(Шумило М. М.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 4)
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА УКРАИНЕ <*>
М. М. ШУМИЛО
——————————— <*> Shumilo M. M. Contemporary state of pension legislation in Ukraine.
Шумило Михайло Миколайович, научный сотрудник Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины, кандидат юридических наук.
В статье автор анализирует генезис пенсионного законодательства Украины, его современное состояние, а также указывает на основные положения пенсионной реформы.
In the article the author examines the genesis of the pension legislation of Ukraine, its current state, and also points to the main provisions of the pension reform.
Key words: pension, pension legislation of Ukraine, pension reform, pension fund scheme, legal relationship, retirement insurance.
Законодательство Украины в сфере пенсионного обеспечения динамично развивается, что является закономерной реакцией на изменение общественных отношений и необходимостью постоянно усовершенствовать правовое регулирование и повышать стандарты в сфере социальной защиты. С провозглашением независимости Украины 24 августа 1991 г. возникла проблема реформирования социально-обеспечительного законодательства. Переход от административно-плановой экономики к рыночной, отказ от алиментарных принципов функционирования социальной сферы и понимание необходимости внедрения социального страхования — все эти вопросы делали советское социальное законодательство морально устаревшим. Важным этапом в развитии законодательства было принятие 28 июня 1996 г. Конституции Украины <1>. Статья 46 Конституции закрепила право граждан на социальную защиту, что включает право на обеспечение граждан в случае полной, частичной или временной потери трудоспособности, потери кормильца, безработицы по независящим от них обстоятельствам, а также старости и в иных случаях, предусмотренных законом. ——————————— <1> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
Первым шагом к структурным изменениям в социальной сфере стала Концепция социального обеспечения населения Украины <2> от 21 декабря 1993 г. N 3758. Документ определил основные пути развития всего социально-обеспечительного законодательства Украины. Учитывая сложную структуру и внутреннюю дифференциацию права социального обеспечения, каждый его институт подвергся отдельному правовому регулированию. Более полно социальные задачи были изложены в Основах законодательства Украины об общеобязательном государственном социальном страховании <3> от 14 января 1998 г. N 16. ——————————— <2> Постанова Верховноi Ради Украiн «Про проект Концепцii соцiального забезпечення населення Украiни» вiд 21.12.1993 N 3758. URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. <3> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
Одним из главных вопросов социального обеспечения являются источники финансирования. Законодательство в этой сфере неоднократно менялось. С 2010 г. вопрос аккумулирования страховых вкладов определяется Законом Украины от 8 июля 2010 г. N 2464 «О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование» <4>. Законом регулируются правовые и организационные основы обеспечения сбора и учета единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование, условия и порядок его начисления и оплаты, а также полномочия органа, который совершает данный сбор и ведет его учет. ——————————— <4> URL: http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
Первым документом, регулирующим пенсионные отношения уже в независимой стране, был Закон Украины от 5 января 1991 г. «О пенсионном обеспечении» <5> N 1788, но принятый Закон мало чем отличался от аналогичного закона СССР, принятого в том же 1991 г., регулировавшего пенсионное обеспечение. Принятие указанного Закона не реформировало пенсионное обеспечение, а только продолжило процесс стагнации в пенсионном обеспечении граждан и отложило пенсионную реформу на 12 лет. ——————————— <5> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
Интересным является тот факт, что в ситуации отсутствия полномасштабной пенсионной реформы происходит дифференциация пенсионного обеспечения. То есть, в процессе принятия новых законов, регулирующих отдельные сферы жизнедеятельности государства (вопросы правового регулирования деятельности военнослужащих, прокуратуры, суда, милиции, таможенной, государственной, дипломатической службы, статуса народного депутата и т. д.), в них появляются целые разделы или главы, посвященные социальному и пенсионному обеспечению этих категорий работников. Исходя из изложенного, можно прийти к выводу, что одной из причин непринятия нового, по сути, законодательства по пенсионному обеспечению стало появление специальных субъектов. Сложность данной ситуации состоит в том, что этот