(Шумило М. М.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 1)
МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-СТРАХОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ УКРАИНЫ
М. М. ШУМИЛО
Шумило Михайло Миколайович, научный сотрудник Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается роль императивного и диспозитивного методов в правовом регулировании пенсионных отношений. Рассмотрен генезис социально-страховых отношений в пенсионном законодательстве Украины. Проанализирована пенсионная система Украины с позиции методов правового регулирования.
Method of Legal Regulation of Social-insurance Relations in Pension Security of Ukraine M. M. Shumilo
The article examines the function of imperative and dispositive practices in the legal regulation of pension relations. We considered the genesis of social insurance relations in the pension legislation of Ukraine. We also analyzed the pension system of Ukraine from the standpoint of legal regulation.
Вопросы метода правового регулирования пенсионных отношений не утрачивают своей актуальности, особенно в силу динамичности пенсионного законодательства и необходимости его реформирования. Более того, проблемами метода интересуются ученые не только права социального обеспечения, но и иных отраслей права. Значение метода в пенсионном обеспечении крайне важно, т. к. именно благодаря эффективному методу гражданам не только предоставляется право на пенсию, но и предлагается способ, правовой механизм реализации этого права. Методы правового регулирования исследовались известными учеными советского периода, некоторые ученые и сегодня работают на благо науки, такие как С. С. Алексеев, Д. А. Керимов, В. Ф. Яковлев, А. М. Витченко, В. Д. Сорокин, А. И. Процевский, А. С. Андреев, И. В. Гущин, Э. Г. Тучкова, М. Л. Захаров, К. Н. Гусов и др., а также современные исследователи метода как в теории права, так и отраслевых юридических наук, а именно: А. В. Петришин, А. В. Машков, О. Ф. Скакун, М. Ю. Федорова, Е. Е. Мачульская, Н. Б. Болотина, С. Н. Прилипко, Б. И. Сташкив, Д. И. Рогачев, А. Л. Благодир и др. Несмотря на научный интерес и высокий уровень разработанности данной проблемы, остаются ряд вопросов, нуждающихся в детальном анализе и изучении, а учитывая перманентное изменение пенсионного законодательства и возникновение новых форм пенсионного обеспечения, их актуальность очевидна. Особенно необходимо сосредоточиться на социально-страховом компоненте пенсионного законодательства. М. Ю. Федорова социальное страхование рассматривает как основную форму защиты от социально-экономических рисков потому, что оно распространяется на экономически активное население. По своей природе социальное страхование является системой двух взаимосвязанных обязательств: публично-правового, которое можно назвать первичным (уплата страховых взносов), и частноправового, связанного с реализацией интересов застрахованного лица <1>. ——————————— <1> Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования: Монография. Омск: Омский государственный университет, 2003. С. 355 — 356.
Правовой основой зарождения социально-страховых отношений стало принятие 14 января 1998 г. Основ законодательства Украины о государственном социальном страховании <2>, которыми определено, что общеобязательное социальное страхование — это система прав, обязанностей и гарантий, предусматривающая социальную защиту, включающую материальное обеспечение граждан в случае болезни, полной, частичной или временной потери трудоспособности, потери кормильца, безработицы, а также в старости и иных случаях за счет денежных фондов, формирующихся путем уплаты страховых взносов работодателем и работником. Следующим шагом стали первый этап пенсионной реформы и принятие основных пенсионных законов, к которым следует отнести: Законы Украины от 9 июля 2003 г. N 1058 «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» <3>, от 9 июля 2003 г. N 1057 «О негосударственном пенсионном обеспечении» <4>. Последним внедрена негосударственная система пенсионного обеспечения с новыми, отличными от действующих методами правового регулирования пенсионных отношений. Новым этапом и продолжением пенсионной реформы стало принятие Закона Украины от 8 июля 2011 г. N 3668 «О мероприятиях касательно законодательного обеспечения реформирования пенсионной системы Украины» <5>, которым осуществляется попытка внедрения Накопительной пенсионной системы. ——————————— <2> Основи законодавства про державне соцiальне страхування вiд 14.01.1998 N 16 // Вiдомостi Ради . 1998. N 23. Ст. 121. <3> Закон вiд 09.07.2003 N 1058 «Про загальнообовязкове державне пенсiйне страхування» // Вiдомостi Ради . 2003. N 49 — 51. Ст. 376. <4> Закон вiд 09.07.2003 N 1058 «Про недержавне пенсiйне забезпечення» // Вiдомостi Ради . 2003. N 47. Ст. 372. <5> Закон вiд 08.07.2011 N 3668 «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування системи» // Офiц. вiсн. . 2011. N 71.
