(Димитриев М. А.) («Семейное и жилищное право», 2012, N 5)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ <*>
М. А. ДИМИТРИЕВ
——————————— <*> Dimitriev M. A. Legal regime of unauthorized construction.
Димитриев Максим Александрович, старший преподаватель кафедры гражданского права Уральской государственной юридической академии, член Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается правовой режим самовольной постройки, анализируются положения действующего гражданского законодательства и судебной практики.
The article considers legal regime of unauthorized construction, analyses the provisions of the current civil legislation and judicial practice.
Key words: unauthorized construction, legal regime, methods of defense.
Одной из центральных проблем гражданского права является проблема соотношения публично-правовых и частноправовых предписаний, доминантности одних и сабмиссивности других <1>. Статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), закрепляя правовой режим самовольной постройки, представляет собой пример взаимодействия частноправовых и публично-правовых начал в гражданско-правовом регулировании <2>. Потенциал данной статьи ГК РФ неисчерпаем, а практика ее применения значительна. Как отмечает К. И. Скловский, «по существу, нормой ст. 222 ГК РФ регулируются три различных комплекса отношений: во-первых, это административные отношения, связанные с совершением публичного деликта — строительства с нарушением градостроительных и иных норм публичного права; во-вторых, это отношения, связанные с совершением частного деликта — занятием чужого земельного участка; в-третьих, это отношения, ведущие, с одной стороны, к возникновению права собственности на объект строительства, а с другой — к компенсациям и возмещениям» <3>. ——————————— <1> Достаточно интересный анализ такого соотношения и взаимодействия представлен в статье В. Ф. Попондопуло. См.: Попондопуло В. Ф. Частное и публичное право как отрасли права // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. М.: Статут, 2002. С. 17 — 40. <2> Подробнее о взаимодействии частноправовых и публично-правовых начал в регулировании отношений в сфере гражданского права см.: Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. 2-е изд., доп. М.: Статут, 2006. <3> Скловский К. И. Комментарий к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». М.: Статут, 2011. С. 44.
Согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Таким образом, можно обозначить три основных признака самовольной постройки (при этом наличия любого из трех признаков достаточно для признания постройки самовольной). Во-первых, самовольной постройкой является строение (отвечающее признакам недвижимости), возведенное на земельном участке, не отведенном для соответствующих целей в соответствии с требованием действующего законодательства. Если земельный участок не принадлежит застройщику, то он должен быть ему предоставлен собственником такого участка. Это возможно либо посредством предоставления в соответствии со ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) потенциальному застройщику для строительства земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо посредством предоставления такого участка его собственником — частным лицом застройщику для осуществления строительства. В последнем случае необходимо, чтобы земельный участок по своему целевому назначению был предназначен для возведения соответствующих построек <4>. Несоблюдение указанных правил обусловливает наличие самовольности при возведении строения. ——————————— <4> Анализ ЗК РФ и ГрК РФ позволяет сказать, что, для того чтобы на земельном участке было возможно осуществить строительство, он должен отвечать критериям оборотоспособности, а также соответствовать целевому назначению и разрешенному использованию. Подтверждение этому можно найти и в судебной практике. Так, в частности, Верховный Суд РФ по одному из дел указал, что поскольку постройка возведена на земельном участке, относящемся к особо охраняемым природным территориям, то она является самовольной. См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 января 2012 г. N 24-Впр11-7.
Во-вторых, самовольной постройкой является строение (отвечающее признакам недвижимости), возведенное без получения необходимых разрешений. К таким разрешениям согласно ст. 51 и 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) относятся разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Если такие разрешения застройщиком не получены, то постройка является самовольной <5>. ——————————— <5> Напротив, наличие разрешительной документации исключает возможность признания постройки самовольной. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 июня 2011 г. по делу N А51-11929/2010.
В-третьих, самовольной постройкой является строение (отвечающее признакам недвижимости), возведенное с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил <6>. Наличие данного признака самовольности устанавливается, как правило, посредством проведения соответствующей судебной экспертизы. ——————————— <6> Наличие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил должно устанавливаться в соответствии с законодательством, действовавшим в момент возведения постройки. См.: Постановление Президиума Свердловского областного суда от 12 октября 2011 г. по делу N 44г-44.
