(Саурин А. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 8)
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ КАК ОДИН ИЗ ПРЕДЕЛОВ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ <*>
А. А. САУРИН
——————————— <*> Saurin A. A. Delimitation of public property as one of the limits in spread of ownership right.
Саурин Александр Анатольевич, заместитель Главы администрации Краснодарского края, кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию механизма конституционно-правового разграничения права собственности. В работе наличие данной процедуры рассматривается как один из пределов права собственности, ограничивающий распространение данного права в отношении публичных собственников.
Ключевые слова: публичная собственность; разграничение собственности; пределы права собственности; ограничения права собственности.
The article deals with the mechanism of the constitutional and legal separation of ownership. The procedure is regarded as one of the limits of property rights, restricting law enforcement in the area of public ownership.
Key words: public property; property demarcation; property rights limits; property rights restrictions.
Процедура разграничения собственности, равно как и критерии отнесения имущественных объектов к тому или иному виду публичной собственности, представляется, является одним из пределов распространения права публичной собственности, поскольку допускает изъятие имущества из собственности публичного образования и его обращение в собственность иного публичного образования вопреки установленным гражданским законодательством общим правилам приобретения права собственности. Изначально собственность в Российской Федерации была разграничена приложением 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», в котором названы основные объекты федерального, регионального и муниципального имущества <1>. Изданное в развитие норм данного Постановления распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. N 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» <2> (утратило силу на основании Указа Президента Российской Федерации от 12 июня 2006 г. N 603 <3>) установило процедуры передачи объектов собственности, которые применялись около 14 лет. ——————————— <1> Российская газета. N 8. 1992. 11 января. <2> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 13. Ст. 697. <3> СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2700.
В настоящее время данная процедура регулируется положениями Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <4>. Данный законодательный акт указывает, что существуют виды объектов публичной собственности, которые могут или не могут находиться в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом находящееся в собственности публичного образования имущество, которое может принадлежать данному публичному образованию, подлежит безвозмездной передаче в собственность того публичного образования, которое вправе выступать публичным собственником в отношении указанного имущества или если это имущество фактически используется (для целей своей публичной деятельности) соответствующим собственником (точнее, соответствующим органом публичной власти от имени этого собственника). ——————————— <4> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Возникает и требует исследования вопрос о том, нарушают ли данные положения конституционные права того публичного образования, собственность которого перераспределяется, поскольку при этом происходит изъятие имущества из собственности данного публичного образования, причем происходит это на основании подзаконных актов, без согласия органов публичной власти соответствующего публичного образования, без решения суда и без предоставления равноценного возмещения. Важно указать и на общий характер соответствующих законодательных предписаний: федеральный закон, установивший соответствующий порядок, в отличие от вышеприведенного Постановления Верховного Совета РСФСР, не содержит конкретного перечня имущества (его видов, категорий), подлежащего передаче (разграничению), и тем самым возникает возможность его произвольного определения со стороны прежде всего федеральных органов исполнительной власти. То есть нарушаются гарантии права собственности публичного образования в отношении его имущества в случаях, когда, например, возможно его многоцелевое использование, перепрофилирование или его использование для осуществления иных полномочий, остающихся у публичного образования в результате разграничения полномочий между органами публичной власти. При этом сразу необходимо оговориться, что в отношении регионального и муниципального имущества такие перечни содержат специальные федеральные законы — перечень видов регионального имущества содержит Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 2 мая 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а перечень видов муниципального имущества — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 10 июля 2012 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Весь описанный комплекс проблем был рассмотрен Конституционным Судом Российской Федерации применительно к разграничению федеральной и региональной собственности <5>, и Суд пришел к следующим выводам. Во-первых, необходимость разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации вытекает непосредственно из Конституции Российской Федерации, поскольку предопределяется федеративным характером государства и разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Хотя при этом Конституция Российской Федерации не определяет, какие объекты государственной собственности должны находиться в собственности Российской Федерации, а какие — в собственности субъектов Российской Федерации. ——————————— <5> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы» // СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.
Во-вторых, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель, исходя из разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и из того, что объем, пределы и особенности конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам разграничения государственной собственности обусловлены особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) — федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому. В-третьих, имущество, находящееся в федеральной собственности, может быть безвозмездно передано в собственность субъектов Российской Федерации; в свою очередь, имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, может быть безвозмездно передано в федеральную собственность, причем такая передача не является допускаемым на основании части 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации принудительным отчуждением имущества для федеральных нужд, предполагающим предварительное и равноценное возмещение. В то же время имущество, передаваемое в процессе разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, остается государственной собственностью и должно использоваться органами государственной власти не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях. В-четвертых, разграничение государственной собственности и передача имущества, находящегося в государственной собственности, осуществляемые в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не должны быть произвольными: разграничение государственной собственности осуществляется между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации как между публично-правовыми образованиями, связанными отношениями субординации и координации, которые основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, также представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения не регулируются гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В-пятых, право собственности субъектов Российской Федерации может быть ограничено, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых оно вводится. Федеральным законом, разграничивающим государственную собственность и устанавливающим порядок передачи имущества в результате разграничения публично-властных полномочий, должен быть обеспечен баланс интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов. При этом в силу вытекающего из Конституции Российской Федерации требования признания и защиты государственной собственности субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разграничению государственной собственности и безвозмездной передаче имущества должны распределяться и осуществляться как находящиеся в совместном ведении, с тем чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Что же касается положений ст. 35 Конституции Российской Федерации, в которой установлено право каждого иметь имущество в собственности и реализовать вытекающие из этого правомочия и гарантии (в том числе в случаях лишения их имущества, в частности при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд), то лишение таких правомочий и гарантий публичного собственника, в частности невозможность обращения в суд или невозможность получения равноценного возмещения, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, соответствует природе публично-правовых отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по разграничению государственной собственности и передаче имущества в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: имущество, находящееся в собственности соответствующих публично-правовых образований, предназначено для осуществления органами публичной власти в рамках их полномочий функций государства, а следовательно, в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации этих функций возможна безвозмездная передача имущества, необходимого для осуществления соответствующих полномочий, в целях наиболее рационального его использования в общих публичных интересах. Отметим, что в отношении перераспределения публичной собственности между муниципальными образованиями и иными уровнями публичной власти действуют правила такого же рода, и следовательно, логично предположить, что приведенные правовые позиции в равной степени будут распространены и на отношения по разграничению собственности и с участием муниципальных образований. Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации признал право федерального законодателя указать в федеральном законе, какое имущество может находиться в публичной собственности того или иного уровня, объектный состав имущества, закрепляемого за соответствующим публичным собственником, и установить административный порядок (процедуру) передачи публичного имущества и тем самым определить пределы распространения права публичной собственности.