вопрос до сих пор не решен. Предметом регулирования специальных законов (Законы Украины от 16 декабря 1993 г. N 3723 «О государственной службе» <6>, от 5 ноября 1991 г. N 1789 «О прокуратуре» <7>, от 13 декабря 1991 г. N 1977 «О научной и научно-технической деятельности» <8>, от 17 ноября 1992 г. N 2790 «О статусе народного депутата Украины» <9>, от 7 июня 2001 г. N 2493 «О службе в органах местного самоуправления» <10>, от 7 июля 2010 г. N 2453 «О судоустройстве и статусе судей» <11>) является закрепление функций, полномочий, прав и обязанностей в сфере их деятельности, а не их социального или пенсионного обеспечения. Сегодня специальное пенсионное обеспечение на Украине регулируется более чем 30 непрофильными законами. Бесспорно, такая ситуация усложняет систему пенсионного обеспечения и придает ей дискриминационный характер по социальному статусу. Поэтому одним из приоритетных направлений и науки права социального обеспечения, и законодателя является ревизия всех специальных видов пенсионного обеспечения. Необходимо определиться с объективными критериями дифференциации пенсионного обеспечения, обоснованности существования специальных пенсий, а также гармонизации специального и общего пенсионного обеспечения. Решение данного вопроса значительным образом поможет в реализации пенсионной реформы. Реформирование общего пенсионного обеспечения и консервирование привилегированных пенсий вызывает непонимание и негодование у граждан страны. ——————————— <6> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. <7> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. <8> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. <9> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. <10> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. <11> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
Важным этапом в развитии пенсионного обеспечения Украины было принятие Закона Украины от 9 июля 2003 г. N 1058 «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» <12>. Данным Законом была проведена пенсионная реформа на Украине. Закон предусматривает трехуровневую пенсионную систему. Первый уровень составляет солидарная система, второй — общеобязательная накопительная система (еще не внедрена), третий — система негосударственного пенсионного обеспечения, которая определена Законом Украины от 9 июля 2003 г. N 1057 «О негосударственном пенсионном обеспечении» и сегодня действует. К сожалению, пенсионная реформа была проведена частично. ——————————— <12> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
Анализ пенсионного законодательства, а именно его солидарная составляющая, приводит к выводу, что пенсионное обеспечение граждан на Украине так и не смогло гарантировать высокую социальную защиту. Солидарная система при современных экономических и демографических обстоятельствах может обеспечить только социальный минимум. Второй уровень общеобязательной накопительной системы не был реализован и все время откладывался из-за политической целесообразности. Третий уровень негосударственного пенсионного обеспечения не функционирует в запланированных масштабах из-за невнятной информационной политики, а также из-за нежелания государства поддерживать данную систему путем уменьшения нагрузки на заработную плату и высвобождение финансовых ресурсов для внесения их в негосударственные пенсионные фонды. Новым этапом в реформировании пенсионного законодательства или завершении пенсионной реформы 2004 г. должен был стать принятый 8 июля 2011 г. Закон Украины N 7455 «О мерах по законодательному обеспечению реформирования пенсионной системы» <13>. Он вступил в силу и начал действовать с 1 октября 2011 г. Очевидно, что вопрос пенсионной реформы уже давно назрел, и о необходимости ее проведения нет дискуссий. Оставалось только определить, как ее проводить. ——————————— <13> URL: http://w1.c1.rada. gov. ua/pls/zweb_n/.
Сегодня можно говорить о нескольких причинах пенсионной реформы. 1. Демографическая ситуация. На Украине 13,7 млн. пенсионеров. Сейчас на 98 пенсионеров приходится 100 лиц, которые вносят единый социальный взнос. 2. Отсутствие должной дифференциации пенсии в зависимости от трудового стажа и страховых взносов. Так, 1,5 млн. пенсионеров получают пенсию в пределах одного прожиточного минимума, а в пределах двух прожиточных минимумов — 10,1 млн. пенсионеров. Ст. 21 Закона Украины от 23 декабря 2010 г. N 2857 «О государственном бюджете Украины на 2011 год» <14> предусмотрено, что с 1 октября прожиточный минимум составляет 934 грн. ($116), с 1 декабря — 953 грн. ($119). ——————————— <14> URL: http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
