(«Сравнительное конституционное обозрение», 2010, N 2)
ОБЗОР ДЕЛ, РАССМОТРЕННЫХ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ОКТЯБРЬ — НОЯБРЬ 2009 Г.)
И. КАРАСЕВА, Н. МИРОНОВ, Т. СЫРУНИНА
ОКТЯБРЬ-2009
Постановление от 22 октября 2009 года N 15-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 30, пункта 2 статьи 32, пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан М. А. Белогуровой, Т. А. Ивановой, С. Г. Климовой и А. В. Молодцова
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 44. Ст. 5260)
Правовые категории в Постановлении:
принцип социального государства; конституционный принцип равенства; пособие по безработице; условия досрочного выхода на пенсию.
Заявители: граждане М. А. Белогурова, Т. А. Иванова, С. Г. Климова и А. В. Молодцов (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 30, пункта 2 статьи 32, пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в той мере, в какой ими устанавливаются для граждан, до увольнения работавших по трудовому договору с индивидуальным предпринимателем, и граждан, уволенных из организаций, различные правила начисления пособия по безработице и не предоставляется гражданам, до увольнения работавшим по трудовому договору с индивидуальным предпринимателем, возможность получения пенсии ранее достижения пенсионного возраста, как это предусмотрено для граждан, уволенных из организаций.
Позиция заявителей: оспариваемые нормативные положения не позволяют начислять гражданам, состоявшим в трудовых отношениях с индивидуальными предпринимателями, пособие по безработице по тем же правилам, по которым оно начисляется гражданам, уволенным из организаций, и тем самым лишают их права на получение пособия по безработице в максимальном размере, а также не предусматривают для таких граждан возможность досрочного выхода на пенсию, то есть предоставляют им меры социальной поддержки в связи с безработицей в меньшем объеме, чем гражданам, уволенным из организаций, что противоречит принципу равенства, закрепленному статьей 19 (части 1 и 2) Конституции РФ, и нарушает права, гарантированные ее статьями 7 (часть 2), 37 (часть 3) и 39 (часть 2).
Итоговый вывод решения: оспоренные заявителями взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 30, пункта 2 статьи 32, пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в той мере, в какой ими не обеспечивается начисление пособия по безработице и возможность назначения пенсии до достижения установленного законом пенсионного возраста на равных основаниях для граждан, до увольнения работавших по трудовому договору с индивидуальным предпринимателем, и граждан, уволенных из организаций, при том что иные определенные законом условия в равной мере соблюдены, не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 3), 39 (часть 1) и 55 (часть 3).
Указанные законоположения — в той мере, в какой они признаны не соответствующими Конституции РФ, — утрачивают силу с момента введения в действие нового законодательного регулирования.
Правоприменительные решения по делам заявителей, основанные на законоположениях, признанных не соответствующими Конституции РФ, подлежат пересмотру в установленном законом порядке.
Мотивы решения. Конституция РФ гарантирует гражданам как свободу труда и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, так и право на защиту от безработицы (части 1 и 3 статьи 37) и право на социальное обеспечение (часть 1 статьи 39).
По смыслу указанных статей Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьей 19 (части 1 и 2) правовое регулирование занятости населения и защиты от безработицы, основанное на принципах справедливости и юридического равенства, должно обеспечивать лицам, временно лишившимся работы, эффективную государственную защиту на равных основаниях (см.: Постановления от 3 июня 2004 года N 11-П и от 16 июля 2007 года N 12-П).
Соответствующая система мер содействия занятости и материальной поддержки граждан, не имеющих работы и заработка, предусмотрена Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации».
Согласно пункту 1 статьи 34 названного Закона гражданам, прекратившим перед признанием их безработными трудовые отношения с индивидуальными предпринимателями, пособие по безработице начисляется в размере минимальной величины пособия по безработице, то есть в размере, который может существенно отличаться от величины пособия по безработице, выплачиваемого гражданам, уволенным из организаций, на основании пункта 1 статьи 33 данного Закона, и который не основан на объективных критериях, таких, как наличие и продолжительность периодов оплачиваемой работы, основание увольнения, размер среднемесячного заработка и т. д. Тем самым для граждан, признанных безработными, вводятся различные правила начисления пособия по безработице — в зависимости от того, с каким работодателем (организацией или индивидуальным предпринимателем) они состояли в трудовых отношениях непосредственно перед увольнением.
Критерий, избранный законодателем для дифференциации правил определения размера пособия по безработице, не является объективным и не имеет разумное оправдание. Лицам, относящимся к одной и той же категории, не обеспечивается равная социальная защита на период поиска новой работы, что не согласуется с конституционным принципом равенства и целями, ради достижения которых допускается ограничение прав и свобод граждан.
Учитывая особенности положения, сложившегося на рынке труда граждан предпенсионного возраста, как наиболее подверженных риску безработицы и утраты в связи с потерей работы источника средств к существованию, федеральный законодатель предусмотрел в системе мер социальной поддержки безработных граждан такую меру, как возможность досрочного выхода на пенсию. По смыслу пункта 2 статьи 32 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» возможность досрочного выхода на пенсию предоставляется лишь тем безработным гражданам, которые были уволены из организаций; граждане же, работодателями которых являлись индивидуальные предприниматели, при прочих равных условиях такой возможности лишены. Это означает, что получение пенсии до достижения установленного законом возраста в качестве меры социальной защиты от безработицы также поставлено в зависимость от того, с каким работодателем безработный гражданин состоял в трудовых отношениях непосредственно перед увольнением.
