ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НАХОДЯЩЕЙСЯ ЗА РУБЕЖОМ
С. Г. ЕРЕМИН
Еремин Сергей Геннадьевич, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве РФ. Специалист в области финансового, административного, бюджетного, налогового, международного права, административного права зарубежных стран. Кандидат юридических наук. Родился 22 июня 1976 г. в г. Москве. В 2001 г. окончил Московскую государственную юридическую академию им. О. Е. Кутафина. Продолжительное время проработал в Администрации Президента Российской Федерации. Имеет ряд публикаций на тему правового регулирования финансовых отношений, в том числе: «Государственные и муниципальные ценные бумаги в Российской Федерации и их классификация» (в соавт.) (М., 2005); «Проблемы договорно-правовых отношений в финансовом праве» (Финансовое право. 2006. N 11); «О договорно-правовом регулировании в финансовом праве» (М., 2007); «Договор как особый инструмент регулирования финансовых отношений» (Право: теория и практика. 2007. N 6); «Особенности договорно-правового регулирования финансовых отношений» (Сборник статей аспирантов и студентов) (М., 2007); «Договор в финансовом праве (монография)» (М., 2008); «Концептуальные основы договора в системе источников финансового права. Общие вопросы теории и практики (монография)» (Germany, 2011); «Управление земельными ресурсами: в схемах и таблицах (коллективная монография)» (М., 2013).
В данной статье рассматриваются особенности современного правового регулирования управления государственной собственностью, находящейся за рубежом. Раскрывается существующая система правового регулирования, полномочия органов исполнительной власти в управлении государственной собственностью, находящейся за рубежом. Определены также проблемы нормативно-правового регулирования государственной собственностью, находящейся за рубежом.
Ключевые слова: государственная собственность, государственная собственность, находящаяся за рубежом, управление государственной собственностью.
Legal regulation of the management of state property of the Russian Federation located abroad S. G. Eremin
This paper deals with the features of a modern legal regulation of the management of the Russian property situated abroad. Expands to the current system of legal regulation of the acts, the powers of the executive power in the management of the Russian foreign ownership. Also identified the problem of regulatory management of state property abroad.
Key words: public property, public property abroad, the federal immovable and movable property, management of state property abroad.
В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений. Зарубежное государственное имущество представляет собой особый, обособленный от общего массива объект государственной собственности, находящийся в сфере специфического комплексного регулирования. В отличие от внутригосударственной собственности, подчиненной национальному праву и национальной юрисдикции, зарубежная государственная собственность нередко становится объектом международно-правового регулирования и не может быть исключена из сферы правовой регламентации государства ее местонахождения [1]. Распад Советского Союза и образование новых самостоятельных государств наряду с провозглашением Российской Федерации государством — продолжателем бывшего СССР вызвали необходимость разрешения комплекса проблем, связанных, в частности, с правопреемством государств в отношении государственной собственности. Основным международно-правовым документом, регулирующим вопросы правопреемства государств в отношении государственной собственности, является Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. [2]. В статье 8 Венской конвенции под государственной собственностью для целей правопреемства понимаются имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству. При этом статья 9 Венской конвенции определяет, что переход государственной собственности государства-предшественника влечет прекращение прав этого государства и возникновение прав государства-преемника на государственную собственность, которая переходит к государству-преемнику. В статье 10 указано, что датой перехода государственной собственности государства-предшественника является момент правопреемства государств. Следовательно, признание Российской Федерации государством — продолжателем СССР, взявшим на себя обязательства по погашению всего внешнего долга бывшего СССР, предопределило постановку вопроса в отношении признания ее прав на всю зарубежную советскую собственность. В российскую правовую доктрину термин «управление государственной собственностью» стал активно вводиться в 90-гг. Именно тогда в Российской Федерации началось создание этого правового института. Однако до настоящего времени законодательно определение понятия «управление государственным имуществом» не оформлено, как не имеется и специального законодательного акта об управлении государственным имуществом, в котором было бы дано определение этого института, разграничены публично-правовая составляющая в виде