Таким образом, принятие указанных законов выстроило трехуровневую пенсионную систему в Украине, каждому из уровней свойственен собственный метод правового регулирования или их комбинация. Первый уровень — солидарная система общеобязательного государственного пенсионного страхования, базируется на началах солидарности и субсидирования, осуществляет выплаты пенсий за счет Пенсионного фонда Украины. Второй уровень — накопительная система общеобязательного пенсионного страхования, базируется на началах накопления средств застрахованных лиц в Накопительном фонде. Третий уровень — система негосударственного пенсионного обеспечения, базируется на началах добровольного участия граждан, работодателей и выплачивается негосударственными пенсионными фондами, страховыми компаниями или банками, имеющими право предоставлять такого рода страховые услуги. Каждому уровню пенсионной системы свойственен особый набор способов правового регулирования. Как указывает В. Д. Сорокин, дозволение, предписание и запрет, выступая как системные элементы единого метода правового регулирования, естественно и неизбежно взаимодействуют между собой. Причем это взаимодействие имеет своей основной целью обеспечить надлежащую эффективность этого элемента из названой группы, который в данной конкретной ситуации выполняет роль прямого регулятора соответствующих социальных связей и явлений <6>. ——————————— <6> Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 116.
Современный российский ученый Д. И. Рогачев, изучая метод права социального обеспечения в целом, делает вывод, что метод данной отрасли является особой, неповторимой трансформацией общего метода правового регулирования и состоит в специфическом комплексе основных и дополнительных способов правового регулирования, который существует только в системе конкретных отраслевых правовых норм и первоочередно взаимообусловлен, неразрывно связан с соответствующей группой общественных отношений — предметом права социального обеспечения, отражает следующие отличительные юридические свойства права социального обеспечения, и, продолжая, указывает, что для метода права социального обеспечения характерно особое сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования при неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в нормах права социального обеспечения стимулирования как производного способа правового регулирования <7>. ——————————— <7> Рогачев Д. И. Метод права социального обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05. М., 2002. С. 8, 81 — 82.
Несмотря на то что Д. И. Рогачев называет данные способы правового регулирования императивным и диспозитивным методом, а В. Д. Сорокин делает акцент на едином методе и выделяет дозволение, предписание и запрет как универсальные способы регулирования всех отношений, последние и являются элементами двух основных методов правового регулирования общественных отношений (императивный и диспозитивный методы), которые можно встретить еще в римском праве. А их сочетание, доминирование того или иного элемента определяют особенность и уникальность регулируемых общественных отношений. Солидарной системе Украины (первый уровень), базирующейся на солидарности и субсидировании, распределении денежных средств между лицами, имеющими право на пенсию, свойственно доминирование императивного метода. Законом четко указано, кто обязан вносить социально-страховые взносы (а это все работодатели и занятое население страны), в течение какого срока и в каком размере. Этот метод характерен всей отрасли права социального обеспечения. Е. Е. Мачульская определяет его как метод позитивного обязывания (предписания) <8>. Более того, надо обратить внимание, что солидарная система унаследована от СССР, где социально-страховых отношений не существовало. Первым этапом пенсионной реформы стало внедрение общеобязательного страхового элемента. Если проводить аналогию, то общеобязательное социальное страхование условно можно определить как социальный налог. Так как, если сравнивать отношения налогообложения и социального страхования, можно проследить много сходств. ——————————— <8> Мачульская Е. Е., Добромыслов К. В. Право социального обеспечения. М.: Книжный мир, 2006. С. 38.
В современных экономических и демографических условиях трудно говорить об эффективности солидарной системы, более того, можно наблюдать кризис солидарных систем не только в Украине, но и в иных государствах, особенно в странах СНГ. Переход солидарной системы с алиментарных основ на страховые не решил вопрос увеличения уровня пенсионного обеспечения граждан. Альтернативой распределительной пенсионной системе является, как ее определяет В. В. Коровкин, система индивидуальной капитализации, в которой пенсии выплачиваются в пределах индивидуальных пенсионных накоплений каждого ее участника, сформированных из пенсионных отчислений, уплаченных на протяжении всей его трудовой жизни, и доходов от их капитализации <9>. Именно такими являются накопительная и негосударственная пенсионные системы Украины. ——————————— <9> Коровкин В. В. Пенсионная система индивидуальной капитализации в теории и на практике. М.: Магистр; ИНФРА-М, 2011. С. 17.