3. Значительный разрыв между размером пенсии женщин и мужчин. Средний размер пенсии по возрасту у женщин составляет 993,09 грн. ($124), у мужчин 1441,93 грн. ($180). 4. Несбалансированность бюджета Пенсионного фонда Украины. В 2010 г. из государственного бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФУ выделено 34,4 млрд. грн. ($4,3 млрд.). В 2011 г., по прогнозам правительства, субвенция составит 17,8 млрд. грн. ($2,16 млрд.), что равно 8,7% от общих расходов бюджета Пенсионного фонда Украины. Указанный Закон от 8 июля 2011 г. N 7455, призванный реформировать пенсионное законодательство, состоит из двух разделов. Первый раздел насчитывает две статьи: ст. 1 «Вопросы формирования накопительной системы пенсионного страхования» и ст. 2 «Максимальный размер пенсий или ежемесячного пожизненного денежного содержания», а второй состоит из переходных положений, вносящих изменения в 22 действующих закона. Несмотря на громкое название происходящего процесса «пенсионная реформа», данный Закон таким в полной мере не является ни по форме, ни по сути. Во-первых, учитывая существующий нормативно-правовой материал, в науке права социального обеспечения неоднократно высказывалось мнение о необходимости кодификации пенсионного законодательства. В процессе кодификации можно систематизировать объемное нормативно-правовое регулирование в сфере пенсионного обеспечения. Кроме того, можно привести в соответствие пенсионное законодательство Украины с социальными стандартами Европейского союза, а также пересмотреть и гармонизировать общие и специальные пенсии. Во-вторых, внесение изменений носит спорадичный характер, лишено комплексности, системности и во многих случаях ухудшает положение отдельных категорий пенсионеров. Примером являются изменения в Закон Украины от 13 декабря 1991 г. N 1977 «О научной и научно-технической деятельности» <15>, касающиеся пенсионного обеспечения научных (научно-педагогических) работников. Так, размер пенсии научным (научно-педагогическим) сотрудникам уменьшается с 90 до 80% среднемесячной заработной платы. Кроме того, если ученый продолжает работать после достижения пенсионного возраста, он лишается своей специальной пенсии и на период работы получает пенсию по общему закону. ——————————— <15> URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
В-третьих, Законом предлагается внедрение второго уровня пенсионной системы, а именно общеобязательной накопительной системы. Дискуссии о накопительной пенсии и ее целесообразности до сих пор не умолкают. Как показывает опыт соседних государств, данная система себя не оправдала. В свою очередь, Законом не создается никаких условий для полноценного развития негосударственного пенсионного обеспечения. В-четвертых, предпринята попытка установить максимальный размер пенсии. Так, предлагается установить ограничения на уровне 10 размеров прожиточного минимума для лиц, которые потеряли трудоспособность, распространением этого ограничения на пенсионеров, пенсия которым назначена до вступления в силу данного Закона. Законом Украины от 23 декабря 2010 г. N 2857 «О государственном бюджете Украины на 2011 год» <16>, ч. 4 ст. 21 закреплено, что с 1 октября прожиточный минимум для лиц, потерявших трудоспособность, с 1 октября составляет 784 грн. ($98), с 1 декабря — 800 грн. ($100). Таким образом, максимальный размер пенсии на Украине может составлять с октября 7840 грн. ($980), с декабря — 8000 грн. ($1000). ——————————— <16> URL: http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main.
Единственным положительным моментом, по нашему мнению, является решение вопроса по поднятию пенсионного возраста. Так, Законом предусмотрено следующее. Лица имеют право на назначение пенсии по возрасту после достижения 60 лет и при наличии страхового стажа не меньше 15 лет. До достижения возраста, установленного Законом, право на пенсию имеют женщины 1961 г. рождения и старше после достижения ими такого возраста: 55 лет — если они родились до 31 августа 1956 г. включительно; 55 лет и 6 месяцев — родились с 1 сентября 1956 г. по 28 февраля 1957 г.; 56 лет — родились с 1 марта 1957 г. по 31 сентября 1957 г.; 56 лет и 6 месяцев — родились с 1 сентября 1957 г. по 28 февраля 1958 г.; 57 лет — родились с 1 марта 1958 г. по 31 сентября 1958 г.; 57 лет и 6 месяцев — родились с 1 сентября 1958 г. по 28 февраля 1959 г.; 58 лет — родились с 1 марта 1959 г. по 31 сентября 1959 г.; 58 лет и 6 месяцев — родились с 1 сентября 1959 г. по 28 февраля 1960 г.; 59 лет — родились с 1 марта 1960 г. по 31 сентября 1960 г.; 59 лет и 6 месяцев — родились с 1 сентября 1960 г. по 28 февраля 1961 г.; 60 лет — родились с 1 марта 1961 г. по 31 декабря 1961 г. Реформирование пенсионного законодательства Украины продолжается, его целью является высокая социальная защита граждан. Для реализации поставленных целей наука права социального обеспечения прикладывает все усилия, теперь слово за законодателем.
