(Станиславов Д. И.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2011, N 1)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СНОСА САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ
Д. И. СТАНИСЛАВОВ
Станиславов Денис Иванович, кандидат экономических наук, заместитель генерального директора ООО «УК «Ростовгорстрой».
В статье исследуются вопросы правового регулирования сноса самовольной постройки как основного последствия ее возведения. Определяются органы, принимающие решение о сносе, истцы и ответчики по такому иску.
Ключевые слова: самовольная постройка; решение о сносе; иск о сносе; истец; ответчик.
Several questions of unauthorized construction demolition D. I. Stanislavov
Stanislavov Denis Ivanovitch, candidate of laws, general director deputy of «UK «Rostovgorstroy» LLC.
Questions of unauthorized construction demolition as a main consequence of its building and its legal regulation are analyzed in the article. Authorities responsible for the decision on demolition, claimants and defendants are defined as well.
Key words: unauthorized construction; decision on demolition; claim for demolition; claimant; defendant.
Снос самовольной постройки является наиболее типичным последствием самовольного строительства. К такому выводу можно прийти, изучая тенденции развития законодательства в сфере прав на объекты недвижимости, а также исследуя позиции судов (как общей юрисдикции, так и арбитражных) в делах о самовольных постройках. В частности, судя по изученному нами массиву дел, рассмотренных судами в 2008 — 2010 гг., в подавляющем большинстве случаев суды отказывают в признании права собственности на самовольную постройку и выносят решение о сносе. В целом такое развитие законодательства и практики его применения может быть объяснено тем, что с начала 90-х гг. прошлого века и до середины 2000-х гг. отношение законодателя, органов исполнительной власти, судов к самовольному строительству как факту действительности было достаточно лояльным. В бытовой и деловой среде самовольное строительство тем более не оценивалось как правонарушение, преступление закона. Более того, самовольное строительство рассматривалось как нормальный способ преодоления многочисленных бюрократических барьеров при строительстве недвижимости. В юридической практике укоренился подход к легализации самовольно возведенных построек, который в юридическом обиходе обозначался как «оформление недвижимости через суд». В результате за какие-то пятнадцать лет было построено колоссальное количество зданий и сооружений лицами, не имеющими прав на земельные участки, на которых велось строительство, не получавшими разрешения на строительство, не вводившими здания и сооружения в эксплуатацию. По всей видимости, ужесточение законодательства и судебной практики толкования ст. 222 ГК РФ явилось неизбежной реакцией со стороны государственных органов на всеобщее игнорирование положений градостроительного законодательства о необходимости получения положительного заключения государственной вневедомственной экспертизы на проект строительства, получения разрешения на строительство, надлежащего ввода строения в эксплуатацию <1>. ——————————— <1> Любопытный вопрос: последуют ли через некоторое время «отход» от сегодняшних жестких позиций и смягчение практики разрешения споров о самовольных постройках? Первое свидетельство того, что именно это и может произойти, — положения Концепции совершенствования Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которыми самовольная постройка, возведенная на земельном участке, принадлежащем публичному образованию, хотя и возведенная без разрешения на строительство, не подлежит сносу, а приобретается в собственность соответствующего публичного образования с возмещением затрат на ее возведение застройщику, осуществившему строительство. В Концепции прямо указано на необходимость «либерализации» правового режима самовольной постройки (п. 3.4.4 Концепции).
Весьма интересным представляется изучение тех норм ст. 222 ГК РФ, которые непосредственно регламентируют снос самовольной постройки. Целесообразно обсудить несколько вопросов в связи со сносом самовольно возведенных построек. Возможно ли принятие решения о сносе самовольной постройки в административном порядке, т. е. без соответствующего решения суда? Изучение позиций ученых по данному вопросу свидетельствует о том, что единообразного подхода к ответу на данный вопрос пока не выработано. С одной стороны, в юридической литературе встречается мнение, в соответствии с которым административные органы вправе принимать решение о сносе самовольно возведенной постройки, так как такое полномочие может быть закреплено за соответствующим административным органом (например, местной комиссией по борьбе с самовольным строительством). С другой стороны, есть мнение о том, что принятие решения о сносе самовольной постройки в административном порядке нарушает положения Конституции РФ (ст. 35) о всемерной защите права собственности в России <2>. ——————————— <2> См.: Щербаков Н. Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения // Вестник гражданского права. 2007. N 2. С. 39 — 48.
