(Городецкая Е. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 4)
К ВОПРОСУ О ДУАЛИЗМЕ ПРАВА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ <*>
Е. А. ГОРОДЕЦКАЯ
——————————— <*> Gorodeczkaya E. A. On the issue of dualism of right of management of state property.
Городецкая Елена Анатольевна, советник Председателя Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики по юридическим вопросам, аспирант Национального исследовательского университета — Высшей школы экономики.
На основе анализа динамики регулирования права управления государственной собственностью в СССР и Российской Федерации, практики реализации права хозяйственного ведения и права оперативного управления сделан вывод о том, что предлагаемое авторами Концепции развития законодательства о вещных правах устранение дуализма ограниченных вещных прав управления государственной (муниципальной) собственностью позволило бы очистить данные правовые конструкции от противоречий и сузить поле для злоупотреблений, повысив тем самым эффективность реализации прав государства как собственника.
Ключевые слова: собственность, государственные (муниципальные) предприятия, учреждения, право оперативного управления, право хозяйственного ведения.
On the basis of analysis of dynamics of regulation of right of management of state property in the USSR and the Russian Federation, practice of realization of right of economic management and right of operative management the author makes a conclusion that proposed by the authors of Conception of Development of Legislation on Property Rights elimination of dualism of limited proprietary rights of management of state (municipal) property would allow to clean these legal constructions of contradictions and narrow the path for abusive acts, while increasing efficiency of realization of rights of the state as an owner.
Key words: property, state (municipal) enterprises, institutions, right of operative management, right of economic management.
Утверждение Монтескье о том, что «собственность — вот дух законов», и сегодня ничуть не утратило своей актуальности. Качество и эффективность законов во многом определяются их актуальностью и соответствием экономической парадигме. В период третьей волны индустриализации было бы неправильно руководствоваться экономической конституцией, содержащей элементы того времени, когда в преамбуле Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. было записано, что законодательство способствует развитию социалистической собственности в единую коммунистическую собственность. Как совершенно справедливо отметил В. Ф. Яковлев, ГК должен быть не памятником начала рыночной экономики, а действующим, актуальным актом, эффективно реагирующим на все сложности экономической жизни. Баланс и расстановка сил в государственно-организованном обществе могут быть достигнуты только посредством эффективного, здравого и гибкого использования правового инструментария. В настоящее время и в РФ, и в ПМР управление государственной собственностью осуществляется на основе двух видов ограниченных вещных прав: права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Право хозяйственного ведения принадлежит государственным и муниципальным унитарным предприятиям, за исключением казенных предприятий. Право оперативного управления принадлежит государственным, муниципальным и частным учреждениям, а также казенным предприятиям. Какова же цена вопроса, о каком количестве субъектов такого права идет речь? По состоянию на 1 мая 2009 г. в Российской Федерации зарегистрировано 14 с половиной тысяч унитарных предприятий. Общее количество учреждений по состоянию на 1 января 2009 г. составило 327 947 (без закрытых учреждений). В ПМР в настоящее время насчитывается 298 унитарных предприятий и 642 учреждения. В настоящее время одним из полей для острых дискуссий является проблема правовой обоснованности и целесообразности существования таких двух самостоятельных видов прав на чужие вещи, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, — искусственно созданных и не известных ни иным правопорядком, ни типичным цивилистическим воззрениям правовых конструкций. Обращаясь к истории, отметим, что правовые конструкции, предусматривающие разделение между несколькими субъектами правомочий собственника, встречались еще в Древнем Риме, в котором существовала верховная и подчиненная собственность. В Средневековье, когда сюзерен, наделяя вассала поместьем, не утрачивал при этом права собственности на это имущество, сформировалась концепция разделенной собственности, которая стала исчезать из национальных законодательств с развитием буржуазных отношений и утверждением концепции равноправного собственника. Дальнейшее развитие гражданского оборота, по словам Д. В. Петрова, принесло замену верховной собственности на институты публичного права. В России в Своде законов Российской империи был определен статус неполных прав собственности, а в Уставе о промышленности была осуществлена регламентация деятельности казенных предприятий. Далее, в 1808 г. в результате министерской реформы были <1> определены, выражаясь современным языком, учредители казенных предприятий и их целевая правоспособность: «…казенные заводы, фабрики и мануфактуры учреждаются и содержатся правительством, когда оно считает их необходимыми для потребностей государственных или полезными для народной промышленности» <2>. ——————————— <1> Дойников П. И. Управление казенной промышленностью в России в XVIII — начале XIX века // Предпринимательское право. 2007. N 4. <2> Свод законов Российской империи / Под ред. и с замеч. И. Д. Мордухай-Болтовского. СПб.: Русское книжное товарищество «Деятель» // Классика российского права. Проект «КонсультантПлюс» при поддержке издательства «Статут» и Юридической научной библиотеки изд. «Статут». С. 1200.
