Петр Скобликов, доктор юридических наук, профессор Академии управления МВД России, г. Москва.
Государственная Дума РФ 21 мая 2013 года в первом чтении приняла законопроект N 246960-6, внесенный Президентом РФ и предусматривающий введение в действие Кодекса административного судопроизводства РФ. Эта новация способна серьезно изменить отечественную судебную систему. Однако некоторые положения проекта кодекса слабо освещены или вообще не затронуты в юридической литературе. Восполним пробел и представим предложения по усовершенствованию проекта.
Новый процессуальный закон необходим?
Напомним, что в ГПК РФ в качестве основной установлена судебная процедура рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и юридически равноправны. То есть эти дела возникают из правоотношений, связанных с применением материальных норм частного права (гражданского, трудового, семейного и т. п.). Вместе с тем в ГПК РФ в настоящее время (как и в предшествующие годы) предусмотрена особая процедура для рассмотрения дел, возникающих из публичных отношений, которые регулируются нормами административного и иного публичного права.
Авторы проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — проект Кодекса) исходят из того, что такое положение является неправильным, что «требуются иные методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных (публичных. — П. С.) правоотношений».
Соответственно, проект Кодекса нацелен на регулирование порядка осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядка рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ст. 1).
Идея не нова, она давно высказывалась в доктрине многими учеными и вот теперь материализовалась в законопроекте, который успешно преодолел уже несколько важных фильтров. Документ масштабный, может серьезно изменить систему отечественного судопроизводства, но с первого взгляда видно, что он далек от идеала.
Концептуальные замечания
Первое замечание. Жанр нормативного правового акта (Кодекса, то есть кодифицированного правового акта, вбирающего в себя все нормы соответствующего порядка) и название проекта Кодекса (Кодекс административного судопроизводства) претендуют на то, что в соответствии с правилами, закрепленными в этом Кодексе, будут рассматриваться любые (все) дела, разрешаемые в порядке административного судопроизводства, что законодательство об административном судопроизводстве составляют лишь те нормативные акты, которые перечислены в ст. 2 Кодекса, и никакие иные и т. д.
Однако на практике это не так. Предметом регулирования предложенного проекта Кодекса является порядок рассмотрения судами общей юрисдикции отдельной (довольно пестрой) категории дел, которые в настоящее время рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.
Другие категории дел, рассматриваемые и разрешаемые в порядке административного судопроизводства, в настоящее время рассматриваются и по-прежнему будут рассматриваться арбитражными судами, судами общей юрисдикции (и другими судебными органами), причем не по правилам, закрепленным в Кодексе административного судопроизводства, а по правилам Арбитражного процессуального кодекса, Кодекса об административных правонарушениях и т. д. То есть проект Кодекса в случае его принятия будет регулировать не общий порядок рассмотрения и разрешения судами административных дел, а лишь некую его разновидность.
Такая грубая неточность способна дезориентировать правоприменителей и участников судопроизводства, иных заинтересованных лиц, чревата правовыми коллизиями, многозначным толкованием правовых норм, создает почву для волокиты, судебных ошибок и злоупотреблений.
Ввиду изложенного полагаем, что проект Кодекса нуждается в серьезной переработке для устранения указанного выше изъяна.
Второе замечание. Статьей 5 проекта Кодекса предусмотрено, что при рассмотрении административных дел суд может одновременно разрешить гражданский иск о возмещении вреда, в том числе иск о компенсации морального вреда. Это важное положение направлено, по всей видимости, на реализацию принципа процессуальной экономии, более быстрое и справедливое получение искомого результата пострадавшими лицами, полное восстановление их в нарушенных правах.
Однако в предложенном исполнении данное положение носит характер декларации, потому что в проекте Кодекса не раскрыты порядок, в котором будут рассматриваться гражданские иски, правила получения, представления и оценки доказательств, подкрепляющих гражданские иски, распределение бремени доказывания, средства обеспечения заявленного гражданского иска, возможности обжалования решения в части гражданского иска, процедура выдачи исполнительного документа и многое, многое другое.
Таким образом, указание на возможность заявления гражданского иска здесь не только бесполезно (ввиду его декларативности), но и опасно. Пострадавшее лицо может попасть в своеобразный капкан, если заявит гражданский иск в административном деле, поскольку в отсутствие надлежащего правового обеспечения не сможет добиться положительного решения по иску и не сможет обжаловать отрицательное решение ввиду отсутствия необходимой процедуры. Ну и, соответственно, пострадавшее лицо утратит право на обращение в суд с аналогичным иском в порядке гражданского судопроизводства ввиду тождественности первого и второго исков (п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ).
Третье замечание является продолжением второго. Административный истец, как правило, будет совпадать в одном лице с гражданским истцом. Допустим, что административный иск удовлетворен, а в удовлетворении гражданского иска отказано полностью либо в части. Допустим также, что процедура обжалования решения по гражданскому иску появится. В случае если будет обжаловано (любой стороной) судебное решение относительно гражданского иска, это, согласно ч. 2 ст. 188 проекта Кодекса, повлечет невступление в законную силу судебного решения в целом, а значит, и в основной его части (относительно административного иска).