Правовой режим самовольной постройки при наличии указанных признаков распространяется на самовольную реконструкцию, в результате которой возникает новый объект недвижимости, а также на самовольное возведение объектов незавершенного строительства. Такой подход нашел отражение в п. 28 и 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — Постановление N 10/22). Правовой режим самовольной постройки обусловливает исключение данного предмета материального мира из гражданского оборота. В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности (оно не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки). Кроме того, правовой режим самовольной постройки обусловливает невозможность и перехода ее по наследству к универсальным правопреемникам наследодателя, к которым может перейти лишь право на легализацию самовольной постройки при наличии определенных условий <7>. ——————————— <7> Подробнее см.: Наследственное право: Постатейный комментарий к разделу V Гражданского кодекса Российской Федерации / Под общ. ред. М. А. Димитриева. Екатеринбург: Объединение «Новая цивилистика»; Межрегиональное цивилистическое общество; Издательство УМЦ УПИ, 2012. С. 11 (автор комментария — Э. И. Гаджиева).
Правовой режим самовольной постройки предполагает две правовые возможности (два способа защиты) с прямо противоположной целевой направленностью. Такими правовыми возможностями (способами защиты) являются требование о сносе самовольной постройки и требование о признании права собственности на самовольную постройку. Требование о сносе самовольной постройки может предъявляться либо в частных интересах (в этом случае оно иногда приобретает черты негаторного иска) <8>, либо в публичных интересах. Как отмечается в п. 1 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — информационное письмо ВАС РФ N 143), «принудительный снос самовольной постройки может быть осуществлен только на основании решения суда». ——————————— <8> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2011 г. по делу N А33-6592/2010.
С иском о сносе самовольной постройки в частных интересах может обратиться любое заинтересованное лицо (например, собственник земельного участка, обладатель иного права на земельный участок, соседний землепользователь) <9>. При этом достаточно дискуссионным является вопрос о возможности обращения с таким иском одного из сособственников имущества к другому. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, в такой ситуации необходимо отдавать приоритет положениям ст. 247 ГК РФ, и спор между сособственниками по поводу самовольной реконструкции общего имущества должен решаться в соответствии с правилами об общей долевой собственности <10>. Несколько иной точки зрения придерживается Верховный Суд РФ, полагая, что сособственники могут прибегнуть и к способу защиты, предусмотренному ст. 222 ГК РФ <11>. ——————————— <9> Так, согласно п. 4 информационного письма ВАС РФ N 143 «правом требовать сноса самовольной постройки наряду с собственником, субъектом иного вещного права на земельный участок, законным владельцем земельного участка, на котором возведена самовольная постройка, обладают и иные лица, права и охраняемые законом интересы которых нарушает сохранение самовольной постройки». <10> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 15025/10. <11> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 января 2012 г. N 19-В11-21; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2012 г. N 18-В11-103. Аналогичной, по существу, точки зрения ранее придерживался Федеральный арбитражный суд Уральского округа. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 ноября 2010 г. по делу N А50-38770/2009.
С иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах могут обратиться прокурор <12> или уполномоченные в соответствии с законом органы <13>. ——————————— <12> См.: п. 2 информационного письма ВАС РФ N 143. <13> Такой подход нашел отражение в п. 22 Постановления N 10/22.
Так, например, согласно п. 3 информационного письма ВАС РФ N 143, орган, осуществляющий строительный надзор, вправе в защиту публичных интересов обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки, созданной без получения необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. В качестве ответчика по иску о сносе самовольной постройки, как правило, выступает лицо, осуществившее строительство. При этом если для строительства привлекались подрядчики, то ответчиком должен выступать заказчик соответствующих работ. Если самовольная постройка находится во владении лица, не осуществлявшего ее возведение, ответчиком выступает лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной (например, приобретатель самовольной постройки). В случае если право собственности на самовольную постройку зарегистрировано не за владельцем самовольной постройки, а за иным лицом, то это лицо должно быть привлечено в качестве соответчика <14>. ——————————— <14> См.: п. 24 Постановления N 10/22.
В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле должны быть привлечены лица, правами которых обременена самовольная постройка. Такой подход нашел отражение в абз. 4 п. 23 Постановления N 10/22. Иск о сносе самовольной постройки подлежит удовлетворению, если судом будет установлено наличие хотя бы одного из признаков самовольной постройки, указанных в п. 1 ст. 222 ГК РФ <15>. ——————————— <15> Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 11 июля 2011 г. по делу N А40-33046/10 указал, что отсутствие разрешительной документации является достаточным основанием для сноса самовольной постройки. Необходимо отметить, что, по мнению Верховного Суда РФ, иск о сносе самовольной постройки подлежит удовлетворению при наличии вины застройщика. См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. N 39-В11-8.