Законодательное регулирование, вводящее такие различия в правовом положении граждан, которые не основаны на обстоятельствах, связанных с приобретением права на трудовую пенсию по старости (продолжительность страхового стажа и стажа, дающего право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости), и не учитывают критерии, положенные в основу дифференциации мер социальной поддержки, предоставляемых безработным гражданам (основание увольнения, продолжительность оплачиваемой работы до увольнения и др.), снижает уровень социальной защиты безработных граждан, работодателями которых являлись индивидуальные предприниматели, по сравнению с гражданами, уволенными из организаций, и также не согласуется с конституционным принципом равенства и конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод граждан.
НОЯБРЬ-2009
Постановление от 9 ноября 2009 года N 16-П по делу о проверке конституционности пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях», части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и части первой статьи 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. З. Измайлова
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 47. Ст. 5709)
Правовые категории в Постановлении: пассивное избирательное право; право на свободные выборы; политическая партия; регистрация кандидата (списка кандидатов); исключение кандидата из списка кандидатов, отзыв кандидата.
Заявитель: гражданин В. З. Измайлов (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: находящиеся в нормативном единстве положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» и части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» — в той части, в какой на их основании избирательное объединение (политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение, имеющие право участвовать в выборах) в порядке, предусмотренном его уставом, вправе исключать некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов.
Позиция заявителя: оспариваемые положения избирательного законодательства, позволяя избирательному объединению — политической партии в лице ее регионального отделения немотивированно исключать кандидатов из выдвинутого им и зарегистрированного списка кандидатов в порядке, определенном партийным уставом, нарушают гарантии избирательных прав кандидатов в депутаты и их избирателей и противоречат статьям 19, 32 и 55 Конституции РФ.
При этом часть первая статьи 259 ГПК РФ не обеспечивает надлежащим образом гарантии права на судебную защиту, установленные Конституцией РФ, поскольку она не называет избирательное объединение в числе субъектов, чьи решения, действия или бездействие в связи с нарушением ими избирательных прав можно обжаловать в суд, и, следовательно, не предоставляет такую возможность лицу, немотивированно исключенному из зарегистрированного избирательной комиссией списка кандидатов.
Итоговый вывод решения: взаимосвязанные положения пункта 32 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» и части 3 статьи 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» — в той части, в какой на их основании избирательное объединение в порядке, предусмотренном его уставом, вправе исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов, — признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку данные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают, что исключение политической партией конкретного лица из списка кандидатов в депутаты обусловлено действиями (бездействием) этого лица, несовместимыми с законными интересами выдвинувшей его политической партии, осуществляется на основе мотивированного решения и не носит дискриминационный и произвольный характер.
Производство по делу в части, касающейся проверки конституционности положения части первой статьи 259 ГПК РФ, прекращено.
Мотивы решения. Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом.
В реализации данного права существенную роль играют политические партии, именно их деятельностью опосредовано осуществление избирательных прав граждан и права народа на свободные выборы.
Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти. Политические партии включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества (см.: Постановления от 1 февраля 2005 года N 1-П и от 16 июля 2007 года N 11-П).
Именно реальной способностью политических партий выполнять указанную публичную функцию предопределяется выбор критериев, соответствие которым легитимирует их в качестве избирательных объединений. Этим, в свою очередь, предопределяются характер и нормативное содержание обязанностей, которые могут быть возложены законом на политические партии как основных участников избирательного процесса, опосредующих осуществление избирательных прав граждан, и условий их участия в выборах (см.: Постановление от 11 марта 2008 года N 4-П).
Как следует из положений Федерального закона «О политических партиях», политическая партия вправе и обязана самостоятельно определять условия, при которых граждане могут стать ее членами, а также участвовать в ее деятельности. Возложение на политическую партию обязанности принимать в свой состав лиц вне зависимости от их убеждений и взглядов, а равно обязанности выдвигать любых лиц, желающих реализовать свое пассивное избирательное право, в качестве кандидатов на выборах создавало бы для таких лиц легальные возможности для злоупотребления своим конституционным правом в ущерб избирательным и иным конституционным правам членов данной политической партии и поддерживающих ее избирателей.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении голосования за списки кандидатов в бюллетене размещаются краткие наименования избирательных объединений, а также фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка и (или) его соответствующей региональной части и эмблемы избирательных объединений, и единственный знак, фиксирующий его волеизъявление, избиратель ставит рядом с наименованием избирательного объединения.
Тем самым граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдвинутый избирательным объединением — политической партией, а за весь этот список. Из этого следует, что право политической партии как избирательного объединения выдвигать список кандидатов в депутаты предполагает и возможность самостоятельно (в установленных законом пределах) вносить изменения в этот список путем исключения из него отдельных кандидатов, в том числе не по вынуждающим обстоятельствам.
Выдвижение политической партией списка кандидатов в депутаты связано с формированием сложной системы правоотношений, в которых участвуют политическая партия в целом, сами кандидаты в депутаты, а также избиратели, чем обусловливается необходимость соблюдения как в законодательном регулировании, так и в осуществляемом на его основе правоприменении баланса конституционно защищаемых прав и законных интересов указанных лиц.
Для политической партии как избирательного объединения это означает соблюдение конституционных гарантий права на свободные выборы и права на свободу объединений, что предполагает необходимость надлежащих формально определенных процедур реализации политической партией правомочия самостоятельно формировать список кандидатов и исключать из него отдельных кандидатов.
Конституционный принцип свободных выборов предполагает равные и справедливые условия для регистрации кандидатов и списков кандидатов. Отношения между выдвинувшим список избирательным объединением и входящими в его состав кандидатами должны строиться на началах, исключающих несоразмерные ограничения пассивного избирательного права.
