(Касаткина А. С.) («Международное публичное и частное право», 2013, N 6)
СОВРЕМЕННОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ ПЕРЕВОЗОК ПАССАЖИРОВ И БАГАЖА
А. С. КАСАТКИНА
Касаткина Александра Сергеевна, преподаватель кафедры международного частного права факультета права Национального исследовательского университета — Высшей школы экономики.
Настоящая статья посвящена рассмотрению современной нормативно-правовой основы регулирования международных железнодорожных перевозок пассажиров и багажа. В рамках настоящей статьи проводится детальный анализ национально-правового и международно-правового регулирования перевозок пассажиров и багажа на железнодорожном транспорте.
Ключевые слова: международное частное право, международная перевозка, железнодорожная перевозка, пассажир, багаж, международный договор, национальное законодательство.
Modern regulation of international rail transport of passengers and baggage A. S. Kasatkina
Present artide mnsiders the modern legal foundations of regulation of international carriage of passengers and baggage by rail transport. As part of this article is a detailed analysis of the national and international legal regulation of passengers and baggage carriage by rail transport.
Key words: private international law, international transportation, railway transportation, passenger, baggage, international treaty, national law.
На сегодняшний день правовое регулирование международных перевозок пассажиров и багажа осуществляется нормами как национального законодательства, так и международных договоров. Национальное законодательство в области международных перевозок применяется, по мнению ряда авторов, субсидиарно по отношению к международным договорам. Иными словами, внутреннее законодательство подлежит применению к договорам международной перевозки в случае, если какой-либо вопрос не урегулирован транспортной конвенцией или же сама конвенция (ее коллизионная норма) отсылает к национальному законодательству <1>. Действительно, если некие отношения не урегулированы международным договором, то применение внутригосударственного акта в этом случае носит субсидиарный (вспомогательный) характер. Однако вторую ситуацию — когда имеет место отсылка к национальному праву посредством конвенционной коллизионной нормы — вряд ли можно квалифицировать как «субсидиарность» применения национального закона. Здесь, как указывали теоретики международного частного права (далее — МЧП), коллизионная норма действует «в совокупности», «в сочетании», «вместе» с материальной нормой национального права соответствующего государства. Это действие носит не вспомогательный, а основной характер. В этом заключается специфика коллизионно-правового метода международного транспортного права и МЧП в целом <2>. ——————————— <1> Канашевский В. А. Международное частное право: Учеб. 2-е изд., доп. М.: Междунар. отношения, 2009. С. 422; Ерпылева Н. Ю. Международное транспортное право: соврем. проблемы // Транспортное право. 2003. N 1. С. 15 — 28; N 2. С. 21 — 26; N 3. С. 28 — 38. <2> Перетерский И. С., Крылов С. Б. Международное частное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 11; Лунц Л. А. Курс международного частного права. Общая часть. 3-е изд., доп. М.: Юрид. лит., 1973. С. 153; Ануфриева Л. П. Международное частное право: Учеб.: В 3 т. Т. 1: Общая часть. М.: БЕК, 2002. С. 169.
Железнодорожные перевозки пассажиров и багажа в международном сообщении выступают как составная часть международной транспортной системы. По сравнению с другими видами транспорта железнодорожный транспорт имеет ряд преимуществ, а именно: массовость перевозок пассажиров и багажа; дальность и относительно высокая скорость перевозок; сравнительно низкая себестоимость перевозок <3>. Но, несмотря на вышеназванные факторы, в настоящее время железнодорожные перевозки уступают по объему воздушным и автомобильным перевозкам. В частности, это обусловлено тем фактором, что железнодорожные перевозки экономически эффективны на расстояниях свыше 500 км <4>. Однако из-за экологических проблем и высокой стоимости автотранспорта наблюдается постепенный переход от использования автомобильных перевозок к применению железных дорог. ——————————— <3> Транспорт во внешней торговле СССР. М., 1977. С. 221. <4> Чижова О. В. Международные железнодорожные перевозки // Закон. 2003. N 7; Clarke M. Contracts of carriage by land and air. (Maritime and transport law library series). London, 2004.