управления и гражданско-правовая составляющая в виде права распоряжения [1]. Ни одна попытка принять федеральный закон, который сформировал бы четкий механизм управления такой собственностью, не увенчалась успехом. Следует отметить, что в отличие от четкой регламентации правового режима федеральной собственности, расположенной на территории Российской Федерации, управление собственностью, находящейся за рубежом, в настоящее время регламентируется исключительно подзаконными актами, к числу которых относятся акты, как принятые специально в отношении конкретных объектов или субъектов регулирования, так и акты, регулирующие иные правоотношения, но содержащие отдельные нормы в части наделения органов исполнительной власти полномочиями в данной сфере регулирования. До 1995 г. сохраняло юридическую силу Постановление Совета Министров СССР от 25 ноября 1980 г. N 1089 «О порядке приобретения, отчуждения и аренды земельных участков, зданий и сооружений, находящихся за границей, и их регистрации и учета» <1>. Новое правовое регулирование управления государственной собственностью за рубежом стало осуществляться в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» <2>. Данным нормативным правовым актом установлен полномочный представитель Правительства Российской Федерации по вопросам правопреемства Российской Федерации в отношении имущества бывшей Российской империи, бывшего СССР, в том числе его министерств, ведомств, других организаций и учреждений, а также упраздненных министерств и ведомств Российской Федерации, в отношении федеральной собственности, находящейся за рубежом, за исключением имущества, переданного в оперативное управление федеральным органам исполнительной власти и организациям и учреждениям, которым согласно данному Постановлению является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) (прежнее название — Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом) <3>. Росимущество осуществляет организацию поиска, защиту, надлежащее оформление прав собственности Российской Федерации на указанное имущество и управляет этим имуществом; выступает учредителем и участником от имени Российской Федерации в находящихся за рубежом юридических лицах; передает в управление на конкурсной основе юридическим и физическим лицам доли, паи и акции в находящихся за рубежом юридических лицах с российской долей участия, в которых он является учредителем или участником, и имущество, в отношении которого он определен полномочным представителем Правительства РФ; осуществляет контроль за сохранностью, использованием по назначению, а также эффективностью использования федеральной собственности, находящейся за рубежом и закрепленной на балансе государственных предприятий, казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств) и учреждений. ——————————— <1> См.: СПС «КонсультантПлюс». <2> См.: Там же. <3> Постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 «Об управлении собственностью, находящейся за рубежом»// СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 203.
Этим нормативным правовым актом также установлен порядок принятия решения о распоряжении движимым имуществом, как закрепленным на праве оперативного управления за дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, представительствами Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях (такие решения принимает Министерство иностранных дел РФ), так и движимым имуществом (за исключением принадлежащих Российской Федерации ценных бумаг, долей, паев и акций находящихся за рубежом юридических лиц), закрепленным на праве оперативного управления за торговыми представительствами Российской Федерации (в данном случае решения о распоряжении принимает Министерство экономического развития РФ). Из положений рассматриваемого нормативного правового акта усматривается, что под надлежащим управлением и эффективностью использования федеральной собственности, находящейся за рубежом, понимается в первую очередь получение определенной коммерческой выгоды от ее эксплуатации. Вместе с тем цели и задачи, установленные в данном документе, достигнуты не были, о чем свидетельствуют отчеты Счетной палаты РФ. В целях ориентации на перспективные стратегические экономические интересы России, которым должны были служить результаты процесса превращения государства в эффективного собственника, было принято распоряжение Правительства РФ от 26 июля 2000 г. N 1072-р «Об утверждении Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 — 2001 годы» <4>, в котором определялось, что «…особое внимание Правительство Российской Федерации уделит совершенствованию правовой базы в области управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, учета доходов от ее использования и их расходования. Будет проведена инвентаризация такого недвижимого имущества и подготовка его сводного реестра, усилена работа по поиску недвижимого имущества, принадлежавшего ранее Российской империи и бывшему СССР, и соответствующему оформлению прав собственности Российской Федерации». ——————————— <4> См.: СПС «КонсультантПлюс».