Приобретение гражданином официального статуса кандидата в депутаты, выдвинутого политической партией, означает публично-правовое признание того факта, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию, когда партия уже не вправе на основе самоуправления свободно формировать списки своих потенциальных представителей в органах государственной власти. С этого момента у кандидата, помимо прав и обязанностей в его отношениях с политической партией, возникают юридически значимые связи с избирателями, избирательными комиссиями, доверенными лицами, средствами массовой информации и иными участниками избирательного процесса, а политическая партия утрачивает возможность по своему усмотрению, на основе одной лишь целесообразности решать вопрос о дальнейшем пребывании того или иного гражданина в выдвинутом ею списке кандидатов.
Федеральный закон предписывает, что после представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов, инициаторами которого могут быть как сами кандидаты, так и иные субъекты избирательного процесса, в том числе избирательные объединения.
Федеральный закон закрепляет исчерпывающий перечень оснований, по которым возможны исключение кандидата из заверенного списка, аннулирование избирательной комиссией и отмена судом регистрации кандидата.
Теми же основаниями могут быть мотивированы как отзыв кандидатов, выдвинутых политической партией по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, так и исключение кандидатов, включенных избирательным объединением в список кандидатов и зарегистрированных избирательной комиссией, из этого списка.
Кроме того, прямое указание на основания исключения избирательным объединением отдельных кандидатов из зарегистрированного списка кандидатов содержится в статье 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Эти основания связаны с рассмотрением случаев несоблюдения кандидатом, включенным в список кандидатов, соответствующих ограничений, либо установления в отношении такого кандидата фактов совершения определенных правонарушений. В этих случаях избирательное объединение вправе по собственной инициативе исключить таких кандидатов из зарегистрированного списка.
В отношении кандидатов, выдвинутых политической партией по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, оспариваемыми законоположениями политической партии предоставлено право отозвать своих кандидатов не только по основаниям, предусмотренным федеральным законом, но и по основаниям, предусмотренным уставом политической партии.
Политические партии действуют на основе принципов верховенства права, демократии и плюрализма. Исключение из партии, будучи прерогативой самой партии, не может носить произвольный характер, ставя граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности.
Принимая решение о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе списка кандидатов, политическая партия должна действовать ответственно и, формируя этот список, учитывать, что ее решение будет основанием для возникновения соответствующих правоотношений между включенными в список гражданами и самой партией. Политическая партия не вправе после представления списка кандидатов в избирательную комиссию исключать из него кого-либо из кандидатов, руководствуясь одной лишь политической целесообразностью.
Оспоренные законоположения — по их смыслу в системе норм избирательного законодательства, связывающего возможность исключения кандидата из выдвинутого политической партией списка кандидатов с вынуждающими обстоятельствами объективного характера, а также с совершением им либо противоправных действий (бездействия), либо действий (бездействия), несовместимых с законными интересами данной политической партии, — не могут рассматриваться как допускающие возможность лишения гражданина статуса кандидата в депутаты на основании немотивированного решения выдвинувшей его в составе списка кандидатов политической партии.
Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: Международный пакт о гражданских и политических правах; Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Протокол N 1); Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств.
Постановление от 10 ноября 2009 года N 17-П по делу о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) в связи с запросом Курчатовского городского суда Курской области и жалобами граждан А. В. Жестикова и П. У. Мягчило
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 48. Ст. 5866)
Правовые категории в Постановлении: социальная защита; право на жилище; принцип равенства.
Заявители: Курчатовский городской суд Курской области, граждане А. В. Жестиков и П. У. Мягчило (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) в той мере, в какой ими во взаимосвязи с действующим жилищным законодательством Российской Федерации для нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан — инвалидов вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в зависимости от даты принятия на учет установлены различные формы обеспечения жилыми помещениями, в связи с чем для тех из них, кто был принят на учет после 1 января 2005 года, не предусматривается возможность получения за счет средств федерального бюджета социальной выплаты (жилищной субсидии, субсидии) для приобретения жилья на основании постановлений Правительства РФ, как это предусмотрено в отношении тех граждан данной категории, которые были приняты на учет до 1 января 2005 года.
Позиция заявителей: положение пункта 2 части первой статьи 14 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) противоречит Конституции РФ, ее статьям 18, 19 (часть 1), 40 (часть 1), 42, 45 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3), в той мере, в какой им ограничивается право инвалидов вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года, на получение жилья за счет средств федерального бюджета, как это предусмотрено для тех, кто принят на учет до указанной даты.
Также не соответствует Конституции, ее статьям 7, 19, 40 и 55, пункт 1 части первой статьи 15 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) в той мере, в какой им отменяются льготы по предоставлению жилья участникам ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, принятым на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года, что ставит их в неравное положение с гражданами той же категории, которые были приняты на учет до 1 января 2005 года.
Пункт 9 статьи 3 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, которым изложена в новой редакции статья 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», лишает лиц из числа участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года, права на обеспечение жильем на льготных условиях путем предоставления государственного жилищного сертификата, что не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 6 (часть 2), 7, 18, 19, 40 (часть 3) и 55 (части 2 и 3).
Итоговый вывод решения: положения пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 19 (часть 2), 40, 42 и 55 (часть 3), в той мере, в какой данные положения в системе действующего правового регулирования не устанавливают правовой механизм, который равным образом гарантировал бы предоставление жилых помещений гражданам — инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы и участникам ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, принятым на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий как до 1 января 2005 года, так и после этой даты.
Правоприменительные решения, принятые по делам заявителей, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий.
Мотивы решения. Конституцией РФ к числу защищаемых прав и свобод человека и гражданина относятся право на охрану здоровья, а также право на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением (статьи 41 и 42 Конституции РФ), с которым корреспондирует обязанность государства обеспечить экологическое благополучие путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий аварий и катастроф, в том числе радиационных.
