(«Имущественные отношения в Российской Федерации», 2013, N 9)
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫМИ
КОМПЛЕКСАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Р. В. БАБУН
Бабун Роальд Владимирович, вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), профессор кафедры муниципального управления Новокузнецкого института (филиала) Кемеровского государственного университета, кандидат экономических наук (г. Новокузнецк).
Автором статьи проведен анализ удельного веса имущественных доходов в общей структуре доходов местных бюджетов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. Выявлены причины низкого удельного веса этих доходов в России по сравнению с зарубежными странами. Делается вывод о том, что меры по укреплению имущественной базы муниципальных образований, принятые в последнее время на федеральном уровне, недостаточны. Представлен комплекс разработанных в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов законодательных мер по обеспечению повышения доли имущественных доходов в местных бюджетах.
Ключевые слова: муниципальное имущество, управление земельно-имущественными комплексами, имущественные доходы бюджетов, единый налог на недвижимость, удельный вес имущественных доходов.
Modern problems of land and property complex municipalities
R. V. Baboon
The author has analyzed the share of property income in the total income of local municipal budgets of Siberia and the Far East. The causes of low share of these revenues in Russia in comparison with other countries. It is concluded that measures to strengthen the asset base of the municipalities, recently adopted at the federal level are not sufficient. The set of developed at the Association of Siberian and Far Eastern cities of legislative measures for increasing the share of property income in local budgets.
Key words: municipal property, land and property relations, property income of budgets, uniform real estate tax, the share of property income.
Управление земельно-имущественными отношениями — один из важнейших компонентов экономической политики государства. Для муниципального уровня значение земельно-имущественных отношений еще более важно, поскольку земельные участки и связанные с ними объекты недвижимости привязаны к территориям конкретных муниципальных образований и не могут перемещаться в пространстве, а имущественные доходы являются вторым по величине (после налога на доходы физических лиц — НДФЛ) источником собственных доходов местных бюджетов.
В силу привязки земельных участков и объектов недвижимости к конкретным муниципальным территориям имущественные доходы в большинстве развитых зарубежных стран полностью или почти полностью зачисляются в местные бюджеты и составляют их основу. В России, к сожалению, не так. Главными причинами этого являются несовершенство и несправедливость федерального налогового и бюджетного законодательства, а также незавершенность работ по учету и кадастровой оценке реальной стоимости земли и недвижимого имущества.
В течение ряда лет Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) проводит ежегодный анализ изменения величины и структуры доходов и расходов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. Результаты исследования показывают, что в сравнении с зарубежными странами удельный вес имущественных доходов в общих доходах бюджетов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока в целом остается невысоким и тенденции его роста не просматриваются.
Приведем некоторые данные о бюджетах за 2012 год.
Наибольший удельный вес имущественных доходов в общих доходах бюджетов отмечается в крупных городах, численность населения которых составляет более 500 тысяч человек:
— Омск — 27 процентов (максимум);
— Новосибирск — 23 процента;
— Красноярск и Новокузнецк — 13 процентов (минимум).
В основной массе городов с числом жителей от 50 до 500 тысяч человек эта цифра колеблется в пределах 10 — 15 процентов. Существенное превышение отмечается только в Комсомольске-на-Амуре (24%) и Уссурийске (21%). Однако в северных, сибирских и дальневосточных городах, где земля имеет низкую стоимость, цифры иные:
— Магадан — 5 процентов;
— Якутск и Петропавловск-Камчатский — 4 процента.
В малых городских округах, численность населения которых составляет до 50 тысяч человек, картина достаточно пестрая: от 22 процентов в городе Яровое Алтайского края (курортный город с высокой стоимостью земли) до 2 процентов в городе Оха Сахалинской области и 1 процента в городе Невельске Сахалинской области.
Относительно высокая доля имущественных доходов отмечается в городах со статусом городского поселения:
— Шелехов Иркутской области — 37 процентов (максимум);
— Дудинка Красноярского края — 12 процентов (минимум).
Это объясняется низким уровнем доходов от НДФЛ в городских поселениях, за счет чего возрастает удельный вес других источников.
В муниципальных районах доля имущественных доходов, как правило, невелика и составляет 1 — 6 процентов от общей суммы доходов. Исключениями являются Новокузнецкий и Кемеровский районы Кемеровской области (соответственно 57 и 15 процентов), на территориях которых расположены крупные угледобывающие предприятия, и Усть-Кутский район Иркутской области — 17 процентов (крупный речной порт).
Подавляющую часть имущественных доходов местных бюджетов составляют доходы от использования земельных ресурсов (земельный налог, арендная плата, доходы от продажи земельных участков), тогда как доходы от иного недвижимого имущества почти нигде не превышают 1 процента.