Именно такого подхода придерживается и судебная практика. Так, по одному из дел Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа (который давно и наиболее последовательно придерживается этой позиции) указал следующее: «Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя, правомерно сославшись на то, что распоряжение не соответствует статье 35 Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность лишения права собственности только на основании судебного решения… Кроме того, решение вопросов о сносе самовольных построек не относится к компетенции административных органов. Гражданское законодательство основано на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, судебной защите нарушенных прав (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Распоряжение о сносе в той или иной степени нарушает каждое из указанных базисных положений гражданского права… Действующее законодательство не предоставляет административным органам права принимать решения о сносе самовольных построек, следовательно, такие решения может принимать только суд» <3>. ——————————— <3> См.: Постановление ФАС СКО от 25 октября 2005 г. N Ф08-5125/2005. Этот подход обнаружен и в других делах, рассмотренных данным судом (Постановление ФАС СКО от 4 апреля 2006 г. N Ф08-1260/2006 по делу N А32-36940/2004-53/1200-2005-25/20; Постановление ФАС СКО от 11 января 2007 г. N Ф08-6960/2006 по делу N А32-9816/2006-45/242). Встречается он и в практике ФАС Поволжского округа (см., например, Постановление ФАС ПО от 18 февраля 2010 г. по делу N А55-17464/2009).
Однако ссылка на конституционное положение о защите права собственности в данной ситуации представляется все же неоправданной. Во-первых, как мы установили выше, самовольная постройка не принадлежит застройщику на праве собственности, поэтому, строго говоря, ст. 35 Конституции РФ не имеет какого-либо отношения к разбираемой ситуации. Во-вторых, даже если и предположить, что застройщик обладает правом на легализацию постройки и именно в этом смысле принятие административным органом решения о сносе постройки нарушает его потенциальное, будущее право собственности, то у него всегда сохраняется возможность оспаривания решения административного органа о сносе постройки. Здесь уместно напомнить позицию Конституционного Суда РФ в деле об оспаривании отдельных положений Таможенного кодекса РФ (ст. ст. 242 и 280 ТК РФ). Суд признал, что указанные нормы ТК РФ, предоставляющие возможность таможенному органу конфисковать товары, ввезенные с нарушением таможенного законодательства, не противоречат положениям ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе чем по решению суда, так как решение таможенного органа о конфискации товаров может быть оспорено в суде. Таким образом, эта норма Конституции РФ в рассматриваемом случае реализуется в установлении законодателем процедуры судебного контроля за деятельностью административного (в данном случае — таможенного) органа <4>. ——————————— <4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Новгородского областного суда» // СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2542.
Представляется, что данная аргументация вполне справедлива и в рассматриваемом случае. Решение административного органа о сносе постройки может быть обжаловано в суд в порядке гл. 25 ГПК РФ или гл. 24 АПК РФ, следовательно, лишения собственности (даже в общем экономическом, а не строгом юридическом смысле) без судебного контроля не произойдет. Н. Б. Щербаков выдвигает еще один довод против административного порядка принятия решения о сносе самовольной постройки, указывая, что самовольному застройщику принадлежит право собственности на комплекс строительных материалов, использованных при строительстве постройки, и принятие административного решения о сносе постройки умаляет это право <5>. Однако идея о том, что самовольная постройка представляет из себя комплекс сложенных вместе строительных материалов, вряд ли состоятельна и должна быть отвергнута как противоречащая юридической природе потребления движимых вещей (строительных материалов), судебной практике (прежде всего, высшей судебной инстанции) и, наконец, здравому смыслу. По этой причине данный аргумент не может хоть сколько-нибудь опровергнуть наш вывод о том, что административное решение о сносе самовольной постройки не противоречит конституционной норме о защите права собственности. ——————————— <5> См.: Щербаков Н. Б. Указ. соч.
