Шевченко Г. Н., доктор юридических наук, профессор кафедры административного и таможенного права Владивостокского филиала Российской таможенной академии.
Рассматривается возмещение вреда, причиненного правомерными и противоправными действиями государственных органов и органов местного самоуправления. Анализируются новеллы гражданского законодательства в этой области. Формулируется вывод о формировании особого института возмещения вреда, причиненного действиями государственных органов и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: причинение вреда, противоправные действия, правомерные действия, институт гражданского права, компенсация вреда.
Indemnity obligations of public-law entities
G. N. Shevchenko
Shevchenko Galina N., Doctor in Law, prof. of Dept. of Administrative Law and Customs Law in Vladivostok Branch of Russian Customs Academy.
Author considers compensation of damage caused by legal and unlawful actions of state agencies and local government. On the ground of analysis of amendent in Civil Code conclusions about development of legal institute of reparation are made.
Ущерб личности, имуществу гражданина или юридического лица может быть причинен действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов. При этом действия, причиняющие ущерб, могут быть правомерными или неправомерными. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) таких органов, регламентируется ст. 53 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года (часть первая), статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации 1996 года (часть вторая). Также имеется устоявшаяся практика применения указанных норм [1].
30 декабря 2012 года в ГК РФ введена ст. 16.1, предусматривающая компенсацию ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления. В настоящее время можно говорить о том, что в российском гражданском праве сформировался институт возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, который состоит из двух субинститутов. Первый — это достаточно давно существующий, уже сложившийся субинститут возмещения вреда, причиненного незаконными (неправомерными) действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления (ст. 1069, 1070 ГК РФ, глава 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — УПК РФ)). Второй субинститут, сравнительно новый и получивший свое оформление с принятием ст. 16.1 ГК РФ, регламентирует возмещение ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления.
Таким образом, следует признать, что Российское государство несет обязанность по возмещению вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности, независимо от того, правомерными или неправомерными действиями причинен такой вред.
Ст. 53 Конституции РФ предоставляет право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Каждый, кому причинен вред незаконными действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц, наделяется правом требования от государства возмещения вреда, а у государства возникает обязанность возместить такой вред.
Ст. 16 ГК РФ устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Привлечение к ответственности по ст. 1069 ГК РФ предполагает наличие как общих условий деликтной ответственности (вред, противоправность действий причинителя, причинная связь между ними, вина причинителя), так и специальных условий, связанных с особенностями правового статуса субъекта, причинившего вред, и противоправных действий такого субъекта, а также с особым субъектом ответственности.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, возмещается за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно. Под казной понимается имущество, принадлежащее этим субъектам и не закрепленное за государственными или муниципальными предприятиями или учреждениями. Прежде всего к казне относят бюджетные средства, распоряжение которыми осуществляют уполномоченные государственные (муниципальные) финансовые органы. В соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации 1998 года (далее — БК РФ) ответчиками по искам о возмещении такого вреда являются главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального образования по ведомственной принадлежности. Понятие главного распорядителя средств федерального бюджета дано в п. 1 ст. 158 БК РФ: это орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по ведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета, поэтому в качестве ответчиков выступают министерства и ведомства, должностными лицами и органами которых причинен вред. Иск о возмещении вреда, причиненного государственными органами, их должностными лицами, подлежит рассмотрению по месту нахождения органа, причинившего вред, если иное не предусмотрено законом.
Важной особенностью деятельности, в результате которой причиняется вред, возмещаемый по ст. 1069 ГК РФ, является то, что она носит публично-правовой, властный характер.
Причинение вреда возможно как в результате активных действий должностных лиц органов власти (противоправного, виновного поведения), так и в результате бездействия (несовершение действий, которые входят в круг обязанностей соответствующих должностных лиц) или издания подзаконных нормативных или индивидуальных актов.
В случае причинения вреда в результате принятия подзаконных нормативных актов необходимо предварительное признание недействительными таких актов государственного органа, органа местного самоуправления, а только после этого возможно ставить вопрос о возмещении убытков, возникших в результате принятия этого акта (п. 6 письма Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.05.2011 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами»). Возможно рассмотрение требований о признании недействительным акта государственного органа, органа местного самоуправления и требований о возмещении убытков в одном производстве, что не исключает право суда разъединить эти требования и рассмотреть их раздельно.
Ответственность за вред, причиненный действиями правоохранительных органов и суда, предусматривает ст. 1070 ГК РФ, содержащая исчерпывающий перечень оснований наступления ответственности соответствующей казны. Следует особо подчеркнуть, что ответственность за незаконные действия, определенные в ст. 1070 ГК РФ, в изъятие из общих положений о гражданско-правовой ответственности, наступает независимо от вины должностных лиц органов власти, действиями которых причинен вред. Ответственность по ст. 1069 ГК РФ наступает только за виновные действия, в том числе и за незаконные действия органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, прямо не предусмотренные в ст. 1070 ГК РФ.