Тем не менее согласовать публичные начала в управлении государственной собственностью с гражданско-правовыми принципами реализации прав собственника и при этом не нарушить международно-правовые нормы законодателю не удалось, что наглядно продемонстрировал проект Федерального закона «Об управлении собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом», отклоненный Президентом РФ [1]. Важнейшим шагом на пути создания существующей в настоящее время системы управления и распоряжения федеральным недвижимым имуществом за рубежом стал Указ Президента Российской Федерации от 23 октября 2000 г. N 1771 «О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями» <5>. ——————————— <5> См.: Там же.
Изданием данного Указа государство обеспечило устранение межведомственной разобщенности балансодержателей объектов недвижимости за рубежом (к их числу относились МИД России, Управление делами Президента Российской Федерации, Минобороны России, Росзарубежцентр, РИА «Вести», ВГТРК, Минсельхозпрод России, Минприроды России и многие другие), узковедомственная политика которых приводила к недостаточно эффективному использованию этого имущества. Главная цель Указа Президента Российской Федерации от 23 октября 2000 г. N 1771 состояла в повышении экономической эффективности использования федерального недвижимого имущества, а также создании четкой системы учета имущества, обеспечении его правовой защиты и прозрачности финансовых потоков, что должно было обеспечиваться путем распределения полномочий по управлению государственной зарубежной собственностью между Управлением делами Президента Российской Федерации, которому передавалась значительная часть собственности Российской Федерации, и Министерством иностранных дел РФ, в ведение которого переходила часть имущества, связанная с выполнением дипломатических и консульских функций. Согласно данному Указу управление федеральным недвижимым имуществом, расположенным за рубежом, осуществляется Управлением делами Президента РФ в тесном взаимодействии с МИД России, Росимуществом и другими министерствами и ведомствами. На баланс Министерства иностранных дел РФ и Управления делами Президента передавалось все недвижимое имущество, находящееся на балансе федеральных органов исполнительной власти и их представительств в иностранных государствах, других государственных органов Российской Федерации, которое ранее было закреплено за органами исполнительной власти и организациями бывшей Российской империи и СССР <6>. Остальные объекты недвижимости могли сдаваться в аренду прежде всего российским компаниям, осуществляющим предпринимательскую деятельность в соответствующих странах. ——————————— <6> Указ Президента РФ от 23 октября 2000 г. N 1771 «О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями» // СЗ РФ. 2000. N 44. Ст. 4352.
Управление делами Президента Российской Федерации наделялось полномочиями по размещению представительства федеральных органов исполнительной власти в иностранных государствах, других государственных органов Российской Федерации и их сотрудников за рубежом в соответствии с нормативами, утвержденными Правительством РФ. Неиспользуемое для этих целей федеральное недвижимое имущество закреплялось на праве хозяйственного ведения ФГУП «Предприятие по управлению собственностью за рубежом» (ФГУП «Госзагрансобственность») при Управлении делами Президента РФ для его коммерческого использования. На ФГУП «Госзагрансобственность» данным Указом были возложены также задачи инвентаризации собственности Российской Федерации за рубежом. Полномочия Управления делами Президента РФ и МИД России дополнены принятым Постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 10 «Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации» <7>, которым установлено, что Управление делами Президента РФ и МИД России образуют Межведомственную комиссию по обеспечению эффективного использования собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, и защите имущественных интересов Российской Федерации, которая принимает предложения об отчуждении федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, организует их рассмотрение в соответствии с положением о Комиссии и выносит решения о целесообразности или нецелесообразности их реализации. На основании соответствующих предложений Министерства иностранных дел Российской Федерации и Управления делами Президента Российской Федерации по представлению Комиссии Правительство Российской Федерации принимает решение об отчуждении государственного имущества, находящегося за рубежом <8>. И далее, на основании акта Правительства РФ об отчуждении имущества Росимущество совместно с заинтересованным федеральным органом исполнительной власти и с учетом законодательства страны места нахождения имущества заключает договор об отчуждении имущества и совершает иные необходимые юридические действия, связанные с его исполнением. ——————————— <7> См.: СПС «КонсультантПлюс». <8> Постановление Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 10 «Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 3. Ст. 221.