При этом наличие государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество не исключает возможности признания такого имущества самовольной постройкой. Решение суда о сносе самовольной постройки, права на которую зарегистрированы в ЕГРП, служит основанием прекращения права собственности, а также иных прав (права залога, права аренды и т. п.) на данную постройку <16>. ——————————— <16> Такой подход нашел отражение в п. 23 Постановления N 10/22. Как отмечается в п. 5 информационного письма ВАС РФ N 143, «наличие государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества само по себе не является основанием для отказа в удовлетворении иска о сносе этого объекта как самовольной постройки». См. также: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 февраля 2011 г. по делу N А07-6597/2010.
Кроме того, нужно учитывать правовую позицию Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которой необходимо четко разграничивать два взаимоисключающих способа защиты: требование о сносе самовольной постройки и требование о признании права отсутствующим <17>. ——————————— <17> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 января 2012 г. N 12576/11.
Необходимо отметить, что согласно п. 22 Постановления N 10/22 на требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется <18>. Кроме того, исковая давность не распространяется на требование о сносе самовольной постройки, когда такое требование имеет черты негаторного иска. Так, согласно п. 4 информационного письма ВАС РФ N 143 исковая давность не распространяется на требование о сносе постройки, созданной на земельном участке истца без его согласия, если истец владеет этим земельным участком. ——————————— <18> Аналогичный подход нашел отражение в п. 7 информационного письма ВАС РФ N 143.
Если ответчиком по иску выступает лицо, не осуществлявшее самовольное строительство, то в случае удовлетворения требования о сносе самовольной постройки такое лицо вправе предъявить иск к застройщику о возмещении причиненных убытков. Таков подход судебной практики <19>. В частности, в п. 8 информационного письма ВАС РФ N 143 отмечается, что в случае предъявления собственником земельного участка иска о признании права собственности на самовольную постройку, созданную без его согласия, осуществившее постройку лицо вправе предъявить встречный иск о возмещении своих расходов на ее создание либо обратиться в арбитражный суд с самостоятельным требованием о возмещении таких расходов. ——————————— <19> См.: абз. 4 п. 24 Постановления N 10/22.
Требование о признании права собственности на самовольную постройку может выступать как в качестве самостоятельного иска, так и в качестве встречного иска (когда к владельцу самовольной постройки предъявляется иск о ее сносе) <20>. ——————————— <20> Необходимо отметить, что, согласно п. 11 информационного письма ВАС РФ N 143, право собственности на самовольную постройку не может быть приобретено по основанию, предусмотренному абз. 2 п. 2 ст. 223 ГК РФ.
Кроме того, в соответствии с п. 12 информационного письма ВАС РФ N 143 право собственности на самовольную постройку, созданную без получения необходимых разрешений, может быть приобретено в силу приобретательной давности лицом, добросовестно, открыто и непрерывно владеющим ею как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, если сохранение такой постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Для удовлетворения требования о признании права собственности на самовольную постройку на основании ст. 222 ГК РФ суд должен установить наличие следующих юридических фактов в совокупности. Во-первых, необходимо установить отсутствие нарушений прав и охраняемых законом интересов других лиц (например, соседних землепользователей) в случае сохранения самовольной постройки. Во-вторых, необходимо установить, что самовольная постройка в случае ее сохранения не создаст угрозы жизни и здоровью физических лиц (в том числе тех, которые проживают в спорном строении). Наличие первых двух обстоятельств может быть подтверждено посредством проведения соответствующей судебной экспертизы. В-третьих, необходимо установить факт наличия у истца вещных прав на земельный участок, на котором возведена постройка (такими вещными правами, согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ, являются право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования). Подтвердить данный факт может выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество, а также свидетельство о государственной регистрации соответствующего права. В-четвертых, необходимо установить факт создания самовольной постройки за счет истца <21> и отнесения ее к категории недвижимых вещей <22>. Для подтверждения данного факта может быть назначена судебная экспертиза, а также исследованы документы, подтверждающие осуществление строительства. В-пятых, необходимо установить отсутствие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил при возведении самовольной постройки. На необходимость установления данного обстоятельства указывается в судебной практике, которая прослеживает прямую зависимость между существенным нарушением строительных норм и наличием угрозы жизни и здоровью физических лиц <23>. Данное обстоятельство может быть подтверждено как посредством проведения судебной экспертизы, так и посредством исследования