Президент РФ 8 апреля 2013 года подписал Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который придет на смену Закону N 94-ФЗ. Переход на контрактную систему должен обеспечить прозрачность госзакупок и дать дополнительные возможности для контроля.
Зона коррупционного риска
Сегодня прозрачность госзакупок оценивается на среднем уровне. Согласно национальному рейтингу прозрачности закупок в 2012 году потери от закупок по завышенным ценам оцениваются на уровне 275 млрд. руб., что на 4,1% меньше прошлогоднего значения. При этом уровень завышения цен по госсектору в целом составил 6,3%. Динамика уровня завышения цен в федеральном сегменте за последние 4 года демонстрирует медленное, но последовательное снижение: с 10% в 2009 году до 8,5% в 2012 году. Однако это по-прежнему больше, чем в регионах (4,2%) и муниципалитетах (5,5%). Этот позитивный тренд связан с распространением электронных аукционов, создавших конкуренцию среди участников по ценовому критерию в пределах спецификации предмета закупки.
За минувший год аудиторы Счетной палаты РФ выявили нарушения в системе госзакупок на сумму 130 млрд. руб., притом что проверено было только 10% закупщиков. Между тем еще в ноябре 2012 года глава Счетной палаты С. Степашин заявил, что ежегодно из бюджета, выделяемого на госзакупки, похищается 1 трлн. руб., или почти 20% от общего объема закупок и 1/14 всего консолидированного бюджета РФ.
Как показывает прокурорская практика, особенно часто выявляются факты хищения денежных средств и заключение контрактов по завышенным ценам путем применения различных схем, включая сговоры участников и использование фирм-однодневок. Значительным остается количество нарушений, связанных с завышением стоимости и объемов выполненных работ. В целях ухода от проведения конкурсных процедур применяется искусственное дробление заказов на стадии исполнения контрактов, нарушаются сроки выполнения работ либо существенно изменяются условия заключенных контрактов. Также распространены случаи приемки выполненных работ на основании фиктивных документов и нарушения при информационном обеспечении размещения заказа.
О распространенности коррупции в закупочной сфере свидетельствуют и результаты соцопросов. По данным рекрутингового портала SuperJob. ru за 2010 год, 73% менеджеров по закупкам и 69% по продажам пожаловались на высокий уровень коррупции в сфере госзакупок. Средним уровень коррупции назвали 12% «продажников» и 13% «закупщиков». Лишь по 1% специалистов заявили о низком уровне коррупции в этой сфере. Еще 18% «продажников» и 13% «закупщиков» затруднились с ответом.
Между тем коррупция процветает не только в государственной, но и в корпоративной среде. На ее высокий уровень пожаловались 46% «продажников» и 49% «закупщиков». Средним уровень коррупции при корпоративных закупках назвали 26% «продажников» и 28% «закупщиков». По их мнению, все зависит от конкретной компании. Лишь 7% менеджеров по продажам и 8% по закупкам заявили о низком уровне коррупции в сфере закупок.
Правовое регулирование госзакупок
За минувшие со дня вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» годы были достигнуты весьма позитивные результаты. По данным ФАС, в 2011 году совокупная экономия консолидированного бюджета РФ при госзакупках составила 316 млрд. руб., а суммарно за последние 6 лет — 1,4 трлн. руб. Экономия на конкурсах — 9,7%, аукционах — 12,6%. Среднее количество поданных заявок на конкурсах составляет 1,8 заявки, а на аукционах — 2,5. На электронных площадках зарегистрировано более 170 тыс. компаний. Электронную цифровую подпись получили более 700 тыс. госзаказчиков и предпринимателей.
Основным недостатком Закона N 94-ФЗ является отказ при создании механизма госзакупок от приоритета квалификационного отбора в пользу минимальной цены заявки — в п. 4 ст. 28 Закона N 94-ФЗ весовой приоритет отдается ценовому критерию, а не качеству товара, срокам поставок или выполнения работ.
Данный порядок имеет негативные последствия. Во-первых, порождается такое явление, как демпинг, от которого страдают не только поставщики услуг, но и заказчики, вынужденные покупать дешевый товар не лучшего качества. Во-вторых, приоритет цены плохо сказывается на профессиональном уровне тех, кто предоставляет услуги и выполняет работы. В 2012 году 83 тыс. контрактов были заключены по цене на 50% ниже начальной.
Помимо этого, Закон N 94-ФЗ не позволяет избавиться от коррупционных рисков из-за того, что госзакупки проводятся без долгосрочного плана. В результате до объявления закупки нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить возможные злоупотребления.
Кроме того, появляется возможность заранее предупредить о предстоящих закупках аффилированные чиновникам компании, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе. Остальные поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку. Сейчас около 39% госзакупок (2,8 трлн. руб. в год) осуществляется у единого поставщика, то есть вне конкуренции. Самая низкая конкуренция — по контрактам на сумму более 1 млрд. руб. В среднем в торгах здесь участвуют всего 2,14 участника.