При этом, по всей видимости, следует отдельно отметить, что в административном порядке не должны рассматриваться дела о сносе построек, основания для причисления которых к самовольным вызваны нарушением градостроительных норм и правил либо отклонением от утвержденного проекта. Это связано с тем, что другое основание для признания постройки самовольной — отсутствие согласия собственника участка на возведение постройки — имеет гражданско-правовую природу и, следовательно, является спором о праве гражданском, который, согласно ст. 11 ГК РФ, подлежит разрешению в суде. Кроме того, как представляется, рассмотрение вопроса о сносе самовольных построек в административном порядке способно положительно повлиять и на снижение нагрузки на суды, о чем постоянно говорят их руководители <6>. ——————————— <6> См., например: Интервью Председателя ВАС РФ А. А. Иванова газете «Ведомости» (2006. 17 мая). Цит. по: http:// www. lobbying. ru/ content/ sections/ articleid_ 1200_ linkid_ 74.html).
Кто имеет право на предъявление иска о сносе самовольной постройки? Во-первых, это собственник земельного участка (в ситуации, когда самовольный застройщик не является собственником земельного участка, на котором возведена постройка). По всей видимости, в подавляющем большинстве случаев данное требование собственника земельного участка следует рассматривать как негаторный иск. Именно так данное требование оценивается в коллективной монографии, посвященной проблемам вещного права, под редакцией В. Н. Литовкина, Е. А. Суханова и В. В. Чубарова <7>, а также в фундаментальной работе К. И. Скловского <8>. ——————————— <7> См.: Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В. Н. Литовкин, Е. А. Суханов, В. В. Чубаров. Институт законод. и сравнит. правовед. М., 2008. С. 68 — 75. <8> См.: Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. 4-е изд., доп. и перераб. М., 2008. С. 357.
Вместе с тем возможны, конечно, ситуации, в которых земельный участок был захвачен застройщиком, т. е. собственник был полностью отстранен от обладания участком. В этой ситуации иск собственника о сносе постройки будет, по сути, нацелен на возврат владения земельным участком и потому его следует рассматривать как виндикационный. Тонкость состоит в том, что основное требование в данной ситуации — снос строения, удовлетворение которого тем не менее не возвращает автоматически земельный участок истцу. В связи с этим, для того чтобы можно было бы квалифицировать требование как виндикационное, оно должно также содержать в себе просьбу истца о возврате земельного участка из незаконного владения застройщика <9>. ——————————— <9> См., например: Петрищев В. С. Проблемы самовольного строительства (в контексте предложений проекта совместного Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав») // СПС «КонсультантПлюс».
Во-вторых, правом на предъявление иска о сносе самовольной постройки обладает лицо, которому принадлежит ограниченное вещное право на земельный участок, на котором расположена постройка (субъект права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненно наследуемого владения земельным участком), в том числе и потому, что самовольная постройка (даже и возведенная с соблюдением строительных норм и правил) нарушает его права. Нормативным обоснованием данного тезиса является положение ст. 305 ГК РФ, предоставляющее законному владельцу право защищать свое владение имуществом от любых нарушений. Полагаем, что такой иск может быть предъявлен обладателем ограниченного вещного права даже к собственнику участка, который незаконно возвел на нем строение, так как ст. 305 ГК РФ позволяет защищать владение обладателей ограниченных вещных прав от собственника имущества. В-третьих, правом на предъявление иска о сносе самовольной постройки обладает прокурор. Нормативное обоснование этого тезиса может быть выведено из положений п. 4 ст. 27 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Кроме того, согласно п. 3 ст. 35 данного Закона прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Тезис о том, что прокурор не вправе обращаться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, как правило, обосновывался положениями ст. 52 АПК РФ, в которой не упомянуто право прокурора предъявлять иски о сносе, а перечень исков, с которыми прокурор вправе обращаться в арбитражный суд, является закрытым. В отличие от названного Кодекса в ГПК РФ существует возможность обращения прокурора с иском о сносе самовольной постройки, но только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ст. 45 ГПК РФ) <11>. ——————————— <11> См.: Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В. Н. Литовкин, Е. А. Суханов, В. В. Чубаров. Институт законод. и сравнит. правовед. М., 2008. С. 102; Щербаков Н. Б. Указ. соч.; Из практики прокурорского надзора по гражданским делам (редакционный материал) // Законность. 2008. N 11. С. 12 — 17; Беляева О. А. Правовые последствия самовольного строительства // Право и экономика. 2007. N 7. С. 34 — 42.
