(Яблокова И. А.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 2)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОРМ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ <*>
И. А. ЯБЛОКОВА
——————————— <*> Yablokova I. A. Improvement of procedural norms in the law of social security.
Яблокова Ирина Александровна, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения МГЮА, кандидат юридических наук.
В своей работе автор сконцентрирована на исследовании путей совершенствования процедурно-процессуальных норм в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе поддерживает и обосновывает идею создания специализированных судов для рассмотрения споров в области социального обеспечения.
Ключевые слова: социальное обеспечение, процедурно-процессуальные отношения, уровень нормативной урегулированности, споры в праве социального обеспечения.
The author of the article concentrates on the study of the ways of improvement of procedural norms for the purposes of protection of rights and freedoms of man and citizen including supports and substantiates the idea of creation of specialized courts for consideration of disputes in the sphere of social security.
Key words: social security, procedural relations, level of normative regulation, disputes in the law of social security.
Защита прав и свобод человека и гражданина в области социального обеспечения является одной из важнейших задач Российской Федерации как социального государства. В предмет отрасли права социального обеспечения наряду с материальными включаются и процедурно-процессуальные отношения. Все социально значимые для социального обеспечения обстоятельства не могут войти в правовое регулирование без их законного процедурно-процессуального оформления. Процедурные отношения возникают по поводу установления юридических фактов либо реализации права на конкретный вид социального обеспечения на основании волеизъявления гражданина, который вправе требовать, а компетентный орган обязан на основе фактических обстоятельств принять решение в установленные законом сроки о применении нормы права. Процессуальные — возникают по поводу защиты нарушенного права в связи с обращением гражданина на действия соответствующего государственного органа или должностного лица <1>. ——————————— <1> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения в России. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 160 — 163.
В науке существует несколько классификаций процедурно-процессуальных отношений. По отношению к материальным отношениям они могут быть предшествующие, сопутствующие и приходящие им на смену. Материальные отношения в праве социального обеспечения требуют особо тщательного соблюдения процедуры, учета многих формально-юридических моментов. По степени развитости их делят на три группы. К первой группе относят простейшие процедуры (например, регистрационные производства). В них, как правило, не выделяются этапы, стадии, отсутствует подробная регламентация действий. Вторая группа — процедурно-процессуальные формы средней развитости. К этой группе относят процедуру рассмотрения дел в органах социального обеспечения и др. Для них характерен более высокий уровень нормативной урегулированности. К третьей группе — наиболее развитым процессуальным формам — относят гражданский и уголовный процессы. Их отличает детальная регламентация деятельности участников на всех стадиях процесса. Субъектами этих отношений являются гражданин, с одной стороны, и специализированный государственный орган (МСЭК, КЭК, территориальный орган пенсионного фонда, органы загса и др.) и судебные органы, с другой стороны. Т. М. Кузьмина всех участников процедурно-процессуальных отношений в праве социального обеспечения подразделяла на первичные, которые фиксируют первоначальные факты, и вторичные, которые на основании фактических данных принимают решения о назначении пенсии или предоставлении иного блага <2>. ——————————— <2> Кузьмина Т. М. Советское право социального обеспечения. Изд-во Саратовского ун-та, 1982. С. 43 — 45.
В настоящее время процедурно-процессуальные нормы, содержащиеся в законодательстве о социальном обеспечении, на наш взгляд, не обеспечивают в полной мере защиту прав и свобод человека и гражданина на социальное обеспечение. Установленный порядок деятельности государственных органов, должностных лиц зачастую направлен против граждан. Организации, для которых оформление юридических фактов является основным видом деятельности, не всегда уделяют достаточное внимание гражданам, небрежно относятся к ним, что существенно осложняет защиту законных прав и свобод граждан. Должностные лица практически не несут за свои действия ответственности, ибо их ошибки и упущения в праве социального обеспечения выявляются зачастую через много лет, когда возможность привлечения к дисциплинарной ответственности уже утрачена. Нередко сами граждане, вступая в те или иные правоотношения, пренебрегают их юридическим оформлением. Тенденции развития процессуальной формы заключаются в дальнейшем укреплении гарантий законности, расширении сферы судебной защиты. Ярким примером вышесказанного является обращение в Европейский суд по правам человека 320 работников одного из предприятий, находящихся в г. Электростали Московской области. Условия работы на данном предприятии относились к особо вредным. Граждане, кто работал на вредном производстве, имели льготы: они раньше выходили на пенсию и получали к ней надбавки. Но Федеральный закон N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях», принятый 17 декабря 2001 г. <3>, ввел право выбора: хочет пенсионер получать пенсию по льготным основаниям или по общему стажу? Но об этом праве пенсионерам никто не сообщил. Никакого автоматического перерасчета пенсий Пенсионный фонд Российской Федерации не произвел. Пенсионер, которому надбавка была положена, должен был узнать об этом сам и заявить, хочет он перерасчета (т. е. надбавки к пенсии) или нет. ——————————— <3> ФЗ от 17.12.2001 N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях» (в ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 24.12.2001. N 52 (1). Ст. 4920.