В рамках реализации этой обязанности на законодательном уровне разработана система мер социальной защиты лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе пострадавших в результате чернобыльской катастрофы.
Государство при избрании способов компенсации вреда обязано учитывать требование конституционной ценности жизни и здоровья, имеющих равное, одинаковое значение для всех граждан, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы (статьи 2, 19 и 42 Конституции РФ). Вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, является невосполнимым и не может быть возмещен в порядке, установленном отраслевым законодательством. Государство должно стремиться к более полному его возмещению (см.: Постановления от 1 декабря 1997 года N 18-П и от 19 июня 2002 года N 11-П). Из этого следует, что возмещение вреда, причиненного гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, осуществляется путем специального правового регулирования в целях создания компенсационного механизма, предусматривающего предоставление мер социальной защиты как в денежной, так и в натуральной форме.
Такая система социальной защиты предусмотрена Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и включает в себя различные виды денежных выплат и устанавливаемых в дополнение к ним мер социальной поддержки.
Конституция РФ не устанавливает конкретные способы и объемы социальной защиты. Решение этих вопросов является прерогативой законодателя.
При установлении соответствующего правового регулирования и внесении в него изменений законодатель должен исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ различия в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (см.: Постановления от 24 мая 2001 года N 8-П и от 5 апреля 2007 года N 5-П; Определение от 27 декабря 2005 года N 502-О).
Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, предусматривал для инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы одноразовое бесплатное обеспечение независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах, а также одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты; для участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предусматривалось первоочередное разовое бесплатное обеспечение благоустроенной жилой площадью. На основе названного Закона Правительством РФ были разработаны федеральные целевые программы (см.: Постановления Правительства РФ от 24 мая 1995 года N 511 и от 17 сентября 2001 года N 675). Такое регулирование имело целью создание для данной категории граждан льготных условий реализации конституционного права на жилище.
Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ часть льгот, ранее предоставлявшихся гражданам в натуральной форме, была заменена на денежные выплаты. В частности, изменился порядок обеспечения жильем инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы и участников ликвидации ее последствий: тем из них, кто был принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, предоставляется право на обеспечение жилой площадью в размерах и порядке, которые установлены Правительством РФ, а принятые на учет после 1 января 2005 года обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Следовательно, денежная форма предоставления инвалидам-чернобыльцам и участникам ликвидации последствий чернобыльской катастрофы такой меры социальной поддержки, как обеспечение жильем, сохраняется лишь в отношении тех из них, кто был принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года.
В силу требований, сформулированных в преамбуле и статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, законодатель обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.
Таким образом, при переходе к новому правовому регулированию обеспечения жилыми помещениями лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие аварии на Чернобыльской АЭС и принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года, должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты их прав и свобод, гарантий их социальной защищенности в равной мере с граждана ми той же категории, которые были приняты на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года.
В соответствии с пунктом 2 части первой статьи 14 и пунктом 1 части первой статьи 15 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы и участники ликвидации ее последствий, принятые на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации, а именно Жилищным кодексом РСФСР, действовавшим до 1 марта 2005 года, и Жилищным кодексом РФ, вступившим в силу с названной даты согласно Федеральному закону от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ.
В соответствии со статьей 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, которые с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, признаются малоимущими; другим категориям граждан жилые помещения по договору социального найма предоставляются, если существует специальное правовое регулирование, устанавливающее их право на получение жилья из государственного жилищного фонда.
Поскольку действующим жилищным законодательством основания и порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма гражданам из числа пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, равно как и их право на внеочередное или первоочередное бесплатное обеспечение жильем непосредственно не предусмотрены, те из них, кто был принят на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года, в соответствии с Жилищным кодексом РФ приобретают право на получение жилых помещений по договору социального найма на общих основаниях.
Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд, при внесении в законодательство изменений, касающихся форм обеспечения граждан жильем, законодателю надлежит иметь в виду, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (статья 19).
Введение денежной формы обеспечения жилыми помещениями только в отношении инвалидов вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и участников ликвидации ее последствий, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, привело к снижению уровня социальной защиты лиц, вставших на учет после 1 января 2005 года, и повлекло необоснованную дифференциацию в зависимости исключительно от даты принятия на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий. Такая дифференциация в нарушение конституционного принципа равенства приводит к необоснованным различиям в объеме их социальных прав как граждан, относящихся к одной категории пострадавших от радиационного воздействия в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и нуждающихся в улучшении жилищных условий, и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина.
Постановление от 27 ноября 2009 года N 18-П по делу о проверке конституционности пункта «а» части третьей статьи 29 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», пункта 3 статьи 57 Закона Российской Федерации «Об образовании» и подпункта 1 пункта 2 статьи 9 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Н. С. Лаппы
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 49 (ч. II). Ст. 6041)
Правовые категории в Постановлении:
принцип социального государства; конституционный принцип равенства; право на пенсию по случаю потери кормильца; право на образование.
Заявитель: гражданка Н. С. Лаппа (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: положения пункта «а» части 3 статьи 29 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» и пункта 3 статьи 57 Закона РФ «Об образовании» в той мере, в какой эти положения — по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, — связывают право детей умершего (погибшего) военнослужащего, проходившего военную службу по контракту, достигших 18 лет и обучающихся в иностранных образовательных учреждениях, на получение пенсии по случаю потери кормильца с направлением их на учебу на основании договора, заключенного в соответствии с международным договором Российской Федерации.