На протяжении многих лет АСДГ проводит целенаправленную работу по защите интересов муниципальных образований в сфере земельно-имущественных отношений. Можно отметить ряд серьезных достижений:
1) разрешение многолетнего конфликта по вопросу о составе муниципального имущества. Как известно, в статье 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был установлен закрытый (исчерпывающий) перечень имущества, которое могло находиться в муниципальной собственности. Имущество, не включенное в этот перечень, подлежало отчуждению или перепрофилированию. АСДГ неоднократно доказывала необоснованность этой нормы.
Вопрос был решен только после принятия Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N 540-О, согласно которому упомянутый перечень не может рассматриваться как закрытый и не допускающий наличия в муниципальной собственности иного имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, в том числе для формирования собственных доходов местных бюджетов.
Во исполнение указанного Определения Конституционного Суда Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ в статью 50 Федерального закона N 131-ФЗ были внесены дополнительные части 2.1 и 3.1, согласно которым в собственности поселений и муниципальных районов может находиться и иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. Поскольку в части 4 статьи 50 Федерального закона N 131-ФЗ сказано, что в собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в частях 2 и 3, эта норма автоматически распространяется и на городские округа;
2) принято принципиальное решение о переводе в число объектов налогообложения земель, занятых под объектами обороны, безопасности и таможенных служб. По оценке Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфин России), вследствие принятия такого решения объем дополнительных поступлений в местные бюджеты составит около 3 миллиардов рублей в год. Возможность принятия аналогичных решений рассматривается и в отношении земель железнодорожного транспорта, объектов энергетики и некоторых других базовых отраслей;
3) определено, что с 1 января 2014 года все доходы от продажи земельных участков будут поступать в местные бюджеты. В результате, по оценке Минфина России, местные бюджеты будут получать около 15 миллиардов рублей в год;
4) принимаются меры по ускорению инвентаризации, рыночной оценке и постановке на кадастровый и налоговый учеты недвижимого имущества физических лиц, включая самовольно занятые земельные участки и строения, длительное время фиктивно числящиеся как объекты незавершенного строительства.
В то же время пока не решен вопрос о принятии следующих предложений АСДГ:
1) при разграничении государственной собственности на землю отнести к собственности поселений и городских округов все земельные участки в границах населенных пунктов, свободные от прав третьих лиц. Мы считаем, что это было бы справедливо. Сегодня органы местного самоуправления формально наделены правом распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и получения соответствующих доходов, но эта норма не может быть постоянной;
2) восстановить право органов местного самоуправления городов — административных центров субъектов Российской Федерации на распоряжение городскими землями при обязательном учете и соблюдении интересов региональных органов государственной власти;
3) расширить перечень оснований для изъятия земельных участков для муниципальных нужд. В частности, в такой перечень должно быть включено строительство муниципальных (и государственных) объектов социального назначения, предусмотренных утвержденными генеральными планами развития поселений;
4) внести изменения в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: установить, что предусмотренные этим законом процедуры не распространяются на муниципальный земельный контроль, лесной контроль, проверки в сфере благоустройства и санитарного состояния территории муниципального образования, а также на размещение рекламных конструкций. Перечисленные мероприятия не являются проверками хозяйственной деятельности конкретных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Зачастую установить собственника или пользователя соответствующего объекта не представляется возможным;
5) внести уточнение в статью 225 Гражданского кодекса Российской Федерации: установить, что бесхозяйный объект в зависимости от его целевого назначения может передаваться не только в муниципальную собственность, но и в собственность субъекта Российской Федерации.
Один из проблемных вопросов, длительное время не находящий практического решения, — это переход к единому налогу на недвижимость вместо трех ныне существующих налогов: на землю, на имущество физических лиц и на имущество организаций. На словах все «за», время от времени даже называются конкретные сроки введения этого налога в отдельных субъектах Российской Федерации, но переход будет сдерживаться из-за незавершенности работ по инвентаризации земельных участков и имущества, их высокой трудоемкости и стоимости. Надо, однако, понимать, что само по себе объединение двух или трех налогов в один никому денег не добавит. Деньги добавят полный учет, инвентаризация и рыночная оценка земли и имущества.
Уже не говорят о том, что единый налог на недвижимость будет местным, кроме жилой недвижимости. Делать его местным по отношению к производственным объектам действительно нельзя — в этом случае в бюджеты некоторых, в том числе небольших, городов попадут налоги от огромных производственных комплексов многомиллиардной стоимости. В связи с этим мы выдвигаем два предложения:
1) передать на муниципальный уровень налог на имущество организаций, расположенных в жилых и общественно-деловых центрах населенных пунктов: офисные здания, торговые, развлекательные и прочие комплексы;
2) не ожидая завершения работ по инвентаризации, передать муниципалитетам налог на имущество перечисленных организаций в тех суммах, в которых он взимается сегодня. По мере завершения работ по инвентаризации поэтапно заменять земельный налог и налог на имущество организаций на единый налог на недвижимость. Также рассмотреть вопрос о передаче на муниципальный уровень некоторой доли налога на имущество промышленных предприятий, расположенных в городах.