Специфика организации международных железнодорожных сообщений заключается в следующих моментах. Во-первых, при международных железнодорожных перевозках используется железная дорога не одного государства. Это требует скоординированных действий железных дорог сопредельных государств, учета несовпадающих параметров железнодорожной колеи стран Западной и Восточной Европы, разработки нормативной базы, регулирующей взаимоотношения железных дорог разных стран. Во-вторых, при таких перевозках пересечение границы связано с передачей пассажиров иностранным железным дорогам. В-третьих, применение наиболее оптимального способа передачи на пограничных станциях пассажиров вместе с транспортом связано с переходом вагонов железной дороги одного государства во временное пользование железной дороги другого государства. Анализ основных особенностей организации международных железнодорожных сообщений показывает, что эти особенности переплетаются с установленным порядком осуществления перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом. Это проявляется, в частности, в системе взаимосвязанных нормативных положений о порядке пересечения перевозчиком границ и передачи пассажиров и багажа на пограничных станциях железным дорогам иностранных государств. При наличии международной железнодорожной конвенции применение национального законодательства допускается только при отсылке к нему в самой конвенции либо для решения вопросов, не урегулированных в конвенции. Среди международных договоров наибольший интерес для перевозок пассажиров и багажа представляют: — Бернская конвенция 1980 г., касающаяся международных железнодорожных перевозок (далее — КОТИФ) <5>; ——————————— <5> Treaty series. Vol. 1397. N. Y.: United Nations, 1997. P. 76 — 145.
— Соглашение о международном железнодорожном пассажирском сообщении 1951 г. в ред. Таллинского соглашения 1997 г. (далее — СМПС) <6>. ——————————— <6> Вестник Совета по железнодорожному транспорту. 1997. N 1. С. 203 — 237. СМПС вступило в силу 1 нояб. 1951 г. Таллинское соглашение вступило в силу 1 сент. 1997 г.
Межгосударственная унификация правового регулирования железнодорожных перевозок началась в конце XIX в. в Европе, когда в 1890 г. была принята Бернская конвенция о международных железнодорожных перевозках грузов, впоследствии получившая сокращенное название МГК, или СИМ (она вступила в силу 1 января 1893 г.). Конвенция была заключена 9 европейскими государствами, в т. ч. и Россией <7>. В 1923 г. была принята Бернская конвенция о международных железнодорожных перевозках пассажиров и багажа, получившая сокращенное название МПК, или СИВ <8>. ——————————— <7> МГК в первой ее редакции насчитывала 60 статей, которые определяли основные условия договора международной железнодорожной перевозки грузов. Конвенция имела ряд приложений, включая форму международной железнодорожной накладной и ее дубликата. В дальнейшем текст конвенции дополнялся и совершенствовался, а круг ее участников расширялся. Российская юридическая наука того времени уделяла пристальное внимание международным железнодорожным перевозкам, что находило отражение как в общих курсах, так и в специальных монографических исследованиях (см., например: Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права. Т. 2. СПб., 1908. С. 310 — 316; Рабинович И. М. Теория и практика железнодорожного права по перевозке грузов, багажа и пассажиров. СПб., 1898; Rafsendjani M., Stempfle C.-T. Study of compliance regarding EU-Railway law and OSJD-Railway law. , 2007. P. 109 — 110). <8> Более подробно см.: Ерпылева Н. Ю. Международное частное право: Учеб. М.: Юрайт, 2011. С. 842.
За многие десятилетия Бернские конвенции претерпевали значительные изменения, они неоднократно изменялись и дополнялись. Если первоначально состав стран-участниц конвенций был европейским, то позже он пополнился некоторыми азиатскими и даже африканскими странами (Алжир, Марокко, Иран и др.), т. е. конвенции трансформировались из региональных в универсальные. В 1980 г. на Конференции по пересмотру Бернских конвенций было принято решение о необходимости объединить эти конвенции в обновленной редакции КОТИФ. Соглашение КОТИФ с момента введения в действие пересматривалось дважды с учетом практического опыта его применения и расширения круга участвующих в нем государств. В качестве Приложения к КОТИФ были разработаны Международная пассажирская конвенция (Приложение A — Единые правила МПК) и Международная грузовая конвенция (Приложение B — Единые правила МГК). В рамках КОТИФ учреждена Бернская организация международного железнодорожного транспорта, имеющая собственные задачи, органы и их полномочия, а также порядок деятельности <9>. Россия присоединилась к КОТИФ в 2009 г. <10>. Таким образом, основная цель КОТИФ — создание единообразной правовой системы, применяемой к перевозкам пассажиров, багажа и грузов в прямом международном сообщении. Рассматриваемая система правовых норм применяется и для международных перевозок в смешанных сообщениях с использованием железнодорожных, речных и морских видов транспорта. ——————————— <9> Садиков О. Н. Вступление в силу нового Соглашения о международных железнодорожных перевозках (КОТИФ) // Внешняя торговля. 1986. N 2. <10> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 152-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о международных железнодорожных перевозках (КОТИФ) от 9 мая 1980 года в редакции Протокола об изменениях от 3 июня 1999 года» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3589.
