ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН ПОСРЕДСТВОМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ <*>
В. Н. СОЛОВЬЕВ
——————————— <*> Solov’jov V. N. Issues of ensuring social rights of certain categories of citizens by use of property of public-law formations.
Соловьев Владимир Николаевич, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.
В статье рассматриваются проблемы обеспечения социальных прав отдельных категорий граждан за счет имущества, находящегося в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Автор анализирует актуальные проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах социальной поддержки населения и обеспечения ее бюджетными средствами. Ключевые слова: право публичной собственности, социальные права, граждане, публично-правовые образования.
The article considers the problems of ensuring social rights of certain categories of citizens at the account of property being in ownership of the RF and subjects of the RF. The author analyses topical issues of delimitation of competence of the RF and subjects of the RF in the issue of social support of population and provision of budget funds. Key words: right of public ownership, social rights, citizens, public-law formations.
Поставленная Российской Федерацией задача по построению социального государства является одной из первостепенных. Достижению указанной цели способствуют и проводимые в стране экономические реформы, при этом основной проблемой продолжает оставаться поиск баланса интересов между поддержкой рыночных механизмов обеспечения финансовой основы государства и реализацией новых форм защиты граждан в изменившихся условиях. Однако число лиц, оказавшихся за чертой бедности, неуклонно растет. В стране последовательно усиливается расслоение населения по доходам и материальному обеспечению. Оно носит к тому же стихийный характер, поскольку воздействие на него со стороны государства малозаметно. Структурная перестройка, конверсия оборонных производств, банкротства обостряют и без того сложную ситуацию с занятостью населения <1>. ——————————— <1> См.: Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.
В течение длительного времени вопросы социальной поддержки решались одним путем — посредством установления льгот (по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте, по обеспечению лекарственными средствами и т. д.). Однако следует признать, что указанные льготы порой носили популистский характер, их использование саботировалось предприятиями, оказывающими услуги, поскольку система финансирования льгот отлаженной не была. Наряду с этим федеральные законы возлагали на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления расходные обязательства, также не обеспеченные источниками финансирования. Решающим шагом в данном случае стало принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», получившего условное название «Закон о монетизации льгот». Данный Закон призван не только разрешать социальные проблемы, но и обеспечить необходимыми финансовыми ресурсами систему социальной поддержки нуждающихся лиц и создание условий для достижения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных льгот. Однако, по оценкам современных исследователей, монетизация льгот не стала более эффективной, нежели оказание их в натуральном виде <2>, об этом свидетельствует и практика судов общей юрисдикции, обеспечивающих соблюдение правовых норм при оказании мер социальной поддержки гражданам <3>, и практика арбитражных судов, которые рассматривают споры, связанные с возложением на органы государственной власти и органы местного самоуправления убытков (выпадающих доходов) ресурсоснабжающих организаций, предприятий связи и других юридических лиц, оказывающих льготы непосредственно населению <4>. ——————————— <2> См.: Челнокова Г. Б. Социальное законодательство, направленное на защиту от бедности в России: Научно-практическое пособие. М., 2009. <3> См.: Шалыгин Б. И. О компенсации расходов на оплату жилого помещения, коммунальных услуг и мерах социальной поддержки, предоставляемых отдельным категориям граждан // Жилищное право. 2009. N 5. <4> См.: Анохин В. С. Взыскание убытков (ущерба) хозяйствующих субъектов за счет казны: праворегулирование и правоприменение // Гражданское право. 2007. N 3.
В обоих случаях возложение обязанности по предоставлению мер социальной поддержки, их обеспечению возлагается на публичную власть, которая осуществляет их реализацию за счет публичной собственности. В связи с этим необходимо отметить, насколько велика ее роль в создании эффективной системы социального обеспечения населения, основой которой может быть только государственное и муниципальное имущество (собственность). Необходимо признать, что одна из острых проблем в данной сфере — это распределение компетенции между органами федеральной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по решению указанных вопросов, а как следствие, возникновение вопросов, связанных с финансированием мер социальной поддержки за счет различных бюджетных источников, за счет имущества различных публичных собственников. В федеративном государстве социальная политика проводится таким образом, что функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федерацией и ее субъектами посредством конституционного разделения пределов власти и договорного распределения функций в этой сфере, а также фактически сложившейся практики, не урегулированной нормативными актами <5>. ——————————— <5> См.: Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.
Так, установление общефедеральной политики, федеральной программы в области социального развития Российской Федерации, федеральные фонды регионального развития, контроль за соблюдением законодательства в социальной сфере и др. отнесены ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; выполнение международных договоров (включая и социальную сферу) находятся (ст. 72 Конституции РФ) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В отношении всех других вопросов социальной сферы, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, последние обладают в этой сфере всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Казалось бы, принципы финансирования мер социальной поддержки четко определены Конституцией России, однако системное толкование законодательства и складывающаяся судебная практика вносят некоторые коррективы. Так, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» в области разграничения компетенции введены так называемые добровольные полномочия субъектов РФ. В программных установках государственной политики, содержащихся в посланиях Президента Федеральному Собранию РФ и других официальных программно-политических документах, в качестве одного из приоритетов законотворческой деятельности в сфере федеративного строительства неоднократно называлось делегирование субъектам РФ дополнительных полномочий, повышение их роли в решении перспективных задач социально-экономического развития страны <6>. ——————————— <6> См.: Першин Е. В., Глигич-Золотарева М. В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2.
