(Путрова О. В.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 2)
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕГОСУДАРСТВЕННОМ ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ В РОССИИ. ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ И СОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ <*>
О. В. ПУТРОВА
——————————— <*> Putrova O. V. History of development of legislationon non-state pension security in Russia. Pre-revolutionary and soviet periods.
Путрова Оксана Владиславовна, помощник судьи Арбитражного суда Тюменской области.
В данной статье автор создает ретроспективу становления и развития форм социального обеспечения в России, на примере развития негосударственного пенсионного обеспечения показывает эволюцию связанных с ним нормативно-правовых актов и моделей в сфере пенсионного обеспечения.
Ключевые слова: пенсия, модели пенсионного обеспечения, пенсионные кассы, государственная пенсия, негосударственное пенсионное обеспечение.
The author of the article creates the retrospective of formation and developmentt of forms of social security services in Russia as exemplified by development of non-state pension security, shows evolution of related normative-law acts and models in the sphere of pension security.
Key words: pension, models of pension security, pension pay-offices, state pension, non-state pension security.
Негосударственное пенсионное обеспечение — это атрибут двухуровневой пенсионной системы Российского государства. Несмотря на восприятие этого сегмента как новаторского, можно увидеть, что его корни лежат в далекой истории. «Родоначальником» пенсионного обеспечения в России является Петр I. У нас, как и во многих других странах, пенсионное обеспечение первыми получили военные, а именно морские офицеры, которым, согласно утвержденному в 1720 г. Морскому уставу, могла быть назначена премия по старости. Однако данный период характеризовался отсутствием единого порядка назначения пенсий для всех отраслей государственной службы, а существовали лишь отдельные положения для различных ведомств. Только 6 декабря 1827 г. Устав о пенсиях и единовременных пособиях государственным (военным и гражданским) служащим был утвержден Николаем I как единый нормативный акт для всех чинов гражданских ведомств. Тем не менее, кроме общего Устава, действовали «особенные уставы о пенсиях и единовременных пособиях по некоторым ведомствам». Эти уставы учитывали специфику службы чиновников и служителей: положение в иерархии власти, отдаленность местностей, малонаселенность, климат общие условия службы и быта и т. п. <1>. ——————————— <1> URL: http:// www. opfr. tomsknet. ru/?id=1206.
Одновременно с системой государственного пенсионного обеспечения при правительственных учреждениях создавались кассы для выплаты дополнительных к основным пенсиям пособий <2>. ——————————— <2> Васильев С. А. Участие негосударственных пенсионных фондов в гражданских правоотношениях (на материалах Тверской области): Дис. … канд. юрид. наук. Тверь, 2006. С. 38.
Процесс возникновения и формирования указанных организаций, осуществляющих деятельность по дополнительному пенсионному обеспечению, представляют собой историю развития негосударственного пенсионного обеспечения. В тот период в России выделялись три пенсионные модели: — эмеритальные кассы; — страховые кассы; — сберегательно-вспомогательные кассы. Существенные различия между этими моделями заключались в соотношении распределительных и накопительных принципов, в порядке обеспечения пенсионных прав. Крайне важной являлась проблема финансовой устойчивости их деятельности. В дореволюционной России эмеритурой назывались специальные пенсии за выслугу уволенным в отставку, а также пособия из эмеритальной кассы, выдаваемые вдовам и сиротам <3>. Цель создания кассы — обеспечить дополнительными суммами пенсий вышедших в отставку членов кассы независимо от того, какие пенсии им будут назначены на основании общих законов, особенных уставов. При этом все расчеты по размерам взносов и выплат развивались на весьма серьезной статистической базе, в которой отслеживались все важнейшие показатели, связанные с трудовым возрастом, продолжительностью жизни, статистикой заболеваний и инвалидностью. Эти расчеты велись с учетом территориальной и отраслевой специфики. Денежные средства касс (эмеритальный капитал) складывались из взносов членов касс в размере 4 — 6% от оклада содержания по штату, начисленных на эти суммы процентов по вкладам, дохода от ценных бумаг, добровольных пожертвований и других возможных поступлений. В эмеритальных кассах устанавливались точные размеры пенсий и пособий, выдаваемых участникам при выполнении определенных условий (стаж, жалованье, количество иждивенцев), тогда как заранее не было известно, сколько служащих и когда уйдут в отставку. Однако капитал и обязательства эмеритальных касс, между которыми должно было существовать соответствие, изменялись независимо друг от друга. Таким образом, необходимого баланса между капиталом кассы и ее обязательствами не достигалось. Поэтому в случае дефицита приходилось либо увеличивать взносы участников, либо уменьшать их права <4>. ——————————— <3> URL: http:// www. opfr. tomsknet. ru/?id=1206 <4> Там же.