Позднее, в целях улучшения организации деятельности торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах был издан Указ Президента РФ от 11 января 2008 г. N 39 «О передаче в оперативное управление Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества», согласно которому Министерство экономического развития РФ является полномочным представителем Российской Федерации в отношении расположенного за рубежом федерального недвижимого имущества, необходимого для обеспечения функционирования торговых представительств Российской Федерации, принимает решения о распоряжении движимым имуществом (за исключением принадлежащих Российской Федерации ценных бумаг, долей, паев и акций находящихся за рубежом юридических лиц), закрепленным на праве оперативного управления за торговыми представительствами Российской Федерации в иностранных государствах. Принятыми позже Указами Президента РФ от 17 сентября 2008 г. N 1370 «Об Управлении делами Президента Российской Федерации» <9> и от 11 июля 2004 г. N 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» <10> определены функции и полномочия Управления делами Президента РФ и Министерства иностранных дел РФ. ——————————— <9> См.: СПС «КонсультантПлюс». <10> См.: Там же.
Так, Управление делами Президента РФ наделено правом на осуществление полномочий собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, подведомственных Управлению делами Президента РФ, а также имущества государственной казны Российской Федерации, управление и распоряжение которым возложено на Управление делами Президента РФ. На МИД России возложены функции по осуществлению по поручению Правительства Российской Федерации приобретения в собственность Российской Федерации объектов недвижимости за рубежом для размещения загранучреждений и оформление соответствующих документов, организации учета недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении МИД России, а также формированию и содержанию специализированного жилищного фонда (служебные жилые помещения и жилые помещения в общежитиях), находящегося в ведении МИД России. Кроме того, МИД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество), которое является полномочным представителем Российской Федерации в отношении расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, необходимого для обеспечения функционирования российских центров науки и культуры за рубежом, российских информационно-культурных центров за рубежом, российских домов науки и культуры за рубежом, российских культурных центров за рубежом и их отделений. Из имеющих значение для правового регулирования управления зарубежной государственной собственностью следует отметить также утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2001 г. N 672 «Порядок распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации», которым устанавливалось, что после уплаты всех платежей, установленных российским законодательством и законодательством государства, где расположена недвижимость, соответствующие суммы должны направляться главным образом на цели, связанные с содержанием этого имущества. Особое внимание необходимо уделить также рассмотрению вопроса об осуществлении учета всех объектов, расположенных за пределами Российской Федерации и входящих в состав государственной собственности. Учет федерального имущества за рубежом ведется лишь с 1995 г. в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» <11>, в п. 11 которого Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом было поручено совместно с Государственным комитетом РФ по статистике, Министерством иностранных дел РФ, Министерством внешних экономических связей РФ обеспечить создание системы учета и ведения реестра федеральной собственности, находящейся за рубежом. ——————————— <11> См.: СПС «КонсультантПлюс».
В настоящее время учет объектов зарубежной федеральной собственности осуществляется Росимуществом в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» <12>, при этом правового акта, который регулировал бы учет только находящегося за рубежом федерального имущества, до настоящего времени не принято. ——————————— <12> Постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 4237.
Таким образом, проведенный анализ законодательства по регулированию управления государственной собственностью за рубежом выявил множество как теоретических, так и практических проблем, решение которых позволит государству более эффективно управлять собственностью, находящейся за рубежом.
Список литературы
1. Шебанова Н. А. Собственность Российской Федерации за рубежом: правовое регулирование и защита: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Санкт-Петербург, 2010. 2. Работа комиссии международного права. Изд. IV. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1988. С. 381 — 398.