Особенности контрактной системы
Президент РФ 8 апреля 2013 года подписал Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который придет на смену Закону N 94-ФЗ. Вступающий в силу с 1 января 2014 года новый Закон затронет 500 тыс. компаний-поставщиков, 200 тыс. госзаказчиков и контракты на сумму около 7 трлн. руб. в год. Для реализации Закона N 44-ФЗ предстоит принять 67 нормативно-правовых актов за 3 года.
Согласно Закону N 44-ФЗ планирование закупок осуществляется заказчиками посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков. Планы закупок содержат следующую информацию: цели закупок, наименования объектов закупок и их описание, а также объемы закупаемых товаров, объем финансового обеспечения для осуществления закупок, сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок, обоснование закупок и др.
Планы закупок формируются на срок действия закона о федеральном бюджете и о бюджетах внебюджетных фондов РФ, законов о региональном и местном бюджетах. Планы закупок формируются государственным или муниципальным заказчиком в процессе составления и рассмотрения проектов соответствующих бюджетов. Нынешняя система предусматривает закупки только на 3 — 6 месяцев, максимум — на год.
Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг госнужд на финансовый год и являются основаниями для осуществления закупок. Они формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. В план-график включается следующая информация в отношении каждой закупки: наименование и описание объекта закупки с указанием его характеристик; количество поставляемого товара, планируемые сроки (периодичность) поставки товара, начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком; способ определения поставщика; срок (дата начала) процедуры закупки и др. План-график разрабатывается на 1 год.
Установлены 5 методов определения заказчиком начальной (максимальной) цены контракта: нормативный, тарифный, проектно-сметный, затратный, метод сопоставимых рыночных цен. Осуществление закупок производится заказчиками с использованием конкурентных способов определения поставщиков или путем закупки у единственного поставщика.
Конкурентными способами являются конкурсы (открытый, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный, закрытый, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный), аукционы (электронный и закрытый), запрос котировок и предложений. При наличии у 2 и более заказчиков потребности в одних и тех же товарах и работах такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Контракт с победителем совместного конкурса (аукциона) заключается каждым заказчиком.
По общему правилу заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого бизнеса, социально ориентированных НКО в размере не менее чем 15% совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. При этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн. руб.
Цена заключаемого контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта. Изменение условий контракта не допускается. Если контракт заключается на срок более 3 лет и цена контракта составляет более чем 100 млн. руб., контракт должен включать в себя график исполнения контракта. В случаях, установленных Законом N 44-ФЗ, заказчик может заключить с поставщиком контракт в устной форме в порядке, предусмотренном ГК РФ.
Контракт может быть признан судом недействительным, если руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок состоят в браке с руководителями поставщика, являются близкими родственниками и если установлена личная заинтересованность должностных лиц заказчика в заключении контракта. Если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем 15 млн. руб. и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены, контракт заключается только после предоставления им обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в 1,5 раза размер обеспечения, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса.
Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн. руб., создают у себя контрактные службы.
Общественный контроль
Переход на контрактную систему должен обеспечить прозрачность госзакупок и дать дополнительные возможности для контроля. Речь идет об общественном контроле, в рамках которого граждане и организации вправе будут проводить независимый мониторинг, оценивать эффективность и процедуру закупок, а также результаты исполнения контрактов.
Согласно Закону N 44-ФЗ Правительство РФ будет устанавливать случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок, по результатам которого могут быть внесены соответствующие изменения в документацию о закупке или закупка может быть отменена.
Письмом Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П13-4450 предусмотрено общественное обсуждение закупок с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд. руб. Для участия в общественном обсуждении пользователю сайта http://zakupki. gov. ru необходимо зарегистрироваться на форуме. Так, обязательное предварительное общественное обсуждение должны пройти госзакупки, превышающие 1 млрд. руб. Обсуждение может проводиться также на региональном и муниципальном уровнях.
Для информационного обеспечения контрактной системы будет создана единая информационная система, которая содержит: планы закупок, планы-графики, а также информацию об их реализации; информацию о закупках и об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками, реестр недобросовестных поставщиков; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок и их результатов; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок и т. д. Информация публикуется на официальном сайте.
Между участниками контрактной системы допускается обмен электронными документами, в том числе подача заявок, окончательных предложений на участие в определении поставщика. Все документы должны быть подписаны усиленной электронной подписью. Сейчас на официальном сайте закупок (http://zakupki. gov. ru) вывешиваются только сведения о совершаемых или об уже завершенных сделках.
Одним из требований системы станет максимально формализованный формат данных, в частности использование каталогов. В результате невозможно будет выбрать неправильный код товара, ввести в текст латинские буквы или пробелы, что затрудняет поиск тендерной документации. В 2012 году замена русских букв на латинские имела место в документации по 2,4 тыс. торгов на общую сумму 9 млрд. руб. Благодаря информационной системе должна появиться возможность сравнивать цены (в перспективе — вплоть до зарубежных рынков).
Минэкономразвития России обещает обеспечить доступ к информации из единой информационной системы в открытом, машиночитаемом формате. Это позволит независимым разработчикам и аналитикам скачивать все необходимые им данные и вести анализ, выделять типологию наиболее распространенных отклонений на рынке госзаказа.
Предложенные Законом N 44-ФЗ новации стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности.