Средства кассы составляли собственность всех ее участников и не могли быть использованы иначе как на пенсии и пособия. Хозяйственная и пенсионная деятельность эмеритальных касс проходила под контролем высшего руководства ведомства. Положение об эмеритальной кассе морского ведомства, принятое в 1858 г., послужило образцом для последующих подобных учреждений: в 1859 г. было утверждено Положение об эмеритальной кассе военного ведомства, в 1860 г. — Положение об эмеритальной кассе инженеров путей сообщения. Действовали также эмеритальные кассы при Министерстве юстиции, касса горных инженеров, касса Царства Польского, эмеритальная касса по судебному ведомству <5>. ——————————— <5> Васильев С. А. Указ. соч. С. 39.
Кассы эмеритального типа создавались и на частных предприятиях при условии полной гарантии со стороны хозяев предприятий состоятельности касс, и если предприятие находилось в благополучном финансовом положении <6>. ——————————— <6> Там же.
От приведенных недостатков были свободны кассы страхового типа. В отличие от эмеритальных касс, уставы страховых касс предусматривали, что обязательства по отношению к ее участникам и их семьям возникают лишь после поступления в кассу суммы средств, достаточных для удовлетворения этих обязательств. Благодаря этому принципу, пенсионные обязательства кассы всегда соответствовали ее активам. Кроме того, в кассах формировался резервный капитал, для покрытия дефицита в исключительных случаях. Средства, поступающие в такие кассы, распределялись по личным счетам участников. Права участников на размер пенсии и пособия определялись на основании особых расчетных таблиц. Эти таблицы рассчитывались по правилам теории страхования жизни на основании установленных уставом кассы условий назначения пенсий, таблиц смертности и неспособности к труду, норм роста капитала. Таким образом, определялось назначение каждой поступающей суммы и порядок исчисления соответствующего этой сумме размера пенсии. Такая схема наиболее близка к современной системе социального страхования с элементами персонифицированного учета застрахованных: участник кассы (застрахованный) и его работодатель обязаны были вносить страховые взносы на персональный счет этого лица на случай неспособности к труду и на дожитие. Пенсионные кассы страхового типа успешно развивались на частных и казенных железных дорогах. Затем Министерство путей сообщения предложило учредить одну общую пенсионную кассу для всех железнодорожных служащих. В 1894 г. был утвержден Устав касс под наименованием «Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах». Участники кассы платили обязательные вычеты от своих доходов, были возможны и дополнительные добровольные взносы <7>. Также ежегодно в кассу вносились и дополнительные средства из казны в размере половины обязательных вычетов из содержания участников кассы <8>. Из страховых касс пособия выдавались единовременно или в виде пожизненных пособий (пенсий). Размеры пособий определялись в зависимости от продолжительности службы участника кассы или степени его неспособности к труду сообразно сумме, образовавшейся на его личном счете. При назначении пенсий принимался во внимание и возраст лица. Допускался переход участников из одной кассы в другую <9>. ——————————— <7> Воронин Ю. В. Пенсионное обеспечение в дореволюционной России // Пенсия. 1997. N 7. С. 63. <8> Дегтярев Г. П. Пенсионные кассы // Пенсионные деньги. 2003. N 3. С. 53. <9> Воронин Ю. В. Указ. соч. С. 63 — 64.