Позиция заявителя: ограничение права на получение пенсии по случаю потери кормильца, допускаемое оспариваемыми положениями в отношении детей умершего (погибшего) кормильца, достигших 18 лет и обучающихся в иностранных образовательных учреждениях без направления на учебу в соответствии с международным договором Российской Федерации, по сравнению с совершеннолетними детьми, которые обучаются в российских образовательных учреждениях либо направлены на учебу в иностранные образовательные учреждения в соответствии с международным договором Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, ее статьям 1, 2, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19, 39 (часть 1), 43 (часть 1) и 55.
Итоговый вывод решения: положения пункта «а» части 3 статьи 29 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» и пункта 3 статьи 57 Закона РФ «Об образовании» признаны не противоречащими Конституции РФ. По своему конституционно-правовому смыслу указанные положения не препятствуют предоставлению самостоятельно (без направления на учебу в соответствии с международным договором Российской Федерации) поступившим в иностранные образовательные учреждения и обучающимся по очной форме обучения совершеннолетним детям умерших (погибших) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, права на получение пенсии по случаю потери кормильца до окончания обучения, но не долее чем до достижения ими 23 лет, на равных условиях с гражданами, относящимися к той же категории, но обучающимися в иностранных образовательных учреждениях по направлению на учебу в соответствии с международным договором Российской Федерации.
Правоприменительные решения, принятые в отношении заявителя, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
Производство по делу в части, касающейся проверки конституционности подпункта 1 пункта 2 статьи 9 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», подлежит прекращению.
Мотивы решения. Конституция РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39). Конституционное право на социальное обеспечение включает и право на пенсию по случаю потери кормильца, условия и порядок получения которой согласно статье 39 (часть 2) Конституции РФ устанавливаются законом.
Федеральный законодатель вправе определять как общие правила назначения и выплаты пенсий, так и особенности (условия) приобретения права на получение пенсий конкретного вида отдельными категориями граждан. При осуществлении соответствующего регулирования федеральный законодатель связан в том числе необходимостью соблюдения конституционных принципов справедливости и равенства.
Согласно статье 29 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» право на пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умерших (погибших) военнослужащих и приравненных к ним лиц, состоявшие на их иждивении. Нетрудоспособными членами семьи умершего (погибшего) лица пункт «а» части 3 данной статьи признает, в частности, его детей, не достигших 18 лет, или старше этого возраста, если они стали инвалидами до достижения 18 лет либо проходят обучение в образовательных учреждениях с отрывом от производства (кроме учебных заведений, обучающиеся в которых считаются состоящими на военной службе или на службе в органах внутренних дел), до окончания обучения, но не долее чем до достижения ими 23-летнего возраста.
Отнесение к числу нетрудоспособных совершеннолетних детей, обучающихся в образовательных учреждениях с отрывом от производства, обусловлено тем, что эти дети, лишившись необходимого материального содержания, для завершения процесса обучения нуждаются в поддержке со стороны государства: специфика организации учебного процесса в рамках названной формы получения образования, в частности объем аудиторной учебной нагрузки, существенно ограничивает возможности приобретения данной категорией лиц постоянного источника средств к существованию за счет самостоятельной трудовой деятельности (см.: Определение от 17 декабря 2008 года N 1071-О-О).
Таким образом, такая пенсия представляет собой особую меру социальной поддержки, целью которой является создание благоприятных условий для реализации указанной категорией лиц права на образование, гарантированное статьей 43 (часть 1) Конституции РФ.
Одной из гарантий реализации права на образование в Российской Федерации выступает предоставленное совершеннолетним гражданам Российской Федерации право выбора образовательного учреждения и формы получения образования (пункт 2 статьи 50 Закона РФ «Об образовании»). Законодатель не ограничивает возможность реализации права выбора образовательного учреждения только российскими образовательными учреждениями.
В силу пункта 3 статьи 57 Закона РФ «Об образовании» обучение граждан Российской Федерации в иностранных образовательных учреждениях осуществляется по прямым договорам, заключаемым образовательными учреждениями, ассоциациями, органами, осуществляющими управление в сфере образования, иными юридическими лицами, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Данное положение по своему буквальному смыслу не препятствует самостоятельному (без направления на учебу) поступлению российских граждан в иностранные образовательные учреждения и обучению в них, в том числе при отсутствии соответствующего международного договора Российской Федерации о сотрудничестве в области образования, и как таковое не вступает в какое-либо противоречие с конституционными предписаниями.
Указанное законоположение как регулирующее отношения в сфере образования не может применяться к отношениям, урегулированным пенсионным законодательством, что исключает возможность его истолкования как устанавливающего в качестве условия приобретения права на получение пенсии по случаю потери кормильца обучающимися в иностранных образовательных учреждениях совершеннолетними детьми умерших (погибших) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, наличие договора, на основании которого они были направлены на учебу в иностранные образовательные учреждения.
Пункт «а» части 3 статьи 29 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» также не связывает право достигших 18 лет и обучающихся в иностранных образовательных учреждениях детей умерших (погибших) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, на получение пенсии по случаю потери кормильца со способом поступления в образовательное учреждение, расположенное на территории другого государства.
Таким образом, оспариваемые положения не могут рассматриваться как препятствующие предоставлению самостоятельно поступившим в иностранные образовательные учреждения и обучающимся по очной форме обучения совершеннолетним детям умерших (погибших) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, права на получение пенсии по случаю потери кормильца до окончания обучения, но не долее чем до достижения ими возраста 23 лет, на равных условиях с гражданами, относящимися к той же категории, но обучающимися в иностранных образовательных учреждениях по направлению на учебу в соответствии с международным договором Российской Федерации.
Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: подпункт «h» пункта 1 статьи 1 Конвенции МОТ 1967 года N 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (Российской Федерацией не ратифицирована), в соответствии с которым термин «ребенок» может охватывать не только лиц, не достигших возраста окончания обязательного школьного образования, но и перешагнувших данный возрастной рубеж, при условии, что они проходят курс ученичества или продолжают учебу; статья 26 Всеобщей декларации прав человека и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, гарантирующие право каждого на образование; Конвенция от 11 апреля 1997 года о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 4 мая 2000 года N 65-ФЗ), согласно которой каждая сторона признает квалификации высшего образования, выданные в другой стороне, кроме закрепленных случаев.
ДЕКАБРЬ-2009
Постановление от 8 декабря 2009 года N 19-П по делу о проверке конституционности подпункта 4 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобами граждан В. Ф. Алдошиной и Т. С.-М. Идалова
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6145)
Правовые категории в Постановлении: право на выезд за пределы Российской Федерации; исполнение судебных решений; приговор; уголовное наказание; условное осуждение.
Заявители: граждане В. Ф. Алдошина и Т. С.-М. Идалов (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: подпункт 4 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», согласно которому право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случае, если он осужден за совершение преступления, — до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания.
Позиция заявителей: оспариваемое положение, необоснованно ограничивая право свободно выезжать за пределы Российской Федерации в течение испытательного срока, установленного при назначении условного осуждения, либо в течение оставшейся не отбытой части наказания в случае условно-досрочного освобождения от его отбывания, противоречит статьям 2, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 22 (часть 1), 27 (часть 2) и 55 (части 2 и 3) Конституции РФ.
Итоговый вывод решения: подпункт 4 статьи 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» не противоречит Конституции РФ.
Мотивы решения. Конституция РФ закрепляет не только право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1), но и связанное с ним право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации (статья 27, часть 2). Ограничения данного права допустимы лишь при условии их соразмерности конституционно значимым целям, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав (см.: Постановление от 20 декабря 1995 года N 17-П).
Осуждение за совершение преступления как основание для временного — до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания — ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации установлено данным Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» наряду с другими основаниями, в числе которых допуск к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, призыв на военную службу или направление на альтернативную гражданскую службу, задержание по подозрению в совершении преступления либо привлечение в качестве обвиняемого, уклонение от исполнения обязательств, наложенных судом (подпункты 1 — 5 статьи 15). Кроме того, данный Федеральный закон предусматривает особый порядок выезда из Российской Федерации для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (статья 19), а также для несовершеннолетних граждан Российской Федерации (статья 20).
Таким образом, оспоренное положение является частью преследующего самостоятельные цели законодательного регулирования и не направлено на установление каких-либо носящих дополнительный по отношению к уголовному наказанию характер санкций.
Реализуя вытекающую из статей 1 (часть 1), 15 (часть 2), 17 (часть 3), 18, 46 (части 1 и 2), 52, 53, 55 (часть 3), 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 118 Конституции РФ обязанность государства обеспечить исполнение судебных решений, федеральный законодатель установил в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» норму об обязательности вступивших в законную силу судебных постановлений и их неукоснительном исполнении на всей территории Российской Федерации (статья 6).
Государство обязано предпринимать все необходимые меры — в том числе в актах административного законодательства, к каковым относится Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», — для предотвращения возможности неисполнения приговоров и уклонения от уголовной ответственности лиц, виновность которых установлена судом.
Характер и содержание устанавливаемых уголовным законом и связанными с ним иными законодательными актами мер уголовно-правового принуждения должны определяться исходя не только из их обусловленности целями защиты конституционно значимых ценностей, но и из требования адекватности порождаемых ими последствий тому вреду, который был причинен в результате преступных деяний.
Вынесение обвинительного приговора не всегда влечет реальное отбывание наказания (статьей 73 УК РФ). Условное осуждение не означает освобождения от уголовной ответственности и наказания: в отношении осужденного выносится обвинительный приговор, в котором определяются вид наказания и срок его отбывания, устанавливается испытательный срок, на осужденного могут быть возложены определенные обязанности, ограничивающие его права и свободы (части третья, четвертая, пятая и шестая статьи 73, часть третья статьи 86 УК РФ). Исходя из этого, условным, по сути, является исполнение назначенного судом наказания: оно не считается исполненным до окончания испытательного срока, поскольку в течение этого срока суд по представлению органа, осуществляющего контроль за поведением осужденного (уголовно-исполнительной инспекции), может дополнить ранее установленные для условно осужденного обязанности, продлить испытательный срок или постановить об отмене условного осуждения и исполнении наказания, назначенного приговором суда (часть седьмая статьи 73, части вторая и третья статьи 74 УК РФ).
Следовательно, ограничение в праве на выезд за пределы Российской Федерации условно осужденных лиц представляет собой временную меру, преследующую цель обеспечить исполнение обвинительного приговора суда.
Конституция РФ предоставляет каждому осужденному за преступление право просить о смягчении наказания (статья 50, часть 3), одной из форм которого является условно-досрочное освобождение от отбывания наказания. Согласно статье 79 УК РФ оно применяется после фактического отбытия осужденным соответствующего срока наказания, если судом будет признано, что для своего исправления лицо не нуждается в полном отбывании наказания. Применяя условно-досрочное освобождение, суд может возложить на осужденного ряд обязанностей, которые должны им исполняться в течение оставшейся не отбытой части наказания (части первая — третья).
Кроме того, за лицом, освобожденным условно-досрочно, в течение всего срока оставшейся не отбытой части наказания сохраняется статус осужденного (части шестая и седьмая статьи 79 УК РФ).
Следовательно, условно-досрочное освобождение от отбывания наказания означает, что назначенное лицу наказание исполняется без изоляции от общества в ином уголовно-исполнительном режиме, что также предполагает в качестве обеспечительной меры временное ограничение такого лица в праве на выезд за пределы Российской Федерации.