Тем не менее в совместном Постановлении Пленума ВС РФ N 10 и Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. (п. 22) дано широкое толкование праву прокурора на обращение, включая и в арбитражный суд, с иском о сносе самовольной постройки. Не рассматривая (ввиду ограниченного объема настоящей статьи) вопроса о правомерности и мотивации такого подхода, отметим, что, по всей видимости, это может быть объяснено необходимостью повышенной защиты интересов неопределенного круга лиц, включая граждан. При ином толковании указанных правовых норм органы прокуратуры будут лишены возможности реализовывать возложенные на них функции, а неопределенный круг лиц, в интересах которого прокурором было заявлено требование, — защиты своих нарушенных прав и законных интересов <11>. ——————————— <11> Именно такое обоснование возможности предъявления прокурором иска о сносе постройки содержалось в проекте информационного письма Президиума ВАС РФ по спорам, связанным с применением ст. 222 ГК РФ, размещенным на сайте ВАС РФ.
В-четвертых, правом на предъявление иска о сносе постройки в связи с тем, что она возведена с нарушением градостроительных норм и правил, обладают органы архитектурно-строительного надзора (см. также п. 22 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 10/22). Н. Б. Щербаков справедливо отмечает, что в соответствии со ст. 53 АПК РФ государственные органы вправе обращаться в арбитражный суд с исками только в случаях, если это их право предусмотрено законом. Однако в действующем законодательстве отсутствует норма, которая бы прямо содержала правило о том, что иск о сносе самовольной постройки может быть предъявлен органом архитектурно-строительного надзора. Разумеется, возможность такого государственного органа предъявить иск о сносе постройки тесно связана с допустимостью принятия решения о сносе постройки в административном порядке. В связи с тем, что в настоящей работе отстаивается точка зрения, в соответствии с которой принятие решения о сносе самовольной постройки в административном порядке возможно, указание пленумов высших судов на то, что компетентные государственные органы вправе обращаться в суды с исками о сносе самовольных построек, представляется излишним. Скорее, названные органы будут выступать в качестве заинтересованных лиц в процессах о признании недействительными актов административных органов о признании постройки самовольной и ее сносе. В-пятых, истцом по иску о сносе самовольной постройки может быть собственник соседнего земельного участка или расположенного на нем недвижимого имущества. Данное право неизбежно вытекает из тех положений ст. 222 ГК РФ, которые говорят о том, что право собственности на постройку не может быть признано в том случае, если оно нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц. К таким другим лицам как раз и следует отнести соседей застройщика, сохранности имущества (равно как и жизни, здоровья) которых может угрожать сохранение постройки. И наконец, в-шестых, из положения ст. 222 ГК РФ следует, что право собственности на самовольную постройку не может быть признано в случае угрозы жизни и здоровью граждан. Из чего разумно сделать вывод о том, что перечень истцов по делам о сносе самовольной постройки ограничивается не по субъектному принципу, а по критерию наличия (либо отсутствия) интереса в предъявлении подобного рода исков. Так, видимо, правом на предъявление иска о сносе будет обладать наниматель жилого дома, проживающий по соседству с самовольной постройкой, если он докажет, что она угрожает его жизни и здоровью; граждане, которые по каким-то причинам каждый день проходят по дороге рядом с самовольной постройкой, и проч. Получается, таким образом, что требовать сноса самовольной постройки может любое заинтересованное лицо. Главное — обосновать, что сохранение постройки нарушает права и интересы истца, угрожает его жизни и здоровью. Следующая важная проблема, возникающая при разрешении споров о сносе самовольной постройки, заключается в определении ответчика по делу. Наиболее очевидным является предположение, что