По общему правилу правомерно причиненный вред не подлежит возмещению, и, следовательно, обязательства по его возмещению не возникает. Обязательства по возмещению правомерно причиненного вреда возникают только в случаях, специально предусмотренных законом. Таких случаев в российском законодательстве немало, и в настоящее время уже можно признать, что наблюдается устойчивая тенденция к расширению их перечня, что вполне закономерно для развития цивилизованного государства и общества в современный техногенный век. Законодательство предусматривает случаи возмещения правомерно причиненного вреда как при осуществлении субъективного права, так и при исполнении юридической обязанности. К случаям правомерного причинения вреда при осуществлении права традиционно относят необходимую оборону, при непревышении пределов которой вред не возмещается, и крайнюю необходимость, когда вред подлежит возмещению. Случаев причинения вреда при исполнении обязанностей гораздо больше, они возможны при тушении пожаров, при уничтожении животных для предотвращения эпизоотии, при изъятии земель для государственных нужд, при реквизиции. Нетрудно заметить, что причинение вреда в таких случаях происходит при осуществлении функций государственных органов и органов местного самоуправления, поэтому принятие статьи на уровне ГК РФ, содержащей общую норму о необходимости компенсации ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, необходимо и направлено на защиту конституционных прав и свобод граждан и их объединений. Правомерно причиненный действиями государственных органов и органов местного самоуправления ущерб так же, как и вообще причиненный правомерными действиями ущерб, подлежит возмещению только в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом. Важной особенностью правомерного причинения вреда является то, что он может быть причинен только действиями, а не бездействием. Кроме того, говорить о правомерности причинения вреда можно только при соблюдении всех предусмотренных в законе условий, относящихся как к самой ситуации причинения вреда, так и к конкретным действиям органов государственной власти и местного самоуправления, результатом которых является причинение вреда. Как правило, такая детализация достигается вынесением конкретного правоприменительного акта, например, при изъятии земель для государственных нужд.
Наиболее часто вопросы возмещения вреда, причиненного правомерными действиями, возникают при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, которые самым общим образом регламентируются нормами главы 17 ГК РФ, глав VIII и IX Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ), а также принятыми в их развитие подзаконными актами, прежде всего постановлениями Правительства Российской Федерации. При этом могут приниматься и специальные законы, регулирующие возмещение вреда при изъятии земель в определенных ситуациях, например в связи со строительством объектов Олимпиады в Сочи или объектов АТЭС во Владивостоке.
В соответствии со ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа по решению органа исполнительной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, местного самоуправления. В состав выкупной цены включается рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (п. 2 ст. 281 ГК РФ).
Статья 57 ЗК РФ более подробно регулирует возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, изменении целевого назначения земельного участка. Убытки возмещаются землепользователям, землевладельцам и арендаторам, а также собственникам в полном объеме, включая упущенную выгоду. Возмещение убытков осуществляется за счет соответствующего бюджета или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных санитарно-защитных зон и повлекла за собой ограничение прав или ухудшение качества земель.
В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, которые установлены законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция) (ст. 242 ГК РФ).
Вопросы предоставления компенсации собственникам жилых помещений при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд регламентируются ст. 32 Жилищного кодекса Российской Федерации 2004 года (далее — ЖК РФ). Жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа. При определении выкупной цены в нее включается рыночная стоимость жилого помещения, а также все убытки, причиненные собственнику. Содержание таких убытков достаточно подробно раскрывается в п. 7 ст. 32 ЖК РФ. По соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену. Субъектом, осуществляющим выкуп, является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, в зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок.
Существуют и другие случаи возмещения правомерно причиненного вреда, помимо перечисленных. Все это позволяет сделать вывод о том, что в российском законодательстве сформировался институт возмещения вреда, причиненного при осуществлении государственной деятельности, которая носит властный, публично-правовой характер. При этом причинение вреда может быть вызвано как правомерными действиями, так и неправомерными действиями (бездействием). Поскольку причинение ущерба правомерными действиями является неизбежным атрибутом деятельности соответствующих органов, без которого невозможно их функционирование, то и причинение правомерного вреда, а также компенсация такого вреда допускается только в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом.
В отличие от обязательств по возмещению вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием), являющихся формой реализации гражданско-правовой ответственности, компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями, по своей юридической природе не может рассматриваться как форма реализация юридической ответственности, а относится к мерам защиты, поскольку отсутствует и противоправность, и виновность со стороны причинителя вреда и, более того, такие действия являются необходимыми в интересах общества.
Список литературы
1. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. 2011. N 8.
References
1. Informacionnoe pis’mo Prezidiuma Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 31.05.2011 N 145 «Obzor praktiki rassmotrenija arbitrazhnymi sudami del o vozmeshhenii vreda, prichinennogo gosudarstvennymi organami, organami mestnogo samoupravlenija, a takzhe ih dolzhnostnymi licami» // Vestnik Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossijskoj Federacii. 2011. N 8.