В КОТИФ урегулированы наиболее важные вопросы перевозки. Речь идет об условиях перевозки детей, провоза багажа и ручной клади, ответственности перевозчика, сроков давности и некоторых других. В частности, в КОТИФ закреплено требование к билету пассажира, по которому осуществляется перевозка, указаны его обязательные реквизиты. Однако форма билета устанавливается соглашениями железных дорог. Ими же определяется и срок годности билета. Пассажир в пределах этого срока вправе прервать перевозку на закрепленных нормативных условиях. Он наделен правом отказаться от поездки полностью или же на определенном участке. При этом ему возвращается стоимость проезда или ее часть. Установлен бесплатный провоз ручной клади. Под ручной кладью подразумеваются легко переносимые предметы, которые могут быть размещены под или над местом, которое занимает пассажир. Перевозка багажа осуществляется по фиксированным тарифам. Она оформляется багажной квитанцией установленной формы. В случае ненадлежащей упаковки багажа в квитанции делается соответствующая отметка. Кроме КОТИФ Россия участвует в многостороннем международном региональном соглашении по железнодорожным перевозкам — СМПС. Сфера действия СМПС — бывшие социалистические государства Восточной Европы и Азии, бывшие союзные республики СССР. СМПС содержит императивные унифицированные материально-правовые и коллизионные нормы. Недействительны все двусторонние соглашения, отступающие от правил СМПС. Применение национальных законов допустимо только по вопросам, не урегулированным в соглашении. Говоря о соотношении данных договоров, отметим, что при выборе соответствующей правовой нормы следует соблюдать определенную «иерархию»: преимущество перед национальными правовыми нормами имеют международные правовые нормы. При коллизии, возникающей между международной универсальной и международной региональной нормами, как правило, делают выбор в пользу региональной нормы. Однако это не является правилом, и при решении вопроса следует учитывать ряд других факторов: конкуренцию общей и специальной нормы, дату ратификации и вступления международного договора в силу. В частности, в международных универсальных договорах, принимаемых в последнее время, коллизионные нормы аналогичны коллизионным нормам, содержащимся в двусторонних договорах. Этим самым снимается конфликт между универсальной и региональной международно-правовыми нормами. В СМПС выделяется специальный раздел, посвященный организации и осуществлению пассажирских перевозок, — «Перевозка пассажиров». Данный раздел содержит нормы, подробно регулирующие вопросы о пассажирских билетах, об условиях их годности и о контроле билетов, о предоставлении мест в поезде, об условиях провоза детей, о перерыве в поездке, об отказе от поездки и о прекращении договора перевозки. Что же касается национального уровня, то наиболее значимыми для осуществления правового регулирования железнодорожной перевозки пассажиров и багажа являются: — Устав железнодорожного транспорта РФ от 10 января 2003 г., с последующими изменениями (далее — УЖТ) <11>; ——————————— <11> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 170.
— Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, утвержденные Постановлением Правительства РФ N 111 от 2 марта 2005 г. с последующими изменениями <12>. ——————————— <12> СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 851.
УЖТ определяет перевозки в международном сообщении с участием железнодорожного транспорта как перевозки в прямом и непрямом международном сообщении пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа между Российской Федерацией и иностранными государствами, в т. ч. транзит по территории РФ, в результате которых пассажиры, грузы, багаж, грузобагаж пересекают Государственную границу РФ, если иное не предусмотрено международными договорами РФ (ст. 2). Таким образом, за основу определения международной перевозки принимается факт пересечения пассажиром, багажом Государственной границы РФ. Одним из наиболее важных и существенных требований, предъявляемых УЖТ к перевозчику, является наличие лицензии, причем УЖТ не конкретизирует, какие виды деятельности подлежат лицензированию, отсылая при этом к Федеральному закону, которым по логике является Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», с последующими изменениями <13> (далее — ФЗ N 99), устанавливающий перечень видов деятельности в сфере железнодорожного транспорта и объектов его инфраструктуры, подлежащих обязательному лицензированию. К таким видам деятельности ФЗ N 99 в т. ч. относит и перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом. Лицензия на данный вид деятельности выдается сроком на пять лет Федеральной службой по надзору в сфере транспорта при условии соблюдения перевозчиком основных правил оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа, в частности, соблюдения правил оказания данного вида услуг, а также обеспечения безопасности и благополучия пассажиров и багажа. ——————————— <13> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.