Не всякий гражданин имеет возможность отслеживать законотворческую деятельность и разбираться в содержании одного из сложнейших нормативных актов. Узнав, что они недополучают деньги, с весны 2005 г. граждане стали обращаться в суды, и решения выносились в их пользу. Правда, с момента подачи заявления в Пенсионный фонд России, а не с 1 января 2002 г., когда Федеральный закон РФ N 173-ФЗ вступил в силу. Только в Московской области было более 20 тыс. таких решений <4>. Правда, решение в пользу одного пенсионера никак не распространялось на других. Каждый должен был идти в суд и бороться за свои права самостоятельно. Пенсионный фонд России, в свою очередь, подавал многочисленные кассационные жалобы против пенсионеров. И суды стали с октября 2007 г. отменять свои же решения, принятые в пользу пенсионеров. Это при том, что сам Закон не менялся, однако содержал пункты, которые противоречили друг другу. По новым делам суды стали принимать решения в пользу Пенсионного фонда с 22 ноября 2006 г. ——————————— <4> Новая газета. 20.01.2010. N 6.
Европейский суд по правам человека приступил к ускоренной процедуре рассмотрения жалоб и предложил властям России представить свои предложения по мирному урегулированию спора. Российские власти на мировую не пошли. Однако без огласки ветеранам восстановили льготный размер пенсии и вернули деньги, не выплаченные после судебного «пересмотра». Это произошло не со всеми, кто работал на вредном производстве, а только с теми, кто уже судился, имел положительные судебные решения по своим надбавкам, позже отмененные. Таким образом, власти не признали незаконным «пересмотр», не отменили соответствующие решения судов, не сообщили в Страсбург о восстановлении прав пенсионеров. Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 319-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» <5> было закреплено, что те, кто работал на вредном производстве, раньше выходят на пенсию, но размер пенсии всем будут рассчитывать одинаково. А тем, у кого было решение суда о перерасчете пенсий, денежные суммы были выплачены, несмотря на то что потом были суды с отказными решениями. ——————————— <5> СЗ РФ. 05.01.2009. N 1. Ст. 27.
В октябре, ноябре и декабре 2009 г. были приняты Постановления Европейского суда по правам человека, которыми усмотрены нарушения прав пенсионеров, отработавших на вредном производстве и претендующих на повышенную пенсию. Наше государство признано виновным в нарушении прав человека и обязано устранить эти нарушения. Европейский суд по правам человека взыскал в пользу пенсионеров с государства компенсацию в размере по 2000 евро на человека. Умножить на 320 жалоб — 640 тыс. евро. А это далеко не все поданные иски. В вышеприведенном примере налицо нарушение и процедурных, и процессуальных норм в праве социального обеспечения. И это далеко не единичный случай. Отмены решений судов по спорам, вытекающим из законодательства о праве на социальное обеспечение, имеют место достаточно часто. И в первую очередь из-за неправильного применения обширного, сложного, противоречивого законодательства о социальном обеспечении. Полагаем, что совершенствование процедурно-процессуальных норм в целях защиты прав и свобод человека и гражданина должно вестись по двум основным направлениям: — совершенствование действующего досудебного порядка, процедуры; — специализация действующей судебной системы. На наш взгляд, следует согласиться с учеными, считающими целесообразным создание специализированных судов для рассмотрения споров в области социального обеспечения. Е. Е. Мачульская справедливо подчеркивает, что в экономически развитых странах они существуют и подтвердили свою практическую эффективность <6>. ——————————— <6> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: Учебник. М.: ИД Юрайт, 2010. С. 83.