В тот же период германскими пандектистами была разработана теория ограниченных вещных прав. В настоящее время в европейских странах, Великобритании и США существует практически единообразный закрытый перечень вещных прав, не содержащий в себе аналогов права хозяйственного ведения и права оперативного управления и не подвергающийся сколь-нибудь существенным изменениям на протяжении многих лет. Сегодня в мире используются различные модели управления государственной собственностью. Так, в англосаксонских странах существует правовая конструкция расщепленного права собственности в виде доверительной собственности, в Китае — в виде права хозяйственного управления, в Индии — в виде департаментного предприятия. Во Франции, где доля государственного сектора в ВВП составляет около 18%, действуют публичные учреждения, в Швеции — коммерческое агентство, в Дании — публичная корпорация. В Великобритании казенные предприятия не имеют ни юридической, ни хозяйственной, ни финансовой самостоятельности, не платят налогов. Такие предприятия входят в систему государственного управления и в хозяйственном обороте выступают не от своего имени, а от имени государства. При этом всем этим странам, в ряде из которых доля государственного сектора экономики в ВВП достигает 25%, неведомы такие специфические разновидности вещных прав, как право оперативного управления и право хозяйственного ведения. Возвращаясь к истории российской цивилистики, отметим, что в СССР введение новых вещных прав, призванных, не лишая государство его исключительных прав собственности, в то же время позволить экономике работать, было обусловлено сменой экономической и политической парадигмы. История созданного для нужд огосударствленной плановой экономики права оперативного управления, символизировавшего относительную имущественную самостоятельность государственных юридических лиц, насчитывает около полувека и начинается с его законодательного оформления в 1961 г. в ст. 21 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик. Право полного хозяйственного ведения появилось почти на 30 лет позднее в Основах законодательства об аренде, и причинами его появления были отнюдь не дискредитация или необходимость совершенствования института оперативного управления имуществом, а происходившие процессы экономической и политической трансформации СССР. Право полного хозяйственного ведения, появившееся до масштабной приватизации, было максимально приближено по объему к праву собственности и рассчитано на коммерческие организации, создаваемые для управления огромными государственными активами. Свое законодательное оформление этот вид вещного права получил также в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» в 1990 г. Вещное право хозяйственного ведения, обладателями которого являются государственные и муниципальные предприятия, было введено в ряд вещных прав Гражданским кодексом РФ. До его принятия государственные и муниципальные предприятия, как известно, обладали закрепленным за ними соответствующими публично-правовыми образованиями имуществом на праве полного хозяйственного ведения. Однако данный правовой инструментарий использовался недобросовестно, вследствие чего накопился значительный опыт злоупотребления руководителями юридических лиц — субъектов права полного хозяйственного ведения — предоставленными им правомочиями, порожденный предоставленной Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» 1990 г. законодательной возможностью свободно распоряжаться имуществом юридического лица. Как об этом пишет Е. А. Суханов, в результате этого имущество государственных предприятий передавалось «в частный сектор на убыточных для собственника (и для юридических лиц — субъектов права полного хозяйственного ведения) условиях». После проведения массовой приватизации, с учетом названного негативного багажа правоприменения, подходы к управлению государственной собственностью несколько изменились и ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в Приднестровье действует аналогичный закон) была введена в действие ограничительная конструкция функционирования предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Как отмечают авторы Концепции развития законодательства о вещном праве, «в результате право хозяйственного ведения по некоторым параметрам оказалось даже более ограниченным, чем право оперативного управления, во всяком случае, в той части, в которой последнее предполагает свободное распоряжение денежными средствами, полученными от разрешенной им деятельности». Таким образом, были нивелированы принципиальные различия между правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления. Итак, насколько сейчас существенны различия? И, что еще важнее, так ли оправданно существование двух правовых институтов в сфере управления имуществом собственника-государства? Ведь Гражданский кодекс все-таки не та субстанция, главным достоинством которой должно быть разнообразие. Как отмечал великий А. В. Венедиктов, «государственные юридические лица наделяются государством на передаваемое им имущество правом оперативного управления, то есть определенными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, осуществляемым не своей властью и не в своем интересе, но властью, предоставленной государством и в интересах государства» <3>. Нетрудно заметить, что данное определение патриарха российской цивилистики универсально для обеих существующих моделей ограниченных вещных прав. ——————————— <3> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.: Издательство АН СССР, 1948.