В первую очередь речь идет об обеспечении пожарной и экологической безопасности. Соблюдение правил оказания услуг применяется не только в отношении пассажиров и багажа, но и в отношении работников перевозчика. Так, Положением о лицензировании перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 марта 2006 г. N 134 <14>, предусмотрена обязанность перевозчика соблюдать особенности режима труда и отдыха, а также особенности осуществления трудовой функции отдельными категориями работников, в первую очередь тех, которые непосредственно осуществляют перевозку пассажиров и багажа. Для получения лицензий на осуществление указанного вида перевозок железнодорожный транспорт должен соответствовать определенным требованиям. ——————————— <14> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2316.
Предпринятый анализ позволяет не только прийти к теоретическим выводам в области правового регулирования международной перевозки пассажира и багажа на железнодорожном транспорте, но и сформулировать практические предложения, касающиеся совершенствования действующего регулирования отношений, обусловленных договором международной перевозки пассажира и багажа, учет которых содействовал бы улучшению состояния и защиты прав пассажира и общему повышению качества регулирования рассматриваемых общественных отношений. В частности, к ним относится следующее. Во-первых, необходимо подчеркнуть весьма ощутимое влияние на национальное транспортное законодательство в области железнодорожных перевозок пассажиров и багажа законодательства МЧП, причем это влияние носит взаимный характер: в отдельных случаях внутреннее законодательство находит отражение в МЧП. Во-вторых, в отличие от законодательства, регулирующего перевозки грузов, законодательное регулирование перевозок пассажиров и багажа менее разработано и более дифференцировано. В то же время перевозки пассажиров и багажа и грузовые перевозки имеют определенное сходство. В обоих случаях цель перевозки заключается в перемещении грузов или пассажиров, багажа. Отметим, что на сегодняшний день транспортное законодательство является наиболее кодифицированным массивом в российском законодательстве. В отношении всех видов транспорта приняты и действуют транспортные уставы и кодексы, регулирующие взаимодействие перевозчиков и клиентуры, причем это законодательство постоянно совершенствуется и динамично развивается с учетом реформирования экономики страны. Во-вторых, пробельность регламентации в существующих соглашениях (КОТИФ и СМПС) должна заставить российского законодателя более тщательно подходить к формулированию как специальных норм национально-правового уровня, так и общих предписаний, относящихся к договорам перевозки пассажира и багажа на железнодорожном транспорте. Даже при наличии самых полных, развернутых международных договоров всегда остаются пробелы в правовом регулировании, подлежащие восполнению с помощью норм национального права конкретного государства, которое применяется в субсидиарном порядке, именно обращение к последнему обеспечивает решение вышеуказанных категорий вопросов. Следовательно, выработка соответствующих подходов и формулирование необходимых правил поведения на законодательном уровне в Российской Федерации позволит более полно защитить права и интересы пассажиров. Постановка задачи в подобном ракурсе обусловливает необходимость первоначального формулирования законодателем основополагающих принципов регулирования, учитывающих в полном объеме международные требования, в т. ч. и составляющие содержание международно-правовых обязательств Российской Федерации, на основе которых возможно формулирование конкретных правоположений. Затягивание данного процесса будет неуклонно способствовать утрате позиций отечественных компаний на международном рынке и возникновению дополнительных трудностей при заключении и исполнении частноправовых договоров международной перевозки пассажира и багажа, а также защите нарушенных прав пассажира, что закономерно приведет к значительным материальным потерям. В-третьих, на сегодняшний день ответственность транспортных организаций становится одной из основных и наиболее острых проблем правового регулирования международных перевозок. Регламентация гражданской ответственности перевозчика при международных перевозках пассажира и багажа должна обеспечивать решение двух важных задач. Во-первых, давать достаточную защиту организациям и лицам, пользующимся услугами транспорта. Во-вторых, стимулировать перевозчиков к надлежащей организации транспортного процесса и не порождать для них чрезмерных финансовых трудностей, которые могут поставить под угрозу нормальное функционирование транспортных