Нормативно-правовые основы современной системы социальной защиты населения в России
(Замараева З. П.)
(«Вестник Пермского университета», 2012, N 1)
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ
СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ
З. П. ЗАМАРАЕВА
Замараева З. П., доктор социологических наук, профессор, зав. кафедрой социальной работы Пермский государственный национальный исследовательский университет.
В статье содержится анализ нормативно-правового обеспечения современной системы социальной защиты населения. Автор определяет не только преимущества развития данной отрасли с позиции ее правового обеспечения, но и противоречия нормативного характера, являющиеся сдерживающим фактором в преобразовании существующей системы.
Ключевые слова: нормативно-правовой анализ; система социальной защиты; противоречия нормативного характера; федеральный уровень; региональный уровень; законодательство РФ; организационно-функциональное обеспечение.
Standard and legal bases of modern system of social protection of population in Russia
Z. P. Zamaraeva
Zamaraeva Z. P., Perm State National Research University.
In this article the problem of legal maintenance of modern sphere of social protection of population rises, contradictions which were formed at legislation formation in describing field are marked. The author notices that to the middle of 90th years in the Russian Federation the system of legislative regulation of economic and social situation of separate objects of social protection has been put. The given norms established system in the field of social services for citizens, and also realization of the state system of social guarantees. The norms directed on social protection of lower-income strata (pensioners, invalids have made, families with children) became the main part in formation of the new legislation.
It is noticed as lacks that laws have been constructed on the uniform sample, and needy citizens and families became addressees of the help. In a number of laws the circle of addressees of the social help is limited. Streamlining of the given process was promoted by modification of the social legislation of Russia.
However the given situation has bared also contradictions. In particular, in new laws there was no regulation of rendering of kinds of social protection of population, there were no instructions on the competence of each level of management of the social protection organizations. Many positions of the new legislation demanded the coordination as variety of directions of joint activity in social protection sphere has been carried to subjects of joint conducting between the federal center and regions, till the moment of change of laws. In the developed legal situation «conflicts» when old norms will conflict to the new legislation haven’t been excluded.
Key words: standard and legal analysis; system of social protection; the contradiction of standard character; federal level; regional level; the legislation of the Russian Federation; organizational and functional maintenance.
Устойчивое развитие общества, его способность надежно гарантировать высокую социальную защищенность являются фундаментальным критерием оценки многих научных доктрин и общественной практики. Данные обстоятельства актуализируют необходимость изучения специфики существующих норм и основных правовых механизмов формирования современной системы социальной защиты населения.
Актуальность проблемы, вызванная противоречиями в нормативно-правовом обеспечении деятельности современной системы социальной защиты населения, обусловила выбор темы, определила цель написания статьи.
Как известно, социальная защита затрагивает сферу жизненно важных интересов населения. Ее качественные и количественные характеристики свидетельствуют об уровне социального, экономического, правового развития общества и государства. Право на социальную защиту — признанная международным сообществом и гарантированная государством возможность человека удовлетворять свои физиологические, социальные и духовные потребности в объеме, необходимом для поддержания достойной жизни.
В отечественной научной литературе термин «социальная защита» относительно новый. Его появление обусловлено изменениями, происшедшими в общественном устройстве страны в 90-х гг. В условиях трансформации системы общественных отношений происходило активное формирование разных направлений жизнедеятельности населения и в первую очередь социального законодательства по вопросам социальной защиты.
Совокупность норм, определяющая эту деятельность, впервые была обозначена Постановлением Совета Министров РСФСР «О первоочередных мерах по созданию государственной системы социальной помощи семье» (1991 г.).
В последующем стратегия реформирования системы социальной защиты, отразившая позиции целого ряда политических деятелей, общественных организаций и формирований, нашла свое выражение в Конституции и законодательстве Российской Федерации.
Данные документы продекларировали переход от принципов всеобщего социального обеспечения к европейской системе социальной защиты, определив ее как государственную сферу, включающую в себя органы власти различных уровней, обеспечивающих государственную поддержку различным категориям людей, а также предприятиям и учреждениям. Решение определяемых Конституцией и законами Российской Федерации задач осуществляется, с одной стороны, через реализацию конституционных прав и социальных гарантий в сфере жизнеобеспечения населения, с другой — через создание условий для развития собственных ресурсных возможностей человека, направленных на самообеспечение.
Уже к середине 90-х годов были заложены основы законодательного регулирования социально-экономического положения отдельных объектов социальной защиты (пенсионеры, беженцы, инвалиды, пожилые граждане, вынужденные переселенцы и др.). В первую очередь эти законодательные акты устанавливали основы нормативно-правового регулирования в области социального обслуживания населения, а также осуществления государственной системы социальных гарантий.
Значительным событием в развитии данного процесса стала разработка и реализация национальной Программы социальных реформ в Российской Федерации на 1996 — 2000 годы. Ее принятие кардинально изменило существующую систему социальной защиты. Она предусматривала совершенствование государственных социальных гарантий, поддержку благосостояния семей с детьми, развитие новых социальных технологий, формирование сети специальных учреждений социального обслуживания, увеличение объема и расширение перечня оказываемых социальных услуг. Одновременно с этим осуществлялось формирование новых элементов социальной инфраструктуры, учреждений социального обслуживания граждан. При этом реорганизация концептуальных основ социальной защиты проводилась с учетом приоритета предоставления каждому конкретному человеку установленных государством социальных благ и гарантий его жизнеобеспечения.