В глазах экономиста данная конструкция выглядит следующим образом: государство, обладая капиталом-собственностью, отчуждает капитал-функцию хозяйствующим субъектам — создаваемым ими юридическим лицам <4>. Наделение имуществом унитарных предприятий и учреждений на правах хозяйственного ведения и оперативного управления есть способ осуществления права собственности для публично-правовых образований, но никак не юридическая форма экономически необходимого участия одного лица в праве собственности другого (что выступает главной предпосылкой существования самой категории ограниченных вещных прав — права долгосрочного пользования, сервитута и т. д.). То есть импульс в данном случае — обратный. ——————————— <4> Шевченко Л. И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб., 2002. С. 123.
Кроме того, изначально создание государством любых организаций обусловлено одной целью, производной от государственных функций. Как совершенно справедливо замечает М. А. Дрыга, «цели конкретного субъекта права хозяйственного ведения и оперативного управления — это всегда конкретная цель самого государства» <5>. ——————————— <5> Дрыга М. А. Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005.
Итак, имущественная основа ГУПов, МУПов, ГУ и МОУ — государственная собственность, цели создания — исполнение государственных функций, предназначение — осуществление, за исключением некоторых изъятий, всех полномочий собственника в интересах государства и его властью, правоспособность — целевая. Эти фундаментальные общие черты управления государственной собственностью в равной мере справедливы для обоих видов ограниченных вещных прав на государственное имущество. Объектом и того и другого вещного права может быть имущество, предназначенное для ведения предпринимательской деятельности. И учреждения, и казенные предприятия не преследуют в качестве основной цели деятельности получение прибыли. И. В. Ершова, проанализировав достаточно большое число уставов казенных предприятий, приходит к выводу о том, что основной целью их деятельности является не извлечение прибыли, а удовлетворение публичных интересов государства, обеспечение государственных нужд <6>, что подтверждается и строго ограниченным в ст. 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях перечнем целей создания казенных предприятий. А. П. Фоков отмечает сходство казенных предприятий с некоммерческими организациями, а значит, и учреждениями, по признакам того, что для казенных предприятий, как и некоммерческих организаций, извлечение прибыли не является основной целью деятельности. Одновременно отмечаем, что Гражданский кодекс предусматривает право учреждения осуществлять предпринимательскую деятельность, чем учреждения схожи с унитарными предприятиями. Также общие с унитарными предприятиями черты наблюдаются и в организационно-правовой форме автономного учреждения, которое, будучи некоммерческой организацией, прямо как унитарное предприятие, вправе самостоятельно распоряжаться полученными доходами. Именно в данной организационно-правовой форме отмечается такое сходство с основанными на праве хозяйственного ведения предприятиями, как отсутствие субсидиарной ответственности собственника по долгам данного типа учреждения. Видимо, данной организационно-правовой форме суждено было стать переходной, пограничной моделью, объединяющей основанные на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления организации. На примере автономного учреждения наиболее ярко проступает условность деления унитарных предприятий и учреждений в зависимости от их коммерческой или некоммерческой сути. Авторы Концепции отмечают такой момент и относительно казенного предприятия: «…субсидиарная ответственность собственника по долгам казенного предприятия была эфемерной всегда. Достаточно вспомнить регулярное приостановление действия соответствующей нормы законами о бюджете на определенный год». ——————————— <6> Ершова И. В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М., 2001. С. 156.
Эфемерность отличий проявляется и в том, что учреждение, будучи основанным на праве оперативного управления некоммерческой организацией, не обладает правом распоряжаться предоставленным собственником имуществом без его согласия. Однако это же учреждение вправе самостоятельно распоряжаться полученными доходами и приобретенным за счет этих доходов имуществом самостоятельно, обладая ими уже на праве хозяйственного ведения. Однако бюджетным законодательством предусмотрены ограничения данного права, причем противоречия между гражданским и бюджетным законодательством усиливаются. Для преодоления этих противоречий необходимо, по мнению российских исследователей, закрепить приоритет бюджетного законодательства в определении содержания права оперативного управления. Таким образом, ранее разделяющие эти виды прав отличительные черты из Китайской стены превратились практически в Берлинскую в ее нынешнем состоянии. Сейчас даже осуществление деятельности по заданию собственника отличает право оперативного управления от права хозяйственного ведения лишь формально. Ведь собственнику принадлежит право определять предмет и цели деятельности государственного и муниципального предприятия, а также назначать его директора (руководителя). Как отмечают авторы проекта Концепции, через назначение директора собственник de facto может обеспечить выполнение любых своих заданий. Кроме того, в силу ст. 295 ГК РФ (ст. 312 ГК ПМР) собственник имущества такого предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. К тому же вслед за судебной практикой законодатель допускает признание недействительными таких сделок с имуществом предприятия, которые лишают последнее возможности вести свою деятельность в соответствии с определенными собственником в уставе целями. Много споров возникает и вокруг размера подлежащей отчислению в бюджет прибыли субъекта права оперативного управления, что требует внесения изменений соответственно в