Серобаба Илья Александрович, старший помощник прокурора Костромской области по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, юрист 1 класса.
В статье рассматриваются вопросы эффективного использования прокурорами полномочий в гражданском и арбитражном процессе в целях противодействия незаконным действиям поставщиков энергоресурсов, нарушающих права неопределенного круга лиц и публично-правовых образований.
Combating misconduct of energy suppliers I. A. Serobaba
The article considers the issues of effective use of the powers of prosecutors in civil and arbitration proceedings in order to counter the illegal actions by suppliers of energy resources that violate the rights of an indefinite number of persons and public legal entities.
Key words: public prosecutor, public prosecutor’s supervision, civil process, arbitration process, antimonopoly regulation, court.
Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует, что нарушения, связанные с незаконным ограничением либо прекращением подачи энергоресурсов, носят распространенный характер. Основные нарушения — это ограничение (прекращение) подачи ресурсов отдельным потребителям жилищно-коммунальной сферы в связи с их задолженностью по оплате при наличии добросовестных потребителей конечной коммунальной услуги, а также введение режима ограничения (прекращения) энергопоставки в отношении потребителей, которым действующим законодательством предоставлен режим правового благоприятствования. Предусмотренные законом процедуры введения ограничения (прекращения) подачи энергоресурсов предполагают заблаговременное письменное извещение потребителей и иных заинтересованных лиц о соответствующих намерениях, что допускает возможность принятия прокурором мер реагирования в виде объявления предостережения, внесения представления, однако не всегда такие меры являются эффективными, способствуют восстановлению нарушенных прав добросовестных потребителей коммунальной услуги. Практика показывает, что субъекты энергопоставки требования закона к процедуре ограничения (прекращения) подачи ресурсов зачастую игнорируют, обжалуют действия и решения прокуроров районного звена вышестоящему прокурору или в суд. Несмотря на законность требований прокуроров, восстановление нарушенных прав требует значительного времени, в конечном счете обусловливая необходимость реализации прокурором полномочий в гражданском и арбитражном процессе. Анализ практики судов общей юрисдикции показывает, что обращение прокурора в суд в интересах неопределенного круга лиц с требованиями о признании незаконными действий энергоснабжающих организаций в связи с ограничением (прекращением) подачи энергоресурсов на объекты коммунальной инфраструктуры при наличии добросовестных потребителей коммунальных услуг, а также на другие социально значимые объекты является распространенным средством реагирования. Верховный Суд РФ указал, что прокурор вправе обратиться в суд за признанием указанных действий незаконными и требовать возобновления подачи энергоресурсов <1>. ——————————— <1> Определение Верховного Суда РФ от 20 сентября 2011 г. N 86-Впр11-4.
В отдельных субъектах РФ суды усматривают основания для принятия обеспечительных мер в порядке гл. 13 ГПК РФ в виде обязания ответчиков до рассмотрения дела по существу возобновить подачу энергоресурсов. Такая практика, широко применяемая в надзорной деятельности на территории Костромской области в 2009 — 2010 гг., тем не менее показала низкий превентивный потенциал. Несмотря на принятые в пользу прокурора судебные акты, незаконные действия по введению ограничения и прекращению подачи энергоресурсов продолжали иметь место, создавая социальную напряженность в районах области. Дополнительные меры по привлечению к административной ответственности должностных лиц ресурсоснабжающих организаций по ст. 19.1 «Самоуправство» КоАП, а также по признанию в порядке арбитражного судопроизводства отдельных положений договоров тепло — и энергоснабжения, допускающих введение режима ограничения или прекращения энергоснабжения в отношении отдельных потребителей, недействительными (ничтожными) не дали желаемого результата. В первом случае оказались малоэффективными предусмотренные законом административные санкции (штраф от 300 до 500 руб.), во втором — обращению прокурора в арбитражный суд зачастую препятствовал субъектный состав сторон по договору (ст. 52 АПК). В 2011 г. в связи с принятием одним из энергопоставщиков незаконных мер к взысканию задолженности с предприятия жилищно-коммунального комплекса, обеспечивающего водоснабжение многоквартирных жилых домов в пос. Столбово Судиславского района Костромской области, прокурором была избрана принципиально новая надзорная тактика, позволившая восстановить нарушенные права и исключить в дальнейшем противоправное поведение поставщика. В пос. Столбово коммунальное предприятие обеспечивало водоснабжение населения из скважин, оборудованных электронасосами. Прекращение подачи электроснабжения на водозаборы повлекло прекращение подачи воды в квартиры граждан, в подавляющем большинстве (около 92%) добросовестно оплачивающих потребленные коммунальные услуги. Прекращение подачи электроэнергии на водозаборы и, как следствие, прекращение водоснабжения было осуществлено в летнее время года, добросовестные плательщики были лишены возможности пользоваться коммунальной услугой, в квартирах проживали малолетние дети и инвалиды, требовавшие необходимого ухода, что повлекло направление в органы прокуратуры обоснованных жалоб. При этом энергоснабжающая организация обратилась в арбитражный суд с иском к коммунальному предприятию о взыскании задолженности, однако, не дожидаясь вступления решения суда в законную силу, обращения его к принудительному исполнению, в нарушение ст. 12 ГК ограничила подачу электроэнергии, злоупотребив правом. По искам прокурора суд общей юрисдикции эти