Для ее реализации была создана необходимая нормативная база. Приняты Федеральные законы «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и «О государственной социальной помощи». Эти Законы заложили основу для правоприменения прожиточного минимума при осуществлении мер социальной защиты населения, что обусловило вступление в силу целого ряда норм, реализация которых непосредственно связана с осуществлением социальной защиты населения. Актуальными были данные Законы и для субъектов РФ, поскольку почти каждый регион страны относительно обособленно разрабатывал социальные стандарты, систему важнейших социальных индикаторов жизнедеятельности населения, используя при этом разные методики определения качества жизни, минимального прожиточного бюджета и т. п.
Это обстоятельство обусловило разработку своей нормативной базы по вопросам социальной защиты населения на региональном уровне, способствующей упорядочению процесса в данной области.
К сожалению, в условиях социальной дезадаптации общества и сужения возможностей самообеспечения активных социальных субъектов в региональном законодательстве значительную долю составили нормы, направленные на социальную защиту малообеспеченных слоев населения (пенсионеры, инвалиды, семьи с детьми). Нормативные документы были построены по единому образцу, они фиксировали право жителей регионов на получение разовой или постоянной помощи в случае, если совокупный душевой доход семьи ниже установленного на территории прожиточного минимума. Отмечалось, что получателями помощи являются лица, ставшие малообеспеченными по не зависящим от них обстоятельствам. В ряде законов ограничен круг получателей помощи.
Несмотря на очевидные достоинства нового социального законодательства, оно не отвечало современным требованиям развитого общества. Во многом только что принятые законы носили декларативный отсылочный характер к тем нормативным актам, которые еще не приняты и, как следствие, не имеют прямого действия. В конечном итоге такая практика снижала уровень социальной защищенности граждан и эффективность процесса становления отрасли.
Появилась потребность в новом механизме государственного правового регулирования в социальной сфере, который позволил бы обеспечить баланс между федеральным и региональным законодательством. При этом предстояло активнее задействовать все уровни социальной защиты населения (федеральный, региональный, местный), определить по каждому из них задачи, полномочия, механизмы реализации, источники финансирования.
Упорядочению данного процесса способствовало внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате социальная защита населения выведена из сферы компетенции органов местного самоуправления, основная социальная нагрузка и ответственность возложены на властные региональные структуры.
Кроме того, принятые в 2005 году Федеральные законы N 122-ФЗ и N 141-ФЗ внесли кардинальные изменения в социальное законодательство России. Были заменены уже ставшие привычными для россиян понятия «права», «льготы» новым определением — «монетизация льгот». В соответствии с документами льготные категории населения с января 2005 года вместо натуральных льгот стали получать по желанию денежную компенсацию, так называемый социальный пакет, включающий 450 руб. на лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение, стоимость проезда в пригородных электропоездах.
Развивая и конкретизируя положения Конституции в области социальной защиты, социальное законодательство пока не смогло в равной степени полноценно решить этот вопрос. Одним из существенных противоречий социального законодательства является и тот факт, что большинство федеральных законов не обеспечено реальным финансированием.
Наиболее острой проблемой, серьезно влияющей на процесс формирования и развития новой системы, стали противоречия нормативного характера.
Во-первых, проблема разграничения полномочий в области социальной защиты. В законах зачастую использовалось обобщенное понятие «органы государственной власти» без выделения федерального и субфедерального уровней. Отсутствовала регламентация оказания видов социальной защиты населению, не было указания на компетенцию каждого уровня управления в организации социальной защиты, равно как и в части объема социальных услуг и социальной помощи, качества социального обслуживания, что, безусловно, сказывалось на реализации социальных гарантий гражданам России.
Во-вторых, требовали отдельного согласования многие направления совместной деятельности в сфере социальной защиты, которые были отнесены к предметам совместного ведения федерального центра и регионов, до момента изменения законов.
Одним словом, предполагались серьезные преобразования на федеральном и региональном уровнях существующих законов и нормативных актов по социальной защите населения для приведения в соответствие с социальным законодательством. В сложившейся правовой ситуации не исключены были конфликты, когда старые нормы вступали в противоречие с новым законодательством.
Возникала реальная необходимость уточнения правового поля и границ компетенции в условиях разграничения полномочий формирующейся системы социальной защиты.
Таким образом, в современном российском обществе сложилась тенденция, свидетельствующая о бессистемном и противоречивом нормативно-правовом обеспечении формирующейся системы социальной защиты населения, не соответствующая уровню развития российской и международной нормативной практики. Противоречия нормативно-правового характера обусловили необходимость периодического обновления и уточнения правового механизма по мере изменения социально-экономической ситуации в стране.
Библиографический список
1. Григорьянц Г. Н., Замараева З. П. Социальная защита населения в России: становление и развитие. М.: МГСУ «Союз», 2004. 392 с.
2. Замараева З. П. Социальная защита / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2009. С. 101.
3. Калашников С. В. Становление социального государства. М.: Экономика, 2003. 159 с.
4. Роик В. Д. Основы социального страхования. М., 2004. 456 с.
5. Холостова Е. И. Социальная политика и социальная работа. М., 2006. 213 с.
Bibliograficheskij spisok
1. Grigor’janc G. N., Zamaraeva Z. P. Social’naja zawita naselenija v Rossii: stanovlenie i razvitie. M.: MGSU «Sojuz», 2004. 392 s.
2. Zamaraeva Z. P. Social’naja zawita / Perm. gos. un-t. Perm’, 2009. S. 101.
3. Kalashnikov S. V. Stanovlenie social’nogo gosudarstva. M.: Jekonomika, 2003. 159 s.
4. Roik V. D. Osnovy social’nogo strahovanija. M., 2004. 456 s.
5. Holostova E. I. Social’naja politika i social’naja rabota. M., 2006. 213 s.
——————————————————————