гражданское и бюджетное законодательство. С последствиями отсутствия в законодательстве не оставляющей места для сомнений основы отношений унитарных предприятий с бюджетом столкнулись в Приднестровье. Из года в год законом о республиканском бюджете предусматривалась обязанность унитарного предприятия отчислять в доход бюджета 10% от прибыли по итогам года. Вполне закономерно полагалось, что данное требование относится ко всем типам унитарных предприятий. Однако родился запрос о толковании данной нормы в Верховный Совет ПМР и запрос Президента ПМР в Конституционный Суд (отозванный впоследствии), причиной которым была уверенность правоприменителей в том, что на казенные унитарные предприятия данное требование не распространяется. В пользу устранения из гражданского законодательства права хозяйственного ведения исследователями (в частности, Т. В. Закупень) выдвигаются и такие аргументы, что «юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права очень широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия». Тот факт, что взаимоотношения руководителя унитарного предприятия регулируются трудовым законодательством, не позволяет применить действенные меры ответственности к руководителю, чьими действиями государственному имуществу причинен значительный ущерб. Собственник, напротив, не наделен четко установленными правами определять критерии эффективности деятельности унитарного предприятия и спрашивать с руководителя за недостижение таковой. Проанализировав проблематику соотношения права оперативного управления и права хозяйственного ведения, российские исследователи сделали вывод о том, что одним из перспективных направлений совершенствования законодательства в области вещных прав должна стать унификация прав управления имуществом собственника и закрепление только лишь права оперативного управления <7>. Авторами проекта Концепции о вещном праве предлагается наполненное новым, обобщенным содержанием право оперативного управления и предлагается определить его как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника в пределах, установленных законодательством, а также в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. ——————————— <7> Концепция развития законодательства о вещном праве. Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Вестник ВАС РФ. 2009. N 4. С. 102 — 186.
На наш взгляд, целесообразно усилить в данной дефиниции акцент на решающую роль собственника в определении объема и порядка распоряжения плодами использования переданного имущества, т. е. доходами от его использования и приобретенным за их счет имуществом. Таким образом, предлагается право оперативного управления определить как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника, а также полученными доходами от его использования в пределах и в соответствии с целями, определенными законодательством, заданиями собственника и назначением имущества. Дефиниция «право оперативного управления» — не только дань исторической традиции, но и наиболее емкое понятие, охватывающее как коммерческую, так и некоммерческую деятельность субъекта права оперативного управления, что обусловливает выбор именно данного термина. Еще одним дискуссионным в данной сфере, на наш взгляд, вопросом является следующий. Министерства, иные органы государственной власти и органы местного самоуправления, будучи учреждениями по своей организационно-правовой форме, наделяются имуществом на праве оперативного управления. Однако от имени публично-правового образования создают государственные (муниципальные) унитарные предприятия и наделяют их государственным имуществом уже на праве хозяйственного ведения. Возможно, тем самым отрицается один из принципов римского права: «Никто не может передать больше прав, чем имеет сам» («Nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipso habet»). Субъект права оперативного управления не может создать субъекта права хозяйственного ведения, и никто из них обоих не способен создать субъекта права собственности. Возможно, данная коллизия станет еще одним аргументом в пользу унификации прав управления государственной собственностью. Предлагаемое авторами проекта Концепции устранение дуализма ограниченных вещных прав управления государственной (муниципальной) собственностью позволило бы очистить данные правовые конструкции от противоречий и сузить поле для злоупотреблений, убрав почву для правоприменительных шатаний и прорех. Необходимо отметить, что в настоящее время изложенные идеи уже нашли свое воплощение в ряде законопроектов, внесенных на рассмотрение в Государственную Думу РФ. Проектом Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» предложено изменить правовое положение бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования в иные организационно-правовые формы, чем создать условия для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности. В соответствии с этой концепцией, в частности, предлагается предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений; устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав; расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения. Таким образом, налицо сближение права оперативного управления и права хозяйственного ведения на примере данных правовых конструкций. Также проектом предлагается, например, для ФСБ и ФСО определить статус казенных учреждений. Полагаем, что устранение правовой композиции права хозяйственного ведения не повлечет за собой необходимости осуществлять реорганизацию и изменять названия унитарных предприятий и учреждений. Безусловно, необходимо будет внести изменения в уставы и et cetera, однако по сравнению с позитивным эффектом от внесения ясности в данную сферу правоотношений издержки кажутся минимальными. Как справедливо отмечает Ю. Тихомиров, противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобственности снижают ее потенциал, что недопустимо в период негативного воздействия на экономику кризисных явлений.