действия энергоснабжающей организации признал незаконными, нарушающими права добросовестных потребителей коммунальной услуги (неопределенного круга лиц), в ходе рассмотрения дела подача электроэнергии на объекты водоснабжения была возобновлена. При этом в ходе надзорных мероприятий было установлено, что поставщик электроэнергии, нарушивший закон, включен в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке оптовой поставки электроэнергии долю более 35%, что в силу законодательства о защите конкуренции предполагает повышенную ответственность за незаконные действия. После вступления решений судов общей юрисдикции в законную силу материалы проверки были направлены в региональное управление Федеральной антимонопольной службы РФ. Решением Комиссии УФАС России по Костромской области было признано, что действия энергоснабжающей организации нарушают требования ст. ст. 10, 12, 14 ГК, п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции», права неопределенного круга лиц и указывают на злоупотребление доминирующим положением на рынке розничных и оптовых поставок электроэнергии. При этом наличие вступивших в законную силу решений суда общей юрисдикции по искам прокурора о признании незаконными действий энергоснабжающей организации существенно упростило процедуру доказывания злоупотребления последней доминирующим положением на рынке. Законность решения Комиссии УФАС России по Костромской области была проверена в порядке арбитражного судопроизводства, Арбитражный суд Костромской области, суды апелляционной и кассационной инстанций не нашли оснований для отмены или изменения судебного акта <2>. ——————————— <2> Решение Арбитражного суда Костромской области от 7 ноября 2011 г. по делу N А31-6087/2011.
В соответствии с ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП решение комиссии антимонопольного органа является основанием для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 — 14.33 КоАП. Действия энергоснабжающей организации, с учетом решения Комиссии регионального УФАС России, следует квалифицировать по ч. 1 ст. 14.31 КоАП как совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом, за исключением субъекта естественной монополии, действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ, если такие действия приводят или могут привести к ущемлению интересов других лиц, и при этом результатом таких действий не является и не может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных ст. 14.31.1 КоАП. Рассмотрение этих дел подведомственно в том числе арбитражным судам; в отношении поставщика были возбуждены дела об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 14.31 КоАП. Требования прокурора признаны арбитражным судом обоснованными, недобросовестный поставщик привлечен к административной ответственности, законность решения также подтверждена в апелляционном и кассационном порядке <3>. ——————————— <3> Решение Арбитражного суда Костромской области от 28 марта 2012 г. по делу N А31-1379/2012, решение Арбитражного суда Костромской области от 13 апреля 2012 г. по делу N А31-1380/2012.
В связи с изложенными в стадии процедуры возбуждения дел об административных правонарушениях со стороны представителей энергоснабжающей организации доводами об отсутствии в действиях делинквента существенной угрозы охраняемым общественным отношениям по инициативе прокурора в статусе заинтересованных лиц в арбитражный процесс были привлечены граждане, обратившиеся в прокуратуру с жалобами. К материалам административных дел были приобщены письменные обращения, послужившие основанием к проведению проверки, а сами граждане представили мотивированные возражения на доводы лица, привлекаемого к административной ответственности, об отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, что позволило в судебном заседании мотивированно исключить возможность прекращения производств по основанию, предусмотренному ст. 2.9 КоАП. Доводы же энергоснабжающей организации об отсутствии в ее действиях состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.31 КоАП, были отклонены, как не соответствующие обстоятельствам, установленным вступившими в законную силу решениями судов общей юрисдикции и арбитражного суда (по заявлению об обжаловании решения Комиссии УФАС России по Костромской области). С момента принятия по делам об административных правонарушениях постановлений суда кассационной инстанции фактов введения ограничения либо прекращения поставок электрической энергии в нарушение закона на территории региона практически не было, что во многом обусловлено существенным превентивным потенциалом административной санкции ч. 1 ст. 14.31 КоАП. Отношения гарантирующего поставщика и потребителей электрической энергии средствами прокурорского реагирования были направлены в цивилизованное русло разрешения правовых конфликтов в порядке искового производства о взыскании задолженности и отношений в рамках исполнительного производства. Аналогичная правовая оценка была дана незаконным действиям энергоснабжающей организации и в других районах области. Так, в нарушение закона в Межевском районе была прекращена подача электрической энергии на объекты муниципального общеобразовательного учреждения, что могло привести к срыву образовательного процесса. Действия поставщика также были признаны незаконными судом общей юрисдикции и антимонопольным органом. Юридическое лицо арбитражным судом привлечено к административной ответственности с учетом имевших место отягчающих вину обстоятельств, что способствовало усилению превентивной составляющей <4>. ——————————— <4> Решение Арбитражного суда Костромской области от 18 января 2013 г. по делу N А31-11718/2012.
В 2012 г. указанная надзорная практика применена в отношении поставщиков природного газа, ограничивших в нарушение закона поставку ресурса на котельные коммунальных организаций в Костромском и Нерехтском районах области.