представленных заключений компетентных органов и организаций. В-шестых, необходимо установить, что истец обращался в уполномоченные органы за получением разрешительной документации как до начала строительства, так и после его окончания, однако уполномоченные органы незаконно отказали в выдаче соответствующих разрешений <24>. Так, в п. 9 информационного письма ВАС РФ N 143 указывается: «Право собственности на самовольную постройку, возведенную без необходимых разрешений, не может быть признано за создавшим ее лицом, которое имело возможность получить указанные разрешения, но не предприняло мер для их получения». При этом согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда РФ, сформулированной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 14057/10, отдельные нарушения процедуры оформления получения разрешения на строительство сами по себе не являются достаточным основанием для отказа в признании права собственности на самовольную постройку. Однако практика окружных арбитражных судов по данному вопросу далека от единообразия. Основные подходы в этой части могут быть сведены к двум. Более «жесткий» подход, предполагающий необходимость предварительного (до момента начала строительства) обращения истца за получением разрешения на строительство под страхом отказа в иске, нашел отражение в практике федеральных арбитражных судов Уральского и Западно-Сибирского округов <25>. Более «мягкий» подход, предусматривающий, что надлежащие меры по легализации самовольной постройки до обращения в суд должны предполагаться в случае, если застройщик обращался за получением разрешительной документации как до начала строительства, так и после его окончания, нашел отражение в практике федеральных арбитражных судов Центрального и Северо-Кавказского округов <26>. ——————————— <21> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20 августа 2010 г. по делу N А03-16933/2009. <22> На необходимость установления того, является ли самовольная постройка объектом недвижимости, указывает и судебная практика. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 июня 2011 г. по делу N А50-24871/2009. Однако при отнесении тех или иных объектов к недвижимости подходы окружных арбитражных судов в ряде случае существенно отличаются. Так, например, Федеральный арбитражный суд Уральского округа полагает, что часть автомобильной дороги (съезд-выезд с автозаправочной станции) является объектом недвижимости и ст. 222 ГК РФ к соответствующим отношениям применима. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 июня 2011 г. по делу N А50-20159/2010. Напротив, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа полагает, что поскольку такого рода объекты самостоятельными полезными свойствами не обладают, то и объектами недвижимости признаны быть не могут. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 июля 2011 г. по делу N А26-6171/2010. <23> Такой подход нашел отражение в п. 13 информационного письма ВАС РФ N 143, согласно которому «в случае создания объекта недвижимого имущества с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил право собственности на такой объект не может быть признано судом, так как по смыслу статьи 222 ГК РФ нарушение указанных норм и правил является существенным именно постольку, поскольку создает угрозу жизни и здоровью граждан». См. также: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 июля 2010 г. по делу N А50-4787/2009. <24> Как отмечается в абз. 2 п. 26 Постановления N 10/22, «отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию». См. также: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 марта 2012 г. N 15285/11; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 июня 2011 г. по делу N А55-21868/2010; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 июня 2011 г. по делу N А39-4829/2010; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 августа 2010 г. по делу N А32-25033/2009. <25> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 июня 2011 г. по делу N А76-18587/2010-65-586; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 5 июля 2011 г. по делу N А03-17124/2010. <26> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 28 апреля 2011 г. по делу N А36-2314/2010; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 июня 2011 г. по делу N А32-30932/2010.
Только при установлении указанных шести юридических фактов суд может принять решение о признании за истцом права собственности на самовольную постройку. При предъявлении иска о признании права собственности на самовольную постройку важным является определение ответчика по иску. На сегодня существует по крайней мере два возможных варианта того, кто должен выступать в качестве ответчика по иску о признании права собственности на самовольную постройку. В ситуации, когда самовольная постройка была возведена на земельном участке, не принадлежащем застройщику, однако на ее создание были получены необходимые разрешения, в качестве ответчика должен выступать застройщик. В ситуации, когда самовольная постройка была возведена на земельном участке, принадлежащем застройщику, однако на ее создание не были получены необходимые разрешения, в качестве ответчика должен выступать орган местного самоуправления, на территории которого находится самовольная постройка <27>. ——————————— <27> См.: п. 25 Постановления N 10/22.