Большое влияние на управление земельно-имущественными комплексами муниципальных образований могут оказать предполагаемые изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, которые находятся на рассмотрении в Государственной Думе, а именно:
— земельные участки признаются как объект права только после осуществления их постановки на государственный кадастровый учет. В связи с этим муниципалитеты обязаны не только сформировать земельные участки, но и организовать их кадастровый учет;
— устанавливается недействительность сделок с земельным участком без одновременного отчуждения расположенных на нем объектов недвижимости;
— аренда земельных участков, предоставляемых под строительство, меняется на право застройки;
— изменения в системе сервитутов: в частности, устраняется их деление на частные и публичные. Вводятся 6 видов сервитутов: перемещения (прохода), стройки (на ее период), опоры, мелиорации, горный, коммунальный.
Изменения вроде бы разумные, но к ним придется привыкать. Однако одно из предлагаемых нововведений вызывает серьезные опасения. Предполагается, что все неразграниченные в настоящее время земельные участки будут признаваться собственностью Российской Федерации, соответственно, арендная плата за пользование ими будет поступать не в местные, как сейчас, а в федеральный бюджет. Это огромная потеря. При этом неясно, будет ли федеральный собственник, как любой другой собственник, платить в местные бюджеты земельный налог за эти участки. АСДГ, как уже отмечалось, предлагает отнести неразграниченные земельные участки в границах населенных пунктов, свободные от прав третьих лиц, к муниципальной собственности.
Что касается внутренних резервов повышения эффективности управления земельно-имущественными комплексами муниципальных образований, то здесь главная задача — привлечение инвестиций в городскую недвижимость, повышение ее капитализации и инвестиционной привлекательности муниципальных территорий. Для решения этой задачи необходима в первую очередь активизация работы органов местного самоуправления по завершению кадастровой оценки городских территорий. Огромную сложность представляет обеспечение строительства жилых домов объектами инженерной и социальной инфраструктуры. На бюджетные средства решить эту проблему невозможно, поэтому необходимо задействовать механизмы муниципально-частного партнерства. Частный инвестор охотно вкладывает средства в строительство жилых домов, которые быстро окупаются после продажи квартир, торговых, офисных и иных нежилых зданий, и не заинтересован во вложении в неокупаемые объекты инфраструктуры. Поскольку без инфраструктуры жилые и нежилые здания никому не нужны, возникает объективная необходимость в ее совместном финансировании.
Вторая задача — повышение размера имущественных доходов местных бюджетов. Здесь необходима работа по выявлению, проведению инвентаризации и постановке на налоговый учет объектов, долгие годы фиктивно числящихся как незавершенное строительство, а также самовольно занятых земельных участков.
Третья задача — прекращение практики выделения органами местного самоуправления внутриквартальных земельных участков под многоэтажную жилую застройку. Как правило, каждое такое решение вызывает протесты жителей микрорайонов на публичных слушаниях и зачастую принимается под нажимом инвесторов, желающих сэкономить на инженерной инфраструктуре. Представляется, что в городах незастроенные внутриквартальные земельные участки должны использоваться только под озеленение, детские, спортивные площадки и организацию цивилизованных парковок личного автотранспорта. Последняя проблема в застроенных микрорайонах стала крайне острой. Сейчас в этой сфере появились новые оригинальные технические идеи, в частности сооружение подземных парковок под пришкольными стадионами.
Большое значение имеет эффективная организация системы управления земельно-имущественными комплексами городов. Участниками этой работы являются три основные структуры местных администраций: управления архитектуры, управления земельными ресурсами и управления муниципальным имуществом. В администрациях разных городов существуют различные модели организации их совместной деятельности:
— три самостоятельных структурных подразделения;
— единый земельно-имущественный орган плюс орган архитектуры;
— единый орган градостроительства и землепользования плюс орган по управлению муниципальным имуществом.
Каждая модель имеет как достоинства, так и недостатки.
Сегодня в структуре АСДГ имеются секция земельно-имущественных отношений и секция архитектуры и градостроительства. Земельщики, которые занимают в этой триаде промежуточное положение между градостроителями и распорядителями муниципального имущества, зачастую приезжают на мероприятия и той, и другой секций. Наиболее эффективной представляется модель, предполагающая, что вопросы планировки и застройки города и управления его земельно-имущественным комплексом будут подведомственны одному заместителю главы администрации, отвечающему за комплексное решение перечисленных проблем и поступление всех имущественных доходов в местный бюджет.
Литература
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.
6. Анализ изменения доходов и расходов бюджетов муниципальных образований за 2012 (факт) и 2013 (план) годы / Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Новосибирск, 2013.