В свою очередь, это означает, что устранение нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствий к их осуществлению либо препятствий к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, откладывается. При этом следует заметить, что в некоторых случаях промедление обессмысливает или делает невозможным последующее исполнение судебного решения по административному иску. Таким образом, пострадавший попадает в еще один капкан.
В связи с изложенным в проект Кодекса целесообразно внести положение, в соответствии с которым при обжаловании решения суда гражданским истцом или ответчиком в части гражданского иска и отсутствии жалоб на это решение в той части, в которой административный иск удовлетворен, решение суда вступает в законную силу в необжалованной части по истечении срока для подачи апелляционной жалобы.
Некоторые частные замечания
В части 2 ст. 57 проекта Кодекса содержится запрет для следователей быть представителями в суде по административным делам. Тем самым авторы проекта Кодекса копируют аналогичный запрет, содержащийся в ст. 51 «Лица, которые не могут быть представителями в суде» ГПК РФ.
К примеру, следователь ОВД районного звена (а именно таких следователей в России большинство) в случае обращения в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свободы и законных интересов его престарелого и (или) малоимущего родственника не имеет права представлять интересы пострадавшего в суде, резко повышая шансы на проигрыш дела, поскольку пострадавший (истец) не имеет юридического образования и средств для оплаты труда работника юридической фирмы или адвоката.
С чем связана такая дискриминация по профессиональному признаку? У следователя МВД или ФСНК России в силу должностного положения есть рычаги влияния на судью? Отнюдь. Если такие (очень небольшие) рычаги и есть, то ими обладают лишь отдельные следователи, работающие в Следственном Комитете РФ, в силу того что при определенных условиях они могут расследовать преступления, совершенные судьями.
Рассматриваемый запрет еще сложнее понять в свете того, что под него не подпадают руководители следственных органов, дознаватели, руководители подразделений дознания и начальники органов дознания (так же, как и следователи, осуществляющие предварительное расследование или руководящие им).
Надо отметить, что и в ГПК РФ данный запрет появился не впервые, он был заимствован из ст. 47 ГПК РСФСР 1964 года. Но если тогда, в советский период развития нашей страны, когда суды входили в систему правоохранительных органов и при рассмотрении гражданских дел в случае обнаружения признаков преступления имели право возбуждать уголовное дело, такой запрет имел хоть какое-либо основание (весьма зыбкое), то в современной правовой системе, характеризующейся разделением властей и независимостью судов, контролем со стороны судов за правоохранительными органами, этот запрет полностью утратил смысл.
Если современные российские судьи в чем-то и зависимы, то не от следователей, а от глав муниципальных образований и субъектов Федерации, сотрудников Судебного департамента при Верховном Суде РФ, высокопоставленных чиновников Администрации Президента РФ и некоторых других, но все эти лица в ч. 2 ст. 57 проекта Кодекса не фигурируют.
При подготовке проектов новых законов необходимо брать из прежнего законодательного массива лишь то, что положительно себя зарекомендовало на практике, что отвечает современным условиям и требованиям. Поэтому общий запрет для следователей на участие в административных делах в качестве представителей надо из проекта Кодекса изъять как анахронизм.
Согласно действующему законодательству о государственной службе следователям уже запрещено заниматься наряду с основной иной оплачиваемой деятельностью, а значит, и запрещено оказывать платные услуги судебного представителя. Расширять этот запрет до бесконечности неразумно и несправедливо. В рассматриваемом случае он приводит к ограничению конституционного права граждан на судебную защиту, к дискриминации граждан по профессиональному признаку (что запрещено Конституцией РФ).
В части 2 ст. 57 проекта Кодекса содержится еще один запрет на исполнение роли представителя в суде по административным делам, который может иметь значительно более тяжелые последствия, чем запрет для следователей (их насчитывается несколько десятков тысяч человек), поскольку он распространяется на любых лиц, «участие которых в судебном процессе не предусмотрено федеральным законом» (то есть речь идет о многих миллионах людей). Ведь этот запрет исходит из того, что для участия должно быть дозволение, означает реализацию правила «запрещено все, что не разрешено федеральным законом».
Буквальное толкование рассматриваемой нормы означает, что представитель почти любой профессии (преподаватель вуза, менеджер, учитель, дворник и т. д.), а также безработный человек, имеющий высшее юридическое образование, но не работающий адвокатом, не может быть представителем в судебном процессе, ибо его участие не предусмотрено федеральным законом. Фактически это лоббирование адвокатской монополии и ничем не обоснованное тотальное ущемление права граждан на доступную юридическую помощь.
Возможно, авторы проекта Кодекса хотели сформулировать иное — запрет на участие в качестве представителей тех должностных лиц (может быть, также государственных, муниципальных служащих?), участие которых в этом качестве в административном судопроизводстве запрещено федеральным законом. В таком случае формулировку ч. 2 ст. 57 проекта Кодекса необходимо изменить, чтобы замысел соответствовал его словесному выражению, чтобы не было предпосылок для расширительного толкования нормы, произвола и злоупотреблений при ее применении, необоснованного ограничения конституционных прав граждан.