Рассматриваемый Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ дополнил Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положениями следующего содержания. По вопросам собственного ведения субъектов Федерации (п. 3.1 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) их органы власти имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты и региональные программы вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Органы власти субъектов Федерации наделяются правом участвовать в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, не являющихся ни их собственными, ни делегированными им полномочиями, с осуществлением расходов за счет средств своих бюджетов и принятием необходимых правовых нормативных актов, если это предусмотрено федеральными законами. Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (ст. 26.3.1 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Органы власти субъектов Федерации вправе устанавливать за счет средств собственных бюджетов дополнительные меры социальной адресной поддержки отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование осуществления данных полномочий не является обязанностью субъектов Федерации, осуществляется при наличии возможностей и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Федерации, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач и имеются необходимые бюджетные ресурсы. Согласно п. 7 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ полномочия органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, не являющиеся их собственными полномочиями, но установленные федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Иными словами, федеральными законами не могут дополнительно регулироваться полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения без отражения их норм в законах о федеральном бюджете. Следовательно, федеральными законами не должны регулироваться полномочия субъектов Федерации без прописывания порядка предоставления последним средств из федерального бюджета — именно в этих целях полномочия субъектов были четко поделены на так называемые собственные, финансируемые за свой счет, и делегированные, финансируемые из федерального бюджета. Однако фактически законом предусмотрен иной подход: федеральный законодатель, принимая законы, регулирующие полномочия субъектов Федерации, не обеспечивает их финансированием, однако поскольку такое финансирование согласно закону нельзя в обязательном порядке возложить на субъекты Федерации, то полномочия осуществляются субъектами в добровольном порядке, в том числе не осуществляются вовсе <7>. ——————————— <7> См.: Там же.
Несмотря на противоречия действующего законодательства, судебная практика продолжает оставаться достаточно стабильной в вопросе возмещения выпадающих доходов, при осуществлении мер социальной поддержки, за счет средств конкретного публичного собственника. Пунктом 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) от 22 июня 2006 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» определено, что ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование. Рассматривая данные иски, суд определяет не только публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот и компенсаций, но и бюджет, за счет средств которого подлежат возмещению организациям затраты от предоставления льгот и компенсаций (данный порядок установлен п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23) <8>. ——————————— <8> См.: Курбатова С. С. Обобщение судебной практики по рассмотрению споров, связанных с финансированием публичных обязательств // Арбитражные споры. 2008. N 2.
Бюджетный кодекс РФ в действующей редакции содержит понятие публичного обязательства, под которым понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативно-правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). В соответствии со ст. 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, муниципального образования возникают в результате принятия соответственно законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления (ст. 85, 86 БК РФ). Следовательно, установление публичным субъектом нормативно-правовыми актами мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в виде предоставления льгот и компенсаций и определение порядка по их финансированию являются публичным обязательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Бюджетное законодательство исходит из разграничения расходных обязательств публично-правовых образований, и одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, под которым также понимается недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней (ст. 31 БК РФ). Рассматривая данные споры, суду необходимо установить, нормативно-правовым актом какого публично-правового образования предусмотрены льготы. Установление льгот публично-правовым образованием предполагает соответственно осуществление расходов по их финансированию за счет средств соответствующего бюджета, а следовательно, источник финансирования указанных льгот. Однако данный подход единственным не является. Так, при рассмотрении дела N А28-45/2008-2/30 <9> суды пришли к прямо противоположным выводам. ——————————— <9> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15 сентября 2008 г. по делу N А28-45/2008-2/30 // КонсультантПлюс, 2008.
Предметом спора по указанному делу является взыскание убытков, возникших в связи с предоставлением в 2007 г. педагогам-пенсионерам льгот по оплате электроэнергии. В соответствии с п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. Статьей 2 Федерального закона от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях. Правовые нормы, дублирующие установленные федеральным законом льготы, закреплены и в нормативных актах субъекта Российской Федерации. В силу пп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Однако судом во внимание приняты и иные обстоятельства. Соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 12-П и от 15 мая 2006 г. N 5-П). По мнению суда, норма абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержавшееся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг». Исходя из того что Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 1 января 2005 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, и не устраняется после этой даты от обязанности по финансовому обеспечению предоставления мер социальной поддержки, а следовательно, возложение Российской Федерации на субъект РФ обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерацией независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации. Иная позиция была высказана арбитражными судами при рассмотрении дела N А40-27183/08-24-259 <10>. В данном случае предметом спора было взыскание с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в пользу автотранспортного предприятия расходов, понесенных истцом в связи с предоставлением в 2006 г. льгот по перевозке льготной категории граждан общественным транспортом в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ «О ветеранах». ——————————— <10> См.: Постановление ФАС Московского округа от 24 февраля 2009 г. N КГ-А40/437-09 по делу N А40-27183/08-24-259 // КонсультантПлюс, 2009.
Принимая во внимание пп. 24 п. 2 ст. 26.3 Закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, а также то обстоятельство, что тарифы на перевозку пассажиров в городском и пригородном сообщении, в том числе льготные, были утверждены распоряжениями службы по ценовому регулированию субъекта РФ, арбитражные суды пришли к выводу, что рассматриваемые отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации по своей сути представляют собой межбюджетный трансферт, что истец, являющийся коммерческой организацией, в данном межбюджетном трансферте не участвует, в связи с чем предъявление им иска к Российской Федерации в лице Минфина России является неправомерным. Однако следует отметить, что Постановлением Президиума ВАС РФ по указанному делу от 23 июня 2009 г. N 2992/09 судебные акты нижестоящих судов отменены, при этом суд надзорной инстанции указал, что Конституция РФ в ст. 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, поэтому Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от взятых на себя публично-правовых обязательств. Право бесплатного проезда на городском общественном транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.