Свободные денежные средства страховых касс направлялись на приобретение государственных и правительственных гарантированных ценных бумаг, закладных листов частных земельных банков, облигаций городских кредитных обществ, облигаций городских займов <10>. Недвижимое имущество кассы могли приобретать только с разрешения Министерств финансов и внутренних дел, которые и осуществляли надзор за деятельностью пенсионных касс <11>. Часть средств предоставлялась в качестве процентных займов участникам кассы. ——————————— <10> Кузьмина Е. В. Формирование и управление негосударственным пенсионным фондом: Дис. … канд. экон. наук. СПб., 1996. С. 30. <11> Хорошко М. А. Развитие негосударственных, пенсионных фондов в Российской Федерации: Дис. … канд. экон. наук. М., 1995. С. 38.
Основным документом, регламентировавшим внутреннее устройство и деятельность страховых касс, был устав или положение. В подавляющем большинстве уставных документов закреплялись нормы: о целях создания касс, состав участников с разделением на обязательных и добровольных, порядок формирования средств касс, размер взносов и порядок исчисления выплачиваемых пенсий, условия получения права на пенсию. Руководил работой кассы Комитет, в состав которого входили в равной степени представители служащих от всех подразделений организации-учредителя кассы, а исполнительные функции выполнялись специальным органом — управлением пенсионной кассы <12>. ——————————— <12> Воронин Ю. В. Указ. соч. С. 59, 61, 64.
К концу XIX в. в России получил развитие еще один тип касс. Это были так называемые сберегательно-вспомогательные кассы, которые вместо выплаты участникам пенсий предоставляли им единовременное пособие в зависимости от срока службы, взносов работника и размера доходности. Благодаря достаточной простоте в расчетах и организации деятельности, создание сберегательно-вспомогательных касс практически не встречало затруднений на практике, однако неоднократно поднимался и обсуждался вопрос по поводу предпочтительности пенсионной или сберегательно-вспомогательной кассы. Так, считалось, что обеспечению капиталом следовало бы с нравственной точки зрения отдать предпочтение перед обеспечением пенсией. В связи с чем в 1916 г. постановлением Совета министров было утверждено Положение о сберегательно-вспомогательной кассе для служащих, мастеровых и рабочих казенных железных дорог, в соответствии с которым все накопленные суммы из пенсионной кассы подлежали передаче в сберегательно-вспомогательную <13>. ——————————— <13> Дегтярев Г. П. Указ. соч. С. 54.
Таким образом, к концу XIX — началу XX в. в России в целом сложилась двухуровневая пенсионная система, состоявшая из государственного пенсионного обеспечения, а также негосударственного пенсионного сектора в виде пенсионных касс, создававшихся на основе как добровольного, так и обязательного для ряда граждан участия. Причем страховые и сберегательно-вспомогательные кассы выполняли те же функции и действовали аналогично негосударственным пенсионным фондам в настоящее время. Однако после 1917 г. эти организации перестали существовать, поскольку правительство начало реализовывать идею государственного обеспечения, и развитие негосударственного пенсионного обеспечения приостановилось на много лет. Более чем полувековой перерыв в этой области имел негативные результаты в виде законодательного вакуума, а также отсутствия квалифицированных специалистов. Второе рождение негосударственное пенсионное обеспечение обрело в конце 80-х годов, когда было принято Постановление Совета министров СССР и ВЦСПС от 20 августа 1987 г. N 976 «О введении добровольного страхования дополнительной пенсии для рабочих, служащих и колхозников» <14>. Предполагалось, что этот вид страхования предоставит гражданам возможность более полно удовлетворять свои потребности и сохранять на достаточно высоком уровне материальное положение при переходе от активной трудовой деятельности к заслуженному отдыху. ——————————— <14> Свод законов СССР. 1990. Т. 5. С. 656.