ответчиком по иску о сносе постройки является лицо, возведшее самовольную постройку. Данный вывод может быть обоснован указанием ст. 222 ГК РФ на то, что постройка подлежит сносу возведшим ее лицом. Однако практика судов свидетельствует о том, что существует весьма значительное количество обстоятельств, которые усложняют ответ на этот вопрос. Во-первых, возможна ситуация, когда самовольная постройка перешла от застройщика к другому лицу (по сделке либо посредством универсального правопреемства). Во-вторых, возможна ситуация, когда постройку возвело одно лицо, а фактически владело и владеет ею другое лицо (например, инвестор строительства). В-третьих, мыслима ситуация, когда возведение самовольной постройки еще не завершено, но объектом фактически владеет не заказчик строительства, а подрядчик (или подрядчики). Как представляется, определение ответчика в делах о сносе самовольной постройки должно подчиняться следующим правилам. В ситуациях, когда владение постройкой осуществляется застройщиком, он и является ответчиком по иску о сносе. Причем, видимо, к подобного рода случаям следует причислять и ситуации, когда на строительной площадке подрядчиками самовольного застройщика ведутся строительные работы по возведению постройки. Этот вывод может быть объяснен особенностями положения подрядчика, деятельность которого в полной мере зависит от указаний заказчика, и по отношению к третьим лицам он обычно рассматривается как лицо, на которое заказчик возложил ведение деятельности в своем интересе <12>. ——————————— <12> См., например, объяснение положений ст. 704 ГК РФ в кн.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Книга третья. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2002. С. 98 и послед.
Если самовольная постройка передана во владение другому лицу, ответчиками по иску являются, во-первых, владелец самовольной постройки (так как именно он в случае удовлетворения иска будет выселен из строения) и, во-вторых, самовольный застройщик (так как на него суд должен будет возложить расходы по сносу постройки). Если же застройщик не может быть привлечен к участию в деле (например, в связи со смертью, ликвидацией), то единственным ответчиком по иску о сносе постройки будет ее владелец. Видимо, в этом случае он должен понести и расходы по сносу постройки <13>. ——————————— <13> В случае если владелец приобрел владение самовольной постройкой в связи с универсальным правопреемством (например, наследник самовольного застройщика), то возложение на него бремени расходов по сносу постройки может быть объяснено тем, что данная обязанность входила в состав обязательств, перешедших к правопреемнику. Если же владелец постройки является лицом, например, «купившим» самовольную постройку (сделка купли-продажи, разумеется, ничтожна), то тогда возложение на покупателя бремени расходов может быть объяснено лишь обычным распределением рисков в гражданском обороте (на собственника, чье право на имущество было нарушено, не может быть возложено бремя устранения последствий нарушения его права).
Библиографический список
1. Беляева О. А. Правовые последствия самовольного строительства // Право и экономика. 2007. N 7. 2. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Книга третья. Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2002. 3. Из практики прокурорского надзора по гражданским делам (редакционный материал) // Законность. 2008. N 11. 4. Интервью Председателя ВАС РФ А. А. Иванова газете «Ведомости». 2006. 17 мая. 5. Петрищев В. С. Проблемы самовольного строительства (в контексте предложений проекта совместного Постановления Пленумов ВС и ВАС РФ «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав») // СПС «КонсультантПлюс». 6. Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В. Н. Литовкин, Е. А. Суханов, В. В. Чубаров. Институт законод. и сравнит. правовед. М., 2008. 7. Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. 4-е изд., доп. и перераб. М., 2008. 8. Щербаков Н. Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения // Вестник гражданского права. 2007. N 2.