линий, особенно для стран, переживающих экономические трудности. Заслуживает одобрения судебная практика привлечения перевозчиков к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальными разрешениями (лицензиями): без проведения технического обслуживания и ремонта транспортных средств в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами, без паспорта и схемы автобусного маршрута с указанием опасных участков, без расписания движения, согласованного в установленном порядке (Постановление ФАС Поволжского округа от 21 января 2009 г. N А72-3571/2008). В-четвертых, современное международное регулирование исходит из необходимости юридического единообразия в обеспечении защиты интересов потребителей при международных перевозках пассажиров и багажа на различных видах транспорта, в т. ч. и при железнодорожных перевозках, а также справедливой компенсации на основе принципа полноты возмещения убытков, формирующего компенсаторно-восстановительную функцию частного права <15>. Данный принцип должен гармонично сочетаться с установлением пределов ответственности перевозчика при международных перевозках пассажиров и багажа. Инструментом такой гармонизации может выступать повышение пределов ответственности перевозчика в международных соглашениях и введение двухуровневой системы ответственности перевозчика, позволяющей сочетать объективную и виновную ответственность. Принцип полноты возмещения убытков означает получение результата, в наибольшей степени отвечающего интересам пассажира как слабой стороны в договоре. ——————————— <15> См. об этом более подробно: Мосашвили В. В., Мелехин А. В. Порядок разрешения споров при международных авиаперевозках на территории Российской Федерации // Транспортное право. 2006. N 3; Мосашвили В. В. Разрешение споров, связанных с международными авиаперевозками пассажиров // Международное публичное и частное право. 2006. N 4.
Список литературы
1. Ануфриева Л. П. Международное частное право: Учеб.: В 3 т. Т. 1: Общая часть. М.: БЕК, 2002. 2. Ерпылева Н. Ю. Международное транспортное право: соврем. проблемы // Транспортное право. 2003. N 1. С. 15 — 28; N 2. С. 21 — 26; N 3. С. 28 — 38. 3. Ерпылева Н. Ю. Международное частное право: Учеб. М.: Юрайт, 2011. 4. Канашевский В. А. Международное частное право: Учеб. 2-е изд., доп. М.: Междунар. отношения, 2009. 5. Лунц Л. А. Курс международного частного права. Общая часть. 3-е изд., доп. М.: Юрид. лит., 1973. 6. Мосашвили В. В. Разрешение споров, связанных с международными авиаперевозками пассажиров // Международное публичное и частное право. 2006. N 4. 7. Мосашвили В. В., Мелехин А. В. Порядок разрешения споров при международных авиаперевозках на территории Российской Федерации // Транспортное право. 2006. N 3. 8. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с последующими изм. // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716. 9. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 152-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции о международных железнодорожных перевозках (КОТИФ) от 9 мая 1980 года в ред. Протокола об изменениях от 3 июня 1999 года» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3589. 10. Перетерский И. С., Крылов С. Б. Международное частное право. М.: Госюриздат, 1959. 11. Положение о лицензировании перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 марта 2006 г. N 134) // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2316. 12. Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2005 г. N 111, с последующими изм.) // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 851. 13. Рабинович И. М. Теория и практика железнодорожного права по перевозке грузов, багажа и пассажиров. СПб., 1898. 14. Садиков О. Н. Вступление в силу нового Соглашения о международных железнодорожных перевозках (КОТИФ) // Внешняя торговля. 1986. N 2. 15. Соглашение о международном железнодорожном пассажирском сообщении 1951 г. (в ред. Таллинского соглашения 1997 г.) // Вестник Совета по железнодорожному транспорту. 1997. N 1. С. 203 — 237. 16. Транспорт во внешней торговле СССР. М., 1977. 17. Устав железнодорожного транспорта РФ от 10 января 2003 г. с последующими изм. // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 170. 18. Чижова О. В. Международные железнодорожные перевозки // Закон. 2003. N 7. 19. Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права. Т. 2. СПб., 1908. 20. Clarke M. Contracts of carriage by land and air. (Maritime and transport law library series.) London, 2004. 21. Rafsendjani M., Stempfle C.-T. Study of compliance regarding EURailway law and OSJD-Railway law. , 2007. 22. Treaty series. Vol. 1397. N. Y.: United Nations, 1997.