Указанным Постановлением были утверждены основные условия страхования дополнительной пенсии, определены основания и обязательные условия для получения дополнительной пенсии по системе добровольного страхования, возраст страхователя, при котором у него появляется право на назначение государственной пенсии по старости, истечение срока действия заключенного договора страхования и уплата страховых взносов. При этом было предусмотрено, чтобы дополнительная пенсия выплачивалась во всех случаях наряду и сверх государственной пенсии. Порядок заключения и прекращения договоров страхования дополнительной пенсии, уплаты и возврата страховых взносов, выплаты дополнительной пенсии должны были регулироваться Правилами добровольного страхования дополнительной пенсии, позже утвержденными Минфином СССР по согласованию с Госкомтрудом СССР и ВЦСПС. Выплаты дополнительной пенсии предусматривалось осуществлять из страхового фонда, который образовывался в равных долях за счет взносов страхователей и, что особенно важно, из средств государственного бюджета СССР. При этом средства названного фонда в части личных взносов страхователей должны были храниться в Госбанке СССР на специальном счете Госстраха СССР с начислением 3% годовых и использованием их на его пополнение. Участие же госбюджета СССР в образовании страхового фонда для выплаты дополнительной пенсии позволяло сделать этот вид страхования выгодным для населения, установить такие размеры страховых взносов, которые граждане смогли бы уплачивать из их заработной платы. Право заключения договоров добровольного страхования дополнительной пенсии наряду с государственным пенсионным обеспечением граждан было закреплено в Законе СССР от 15 мая 1990 г. «О пенсионном обеспечении граждан в СССР» <15>. Предусматривалось, в частности, что предприятия и организации по решению их администрации и профсоюзных комитетов, если предусмотрено коллективными договорами (соглашениями), могли возмещать работникам за счет собственных средств, предназначенных для оплаты труда, полностью или частично взносы, уплаченные по договорам добровольного страхования дополнительной пенсии. ——————————— <15> Свод законов СССР. 1990. Т. 2. С. 550.
Закон «О пенсионном обеспечении граждан в СССР» закрепил переход от пенсионной системы, базирующейся на финансировании за счет бюджета, к системе социального страхования, основанной на сборе страховых взносов с фонда заработной платы, и инициировал добровольные дополнительные пенсионные программы предприятий <16>. ——————————— <16> В связи с конфронтацией между республиками и союзным центром с 1 марта 1991 г. действие названного Закона на территории России было прекращено.
Подводя итог рассмотрению вопроса развития законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении в дореволюционный и советский периоды, следует отметить следующее. История негосударственного пенсионного обеспечения берет свое начало еще от петровских реформ <17>. Следовательно, к этому же времени относится и становление правового регулирования деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению. В это время (с XVIII по XIX в.) на Руси возникают первые негосударственные некоммерческие организации, обеспечивающие дополнительное содержание <18>. В связи с их деятельностью в дореволюционный период была создана и правовая база для дополнительного пенсионного обеспечения. Это позволяет считать дореволюционный период первым этапом правового регулирования негосударственного пенсионного обеспечения. Сравнив деятельность существовавших на тот период касс и нынешних негосударственных пенсионных фондов, хотелось бы отметить, что вопросы пенсионного обеспечения в дореволюционной России были урегулированы значительно качественнее, чем в настоящее время. Безусловно, это, конечно же, не касается всех аспектов современного законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении, автор же попытался выделить пробелы, которые отсутствовали в XIX в. и те, в которых современное законодательство уступает прошлому. ——————————— <17> В основу Уставов эмеритальных касс положены основные принципы Общего устава о пенсиях и единовременных пособиях. <18> Васильев С. А. Указ. соч. С. 37.
В период с 1987 по 1992 г. происходит второе рождение законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении, которое проходило при отсутствии необходимых нормативных правовых актов. В советский период система пенсионного обеспечения была построена на принципиально иных основаниях, преемственность в развитии законодательства о пенсионном обеспечении была нарушена. Основные усилия постсоветского периода в области развития и систематизации пенсионного законодательства были обращены на регламентацию сложившейся системы социального обеспечения и на разработку новых положений без учета дореволюционного опыта пенсионного обеспечения.
