем и др. При этом Конституция России не дает ответа о конкретных параметрах социального государства. Дело в особенности самих социальных проблем — в их постоянной динамике, взаимосвязанной с экономическими и политическими процессами. Следует согласиться с мнением А. В. Сигарева, что «социальным может быть названо такое государство, которое способно гибко и адекватно реагировать на возникающие социальные проблемы, находить компромиссные решения, воспринимать и учитывать общественное мнение, объяснять обществу свои действия» <12>. Ученые определяют проведение социальной политики как государственную обязанность. В. Д. Зорькин отмечает: «Социальная политика, основанная на принципе социального государства, — это конституционно-правовая обязанность государства гарантировать и защищать социальные права в качестве основных и неотчуждаемых прав на основе правовой справедливости» <13>. ——————————— <12> Сигарев А. В. Социальное государство как конституционно-правовая проблема // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 12. С. 11. <13> Зорькин В. Д. Права человека в контексте глобальной юриспруденции // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 2. С. 12.
Социальная политика любой страны является частью государственной политики. При анализе зарубежных конституций можно отметить, что понятие социальной политики в тексте Основного Закона практически не встречается. В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности <14>. Анализируя текущее российское законодательство на предмет закрепления понятия государственной социальной политики, можно сделать вывод, что государственная политика определяется как «совокупность правовых, политических, экономических, социальных, информационных, консультационных, образовательных, организационных и иных мер»; «деятельность органов государственной власти»; «совокупность целей и задач в определенной области». Однако четкого определения государственной социальной политики законодатель не дает. ——————————— <14> О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.
С учетом вышеизложенного предлагается следующее определение социальной политики государства — это комплекс средств, осуществляемых органами государственной власти, направленных на разработку и выполнение социальных программ по поддержке уровня жизни каждого человека и особенно уязвимых слоев населения: инвалидов, престарелых, молодежи, молодых матерей, детей, сирот. Социальная политика обладает следующими признаками: комплекс средств (экономических, правовых, организационных); реализация специально уполномоченными субъектами; основная цель — реализация социальных программ по поддержке уровня жизни каждого человека и особенно уязвимых слоев населения. Первый признак — совокупность правовых, экономических, организационных, информационных средств, в основе которых лежат идеи, принципы, закрепленные в Конституции Российской Федерации. В правовой сфере существуют свои средства с присущими только им особенностями. Средство — связующее среднее звено между субъектом и объектом деятельности, между идеальной, мысленной моделью и материальным результатом <15>. Правовое средство — правовое явление, выражается в деянии органов публичной власти, направлено на достижение конечного результата — благополучия всего общества. Применение вышеперечисленных средств позволит нашей стране проводить социальную политику, при которой можно будет преодолеть расслоение населения по многочисленным социально-экономическим показателям, региональную дифференциацию качества жизни, достичь высокого уровня интеллектуального развития общества. ——————————— <15> См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 232.
Второй признак — социальная политика формируется и реализуется специально уполномоченными субъектами. К ним, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, относятся: — Президент Российской Федерации — определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции Российской Федерации); подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84 Конституции Российской Федерации); — Государственная Дума Российской Федерации — заслушивает ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе и по вопросам, поставленным Государственной Думой, назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103 Конституции Российской Федерации); — Правительство Российской Федерации — обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (ст. 114 Конституции Российской Федерации); — органы государственной власти Российской Федерации — устанавливают основы федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации); — органы государственной власти субъектов Российской Федерации — реализуют свои полномочия в общих вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координации вопросов здравоохранения; защите семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защите, включая социальное обеспечение (ст. 72 Конституции России); — Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих — ст. 15, 16 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» <16>; ——————————— <16> Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.
— Прокуратура Российской Федерации — осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <17>). ——————————— <17> О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 07.02.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.
В соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочиями по реализации социальной политики государства наделены иные федеральные органы государственной власти: — органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Воронежской области — правительство Воронежской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Воронежской области (ст. 9); способствует развитию социального обеспечения и благотворительности (ст. 12 Закона Воронежской области «О правительстве Воронежской области» <18>)); ——————————— <18> О правительстве Воронежской области: Закон Воронежской области от 30.09.2008 N 77-ОЗ (в ред. от 05.04.2011) // Собрание законодательства Воронежской области. 2008. N 9. Ст. 339.
— Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации — обеспечивают гарантии соблюдения, защиты и восстановления нарушенных прав человека органами государственной власти Воронежской области, иными государственными органами Воронежской области, органами местного самоуправления, их должностными лицами (ст. 3 Закона Воронежской области «Об уполномоченном по правам человека в Воронежской области» <19>); ——————————— <19> Об уполномоченном по правам человека в Воронежской области: Закон Воронежской области от 30.06.2010 N 66-ОЗ // Собрание законодательства Воронежской области. 2010. N 6 (часть I). Ст. 327.