Уголовно-исполнительное законодательство, находящееся в ведении Российской Федерации (пункт «о» статьи 71 Конституции РФ), применяется, согласно части первой статьи 6 УИК РФ, на всей территории Российской Федерации. Соответственно территорией Российской Федерации ограничиваются и полномочия органов, контролирующих поведение осужденных лиц.
Следовательно, реальный контроль за такими лицами, включая условно осужденных или условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, со стороны уполномоченных государственных органов возможен лишь в пределах территории Российской Федерации. Выезд же указанных лиц из Российской Федерации исключал бы возможность такого контроля, что умаляло бы цели наказания и делало бы ничтожным установленный порядок его исполнения и отбывания в качестве средства исправления осужденных.
В целях предотвращения указанных негативных последствий статья 18 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает изъятие у лиц, осужденных за совершение преступления, заграничных паспортов и направление их на хранение до истечения срока временного ограничения в государственный орган, осуществивший выдачу паспорта.
Данный порядок не может рассматриваться как произвольный и неоправданный.
Таким образом, оспоренное положение служит реализации целей правосудия и задач уголовного и уголовно-исполнительного законов, направлена на обеспечение исполнения приговора суда и соразмерна конституционно значимым целям.
Этим не исключается право федерального законодателя установить перечень оснований и определить организационно-правовые условия, при которых уполномоченный им государственный орган в определенных экстраординарных ситуациях разрешал бы осужденным, которые в силу приговора суда или последующего условно-досрочного освобождения не находятся в местах лишения свободы, выезжать за пределы Российской Федерации.
Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: пункт 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека и пункт 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в силу которых каждый человек может быть подвергнут только таким ограничениям, какие предусмотрены законом и необходимы в интересах обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и предотвращения преступлений, обеспечения общего благосостояния в демократическом обществе; пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в его понимании Европейским судом по правам человека, указавшим, что исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «права на суд», поскольку это право стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла окончательному, обязательному судебному решению не действовать, что нанесло бы ущерб одной из сторон (см.: Постановление от 19 марта 1997 года по делу Хорнсби (Hornsby) против Греции).
Постановление от 23 декабря 2009 года N 20-П по делу о проверке конституционности положения абзаца пятого подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда РФ
(Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 50. Ст. 6145)
Правовые категории в Постановлении: договор поручения; налоговая ставка; иностранный покупатель; принцип равенства.
Заявители: Высший Арбитражный Суд РФ (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).
Предмет рассмотрения: абзац пятый подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ в части, предусматривающей в качестве необходимого условия подтверждения права налогоплательщика на применение ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при реализации товаров, вывезенных из Российской Федерации в таможенном режиме экспорта, в случае, если выручка от реализации товара (припасов) иностранному лицу поступила на счет налогоплательщика от третьего лица, представление (в числе иных документов согласно установленному перечню) договора поручения по оплате за указанный товар (припасы), заключенного между иностранным лицом и организацией (лицом), осуществившей (осуществившим) платеж.
Позиция заявителей: оспоренное положение, возлагающее на налогоплательщика в целях получения права на применение налоговой ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость обязанность представления подлинника договора поручения, заключенного между иностранным покупателем товара и лицом, фактически перечислившим денежные средства на счет продавца, и тем самым устанавливающее в качестве условия обоснованности применения налогоплательщиком налоговой ставки 0 процентов принятие исполнения лишь по одному из предусмотренных российским гражданским законодательством видов сделок (договору поручения), что исключает возможность подтверждения фактического поступления денежных средств на счет продавца иными способами, не соответствует статьям 1 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 8, 15 (части 1 и 4), 17 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 3), 55 (часть 3), 57 и 67 (части 1 и 2) Конституции РФ.
Итоговый вывод решения: абзац пятый подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ в части, предусматривающей в качестве необходимого условия подтверждения права налогоплательщика на применение ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при реализации товаров, вывезенных из Российской Федерации в таможенном режиме экспорта, в случае, если выручка от реализации товара (припасов) иностранному лицу поступила на счет налогоплательщика от третьего лица, представление (в числе документов согласно установленному перечню) исключительно договора поручения по оплате за данный товар (припасы), заключенного между иностранным лицом и организацией (лицом), осуществившей (осуществившим) платеж, и тем самым не допускающей возможности представления иных доказательств фактического поступления указанной выручки на счет налогоплательщика, не соответствует Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1) и 57.
Федеральному законодателю необходимо — исходя из требований Конституции РФ и с учетом настоящего Постановления — установить надлежащий правовой механизм реализации данной обязанности.
В свою очередь, налогоплательщики — впредь до внесения в законодательство соответствующих изменений — не освобождаются от обязанности представления необходимых доказательств, позволяющих идентифицировать поступивший платеж как экспортную выручку от реализации конкретного товара в порядке, определяемом с учетом настоящего Постановления.
Мотивы решения. Согласно Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (статья 57); федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «з»); система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (статья 75, часть 3).
В силу конституционного принципа верховенства закона (статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2, Конституции РФ) и вытекающего из него принципа основанности на законе деятельности органов исполнительной власти налоговые органы также нуждаются в законодательной основе для своей деятельности. Именно связанностью налоговых органов законом объясняется избранный законодателем вариант детального урегулирования порядка реализации права налогоплательщиков на применение ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость непосредственно в Налоговом кодексе РФ, что соответствует Конституции РФ. Обязательность представления в налоговые органы документов согласно установленному перечню для подтверждения обоснованности применения ставки 0 процентов по данному налогу, вытекающая из смысла положений пунктов 1 и 4 статьи 165 Налогового кодекса РФ, не нарушает конституционные права налогоплательщиков (см.: Постановление от 14 июля 2003 года N 12-П).