Накопительной пенсионной системе (второй уровень) характерен императивный метод, как и солидарной. Накопительный фонд создается Пенсионным фондом Украины как целевой внебюджетный фонд. Административное управление Накопительным фондом осуществляется исполнительной дирекцией Пенсионного фонда. Управление его пенсионными активами осуществляется компаниями по управлению активами. В отличие от Пенсионного фонда в солидарной системе, накопительный фонд не распределяет страховые взносы между участниками, а аккумулирует и инвестирует их с целью получения прибыли. Надо отметить, что накопительная система привносит и новые виды пенсий, не свойственные солидарной системе, а именно: пожизненная пенсия с установленным периодом, пожизненная обусловленная пенсия, пожизненная пенсия супругов. Таким образом, Накопительные фонды становятся полноценными участниками финансового рынка, причем не только внутреннего, но и внешнего. На метод правового регулирования указанные признаки не влияют, меняются только субъекты (государственный фонд — накопительный фонд), и изменяется обязательный размер социально-страхового взноса. Сегодня второй уровень еще не внедрен в жизнь из-за дефицита бюджета Пенсионного фонда Украины, как только этот вопрос будет решен, будет дан старт накопительной системе. Справедливости ради, необходимо указать, что в анализированной пенсионной системе отдельные отношения регулируются договором, но он во многом ограничен нормой закона или предписан законом. Как верно утверждает П. Бичикашвили, договорная форма закрепления правоотношений реализуется в виде так называемых принудительных договоров <10>. ——————————— <10> Бичикашвили П. Проблемы и перспективы развития обязательного страхования // Хозяйство и право. 1995. N 3. С. 51.
Негосударственное пенсионное обеспечение (третий уровень) — главное достижение реформы пенсионной системы Украины 2003 г. В ее основе диспозитивный метод правового регулирования, основывающийся не на нормативных предписаниях и запретах, а на договоре — пенсионном контракте, т. е. добровольности и паритетности сторон. Стороны сами определяют условия страхования и форму последующей выплаты (одноразовая пенсионная выплата или выплата на определенный срок). Негосударственные фонды также являются участниками финансового рынка и занимаются инвестиционной деятельностью в пользу вкладчиков, что оговаривается договором. Как верно указывает Г. Л. Харт, субъекты договорного регулирования являются «частными законодателями» <11>. Необходимость развития договорного регулирования пенсионных отношений поддерживает и М. Ю. Федорова, указывая на обоснованность стимулирования договорных видов социального страхования, обеспечения координации обязательного и договорного страхования с точки зрения условий и норм обеспечения <12>. ——————————— <11> Харт Г. Л. Концепцiя права. К.: Атiка, 1998. С. 47. <12> Федорова М. Ю. Указ. соч. С. 357.
Проанализировав изложенное, можно прийти к выводу, что для накопительной пенсионной системы естественным является диспозитивный метод. Выглядит странной ссылка на договорные отношения, базирующиеся на предписаниях и запретах. Полагаем, что второй уровень пенсионной системы должен перейти из публично-правовой в частноправовую сферу регулирования и дополнить тем самым негосударственное пенсионное обеспечение, что позволит этому сегменту экономики активно развиваться. В странах Западной Европы пенсионные фонды занимают важное место на финансовом рынке, и самыми эффективными их участниками являются собственники капитала. Безусловно, государство должно гарантировать сохранность пенсионных вкладов путем постоянного мониторинга деятельности негосударственных пенсионных фондов, страхования пенсионных вкладов. Более того, очевидно, что проблема носит комплексный характер, и ограничиться только изменениями в пенсионное законодательство невозможно, необходимо пересмотреть и налогообложение заработной платы, являющейся источником социально-страховых отчислений. В сложившейся экономической, демографической ситуации солидарная система уже не может и не сможет в будущем гарантировать высокий уровень доходов пенсионеров, и использование альтернативных систем — негосударственного пенсионного страхования (индивидуальной капитализации) — является единственным способом обеспечить высокий уровень пенсий. Таким образом, можно ожидать дальнейшее развитие и расширение негосударственного пенсионного обеспечения и, как следствие, все большее доминирование диспозитивного метода правового регулирования пенсионных отношений.