— органы местного самоуправления — организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования — ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» <20>. ——————————— <20> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 03.05.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Третьим признаком социальной политики является направленность на достижение социально полезных целей, разработка и реализация социальных программ по поддержке уровня жизни каждого человека и особенно уязвимых слоев населения: инвалидов, престарелых, молодежи, молодых матерей, детей, сирот. Выполнение конкретных задач по улучшению качества жизни малоимущих граждан является частью реализации социальной политики государства. Анализируя зарубежные конституции на предмет закрепления принципов, целей, основополагающих начал социальной политики государства, можно выделить три группы. К первой группе стран относятся те, в конституциях которых не содержится упоминание о государственной социальной политике: Аргентина, Бельгия, Израиль, Нидерланды, Финляндия, США, Япония. Вторую группу составляют государства, в конституциях которых отсутствуют принципы, цели государства по проведению социальной политики, закреплены только некоторые виды социальных прав человека. К примеру, Конституция Венгерской Республики 1994 г. гарантирует право социальной безопасности, право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности, потери супруга, сиротства и в связи с безработицей, возникшей не по их вине (ст. 70/E. (1)) <21>. В соответствии со ст. 45.1 Конституции Ирландии 1937 г. государство обязано содействовать благосостоянию всего народа, защищая и обеспечивая социальный порядок <22>. Конституция Королевства Бахрейн 2002 г. закрепляет право каждого на получение медицинской помощи, заботу о здоровье и гарантию средств для предупреждения заболеваний и лечения, учреждая больницы (ст. 8) <23>. ——————————— <21> Конституция Венгерской Республики. Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 1 / Под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. С. 562. <22> Конституция Ирландии. Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 1 / Под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. С. 814. <23> Конституция Королевства Бахрейн. Конституции государств Азии. В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Норма, 2010. Т. 1: Западная Азия. С. 32.
К третьей группе относятся конституции, в тексте которых закреплены принципы, цели, основополагающие начала социальной политики государства, а также подробно регламентированы социальные права граждан. К принципам государственной политики Бутана относится «стремление государства осуществлять принципы государственной политики в целях обеспечения достойного существования народа Бутана в развивающейся и богатой стране» (ч. 1 ст. 9). В частях 12 — 15, 21 — 22 ст. 9 детально урегулированы права на труд, образование, здравоохранение, социальное обеспечение <24>. В Конституции Республики Индии 1949 г. в части IV сформулированы руководящие принципы социальной политики. «Государство проводит политику, направленную на обеспечение того, чтобы: a) граждане в равной степени имели права на достаточные средства к существованию; d) существовало равное вознаграждение за равный труд для мужчин и женщин; e) здоровье и силы рабочих, а также малолетних детей не подвергались злоупотреблениям; f) дети имели возможность развиваться в необходимых для их здоровья условиях, обеспечивающих свободу и достоинство, а детство и юность пользовались защитой от эксплуатации и моральной и материальной зависимости» (ст. 39) <25>. ——————————— <24> Конституция Королевства Бутан 2008 г. Конституции государств Азии. В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 2: Средняя Азия и Индостан. С. 141. <25> Там же. С. 256.
В главе 3 Конституции Испании 1978 г. к основополагающим принципам социально-экономической политики относятся: обеспечение правовой, экономической и социальной защиты семьи, всесторонней защиты детей (ч. 1, 2 ст. 39); создание благоприятных условий для социального и экономического развития, для более справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности (ст. 40); поддержка государственной системы социального страхования, обеспечивающей всем гражданам необходимую помощь и социальные услуги, прежде всего при безработице (ст. 41) <26>. В главе третьей подробно закреплены социальные права испанцев (ст. 42 — 52), а в главе 4 — гарантии основных прав и свобод. ——————————— <26> Конституция Испании 1978 г. Конституции государств Европы. В 3 т. Т. 2 / Под ред. и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. С. 58 — 61.
Политическая Конституция Колумбии 1991 г. основной социальной целью деятельности государства ставит «удовлетворение потребностей населения в области здравоохранения, образования, обеспечения проживания в благоприятной окружающей среде и питьевой водой. Для достижения этой цели расходы на социально-культурные мероприятия преобладают в планах экономического развития и государственном бюджете над любыми другими» (ст. 366) <27>. ——————————— <27> Политическая Конституция Колумбии 1991 г. Конституции государств Америки. В 3 т. / Под ред. д. ю.н., проф. Т. Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2006. Т. 3. Южная Америка. С. 757.
К основополагающим началам социальной и экономической политики Основного Закона Султаната Оман относятся: защита семьи; охрана материнства и детства; несовершеннолетних и лиц, не способных заботиться о себе самостоятельно по причине болезни, недееспособности, преклонного возраста, вынужденной безработицы; обеспечение возможностей трудоустройства для всех граждан и подготовки их к труду (ст. 15 — 20) <28>. ——————————— <28> Белая книга. Основной Закон Султаната Оман. Конституции государств Азии. В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 1: Западная Азия. С. 461.
В Конституции Республики Филиппины в «Декларации принципов и государственной политики» (раздел 9) «государство осуществляет справедливую и динамичную социальную политику, которая обеспечивает процветание и независимость государства, освобождение народа от бедности при обеспечении соответствующих социальных услуг, полной занятости, растущего уровня жизни и улучшения качества жизни каждого» <29>. ——————————— <29> Конституция Республики Филиппины 1987 г. Конституции государств Азии. В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 3: Дальний Восток. С. 925.
Таким образом, во многих зарубежных странах принципы, цели, основополагающие начала государственной социальной политики детально урегулированы на уровне конституций. Нормы вышеназванных Конституций зарубежных государств следует учитывать и Российской Федерации для совершенствования отечественной Конституции и для развития текущего законодательства. Предлагается изменить преамбулу Конституции Российской Федерации в части дополнения принципов социальной политики: «обеспечить достойную жизнь каждого и сформировать высокоразвитое общество, заботящееся о благополучии и процветании России». Нашей стране требуется разработка и реализация многоуровневой социальной политики государства, для чего следует принять отдельный Федеральный закон «О социальной политике Российской Федерации». В данном нормативном правовом акте в соответствии с Конституцией Российской Федерации закрепить понятие, принципы, механизм формирования и реализации социальной политики государства, полномочия органов государственной власти и ответственность всех реализующих ее субъектов.