Федеральный законодатель, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан по смыслу статей 8 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 34 (часть 1) Конституции РФ исходить не только из публичных интересов государства, но и из частных интересов физических и юридических лиц (см.: Постановление от 27 апреля 2001 года N 7-П).
Требования о представлении налогоплательщиком в налоговый орган выписки банка (копии выписки) в качестве документа, подтверждающего фактическое поступление на его счет в российском банке выручки от реализации товара (припасов) иностранному лицу (подпункт 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ), направлено на обеспечение реализации предписаний главы 3 Федерального закона от 10 декабря 2003 года N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» о репатриации резидентами, осуществляющими внешнеторговую деятельность, иностранной валюты и валюты Российской Федерации, причитающейся за переданные нерезидентам товары. Механизм предоставления ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость и возмещения налога в данном случае служит экономическим стимулом к соблюдению резидентами требований валютного законодательства. Соответственно, с точки зрения валютного законодательства значение имеет лишь основание платежа — внешнеторговый контракт, что позволяет идентифицировать поступивший на счет в российский уполномоченный банк платеж как экспортную выручку.
Подпункт 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ в редакции, действовавшей до 1 января 2006 года, предусматривал представление в налоговый орган только выписки банка (ее копии), подтверждающей фактическое поступление выручки от иностранного лица — покупателя товара (припасов) на счет налогоплательщика в российском банке, что порождало неоднозначную правоприменительную практику относительно возможности возмещения налогоплательщику сумм налога на добавленную стоимость и применения ставки 0 процентов в случаях получения выручки за экспортируемый товар от третьего лица, не являющегося стороной по договору, поскольку, с одной стороны, выписка банка в таком случае не подтверждала поступление выручки от покупателя — иностранного лица, а с другой стороны, статья 165 Налогового кодекса РФ не содержала запрета на оплату экспортируемого налогоплательщиком товара третьими лицами по поручению покупателя.
Дополнение подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ абзацем пятым, обязывающим налогоплательщика при поступлении на его счет выручки от реализации товара (припасов) иностранному лицу от третьего лица представлять в налоговый орган наряду с выпиской банка (ее копией) договор поручения по оплате за указанный товар (припасы), заключенный между иностранным лицом и организацией (лицом), осуществившей (осуществившим) платеж, свидетельствует о стремлении федерального законодателя исключить подобную неопределенность. Вместе с тем указанная норма, регулируя налоговые отношения, должна не только опираться на преследуемую законодателем цель и охраняемый ею публичный интерес, но и быть адекватной этой цели.
Нормы налогового законодательства — исходя из публичных интересов государства и из частных интересов физических и юридических лиц — должны быть гармонизированы с носящими диспозитивный характер нормами гражданского законодательства (см.: Постановление от 14 июля 2003 года N 12-П; Определения от 4 апреля 2006 года N 98-О и от 13 июня 2006 года N 319-О), в том числе с Гражданским кодексом РФ, предусматривающим возможность использования и других, помимо договора поручения, гражданско-правовых средств для урегулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением оплаты за поставленный товар (припасы), в частности для подтверждения фактического поступления денежных средств на счет продавца.
Налоговые обязательства базируются на гражданско-правовых отношениях либо тесно с ними связаны. С учетом этого в пункте 1 статьи 11 Налогового кодекса РФ установлено, что институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в данном Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ. Тем самым предполагается наличие в налоговом законодательстве норм, реализация которых находится в зависимости от правового регулирования, содержащегося в иных отраслях законодательства, и не исключается наличие норм, использующих понятия других отраслей законодательства в собственно налоговом смысле.
В данном случае имеющая императивный характер норма абзаца пятого подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ по своему буквальному смыслу обусловливает наступление специальных налоговых последствий фактического поступления выручки от реализации товаров (припасов) иностранному лицу, если эта выручка поступила на счет налогоплательщика в российском банке от третьего лица, необходимостью представить в качестве доказательства этого именно и только договор поручения, который не имеет ни специального терминологического значения для применения исключительно в целях налогообложения, ни значения термина межотраслевого характера, но обладает самостоятельным юридическим значением в гражданско-правовой сфере (статьи 971, 182 Гражданского кодекса).
Согласно пункту 1 статьи 313 Гражданского кодекса исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо.
Возложение исполнения обязательства на третье лицо может опираться на совершенно различные юридические факты.
Следовательно, положение абзаца пятого подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ не только придает юридическое значение самому факту зачисления экспортной выручки на счет налогоплательщика в российском банке, но и — указывая именно и только на договор поручения — косвенно регламентирует в рамках императивных требований налогового законодательства сами отношения, явившиеся основанием для зачисления выручки на счет налогоплательщика.
В результате рассогласованности с действующим гражданско-правовым регулированием — в нарушение принципа юридического равенства, закрепленного статьей 19 (часть 1) Конституции РФ, — исключается возможность подтверждения налогоплательщиком фактического поступления выручки на его счет от третьего лица альтернативными способами.
Такое ограничение ставит под угрозу осуществление эффективной судебной защиты прав и законных интересов налогоплательщиков при принятии решения о правомерности либо неправомерности отказа в предоставлении ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость, поскольку такая защита не может быть обеспечена без установления, исследования и оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела обстоятельств, которые в соответствии с налоговым законодательством должны учитываться при решении вопроса о возможности предоставления указанной налоговой ставки.
Таким образом, положение абзаца пятого подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса РФ допускает чрезмерное вмешательство государства в сферу экономической деятельности, не отвечает принципам справедливости, равенства и соразмерности.
