Латынцев Александр Викторович, заместитель начальника юридического отдела Правового управления Роспотребнадзора, кандидат юридических наук.
В условиях планомерной государственной политики по снижению административных барьеров и переходу от тотального контроля и надзора к «точечному пресечению нарушений» в сфере продовольственного рынка, особую роль начинают играть такие аспекты, как адекватность («экономическая болезненность» для нарушителя) и неотвратимость наказания. При этом только увеличение уровня штрафных санкций в российской действительности спровоцирует резкое увеличение коррупции. В статье рассмотрены возможные правовые механизмы, позволяющие не только добиться адекватности ответственности для нарушителей, но и снизить субъективизм и коррупцию со стороны должностных лиц при принятии решений о привлечении к ответственности.
Ключевые слова: адекватность и неотвратимость наказания, ответственность, увеличение штрафов, недобросовестная конкуренция, снижение коррупции.
On the issue of effective mechanisms of strengthening responsibility for legal violations in the sphere of consumer market
A. V. Laty’ntsev
The federal government pre-planned practices target to decrease the amount of required paperwork, and to introduce graduate transformation from totalitarian control to an individual offence investigation on consumer market. Material «painfulness» to an offender and non-avoidness (fairness) of punishment to him have become very important aspect of control practices. Meanwhile, an increase in fines leads to a boom in corruption. The article discusses possible legal ways not only to punish violators fairly, but also to minimize practices of subjective judgment of offence seriousness, and to decrease corruption among authorities while deciding on each particular case of misconduct.
Key words: adequacy and unavoidability of punishment, responsibility, increase of fines, unfair competition, decrease of corruption.
В настоящее время в стране осуществляется планомерная административная реформа, одной из базовых целей которой является ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.
Принят ряд важных радикальных мер в данной области, в частности закрепленных в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Постановлении Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. N 982 «Об утверждении Единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и Единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» и иных значимых нормативных актах.
С юридической точки зрения осуществляется глобальный переход от предварительной разрешительной системы (к которой относятся правовые механизмы обязательной сертификации) к преимущественно уведомительной системе с повышением роли самодисциплины и ответственности участников рынка.
Таким образом, для добросовестных участников рынка создается благоприятная административная среда, направленная на их поддержку и защиту от проявлений неоправданного административного давления, коррупции и недобросовестной конкуренции.
Однако нельзя забывать, что данные послабления автоматически упрощают возможности для злоупотреблений и обмана потребителей со стороны недобросовестных участников рынка. На данном фоне существенно повышается роль органов государственного контроля и надзора в деле оперативного и эффективного «точечного» выявления и пресечения правонарушений в данной сфере. Как указывал Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин, необходимо «гарантированно оградить людей» от недобросовестных производителей и поставщиков услуг.
Решение данных задач требует от надзорных и контролирующих органов существенного изменения методов, правовых и организационных механизмов работы, а от законодателя — модернизации нормативно-правового инструментария.
К вопросу о возможном росте коррупции
при увеличении штрафных санкций
Для снижения уровня возникающих рисков, связанных с переходом на уведомительную систему и декларирование соответствия качества и безопасности потребительской продукции, а также правового нигилизма, вызванного, в частности, несущественностью уровня штрафных санкций, в первую очередь обычно предлагаются меры по существенному увеличению уровня штрафов.
Не отрицая назревшую необходимость данной меры, необходимо обратить внимание, что в настоящее время установленные правила (санитарные, строительные, ГОСТы и т. п.) носят идеалистический и тотальный характер (т. е. регулируют практически все аспекты деятельности хозяйствующих субъектов с точки зрения идеальной ситуации (планировка помещений, производственный процесс, условия деятельности и т. п.)). По мнению большинства участников рынка, они практически невыполнимы в полной мере. При этом в подавляющем большинстве случаев не делается различий между требованиями, необходимыми для безопасности жизни и здоровья (например, уровень опасных веществ и иных факторов), и правилами, созданными для удобства потребителей и окружающих. При этом система составов правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, достаточно «примитивна» (практически отсутствуют квалифицирующие составы, нет учета рецидива и четкой регламентации наказания от уровня либо риска негативных последствий и т. п.). Соответственно, ответственность, к которой привлекается нарушитель (в частности, размер штрафных санкций), в основном зависит от субъективного мнения должностного лица (по ряду составов — суда), которые назначают наказание.
При сохранении данной системы, при которой уровень ответственности (обычно в виде небольших по сравнению с доходами нарушителей штрафов) практически не зависит от степени тяжести нарушения и находится в зависимости от субъективного решения проверяющего должностного лица, увеличение штрафных санкций и иные меры ужесточения ответственности, без сомнения, создадут почву для роста коррупции и дальнейшего развития правового нигилизма.
Помимо общих мер, для предотвращения данных неблагоприятных последствий необходимо:
— процессуальное разделение полномочий между должностными лицами в надзорных органах при выявлении (документировании, сборе доказательств и т. п.) и при принятии решения об уровне штрафных санкций и иных мерах ответственности;
— закрепление в санкциях детальной градации видов ответственности, уровней и видов штрафных санкций в зависимости от степени тяжести правонарушения, уровня реального риска причинения вреда здоровью и жизни граждан, иных квалифицирующих признаков.
В частности, в потребительской сфере представляется возможным выделять:
— особо опасные правонарушения, т. е. нарушение установленных требований к продукции (работам, услугам), повлекшее возникновение инфекционных или массовых неинфекционных заболеваний, ставших по неосторожности причиной причинения тяжкого вреда здоровью либо смерти человека, а также повлекшее возникновение угрозы данных последствий (данные правонарушения следует квалифицировать как преступления);
— опасные правонарушения, т. е. нарушения установленных требований к продукции (работам, услугам), повлекшие инфекционные и массовые неинфекционные заболевания, ставшие по неосторожности причиной вреда здоровью средней тяжести, а также повлекшие возникновение угрозы данных последствий (в случае если нарушение санитарно-эпидемиологических правил повлекло по неосторожности массовое заболевание или отравление людей, деяния следует квалифицировать по ст. 236 Уголовного кодекса, до наступления данных неблагоприятных последствий деяния считать административным правонарушением, за которые установить максимальный размер ответственности и иных неблагоприятных последствий (конфискация, прекращение деятельности, дисквалификация));
— правонарушения средней тяжести, т. е. нарушения установленных требований к продукции (работам, услугам), повлекшие инфекционные заболевания и массовые неинфекционные заболевания (отравления), ставшие причиной легкого вреда здоровью человека, а также повлекшие возникновение угрозы данных последствий;
— легкие правонарушения, т. е. нарушения установленных требований, которые не влекут угрозы причинения вреда здоровью человека, а также нарушения требований к оформлению сопроводительных документов, документообороту и т. п.
Закрепление данной классификации позволит ввести зависимость применяемых мер ответственности от уровня реального риска причинения вреда здоровью и жизни граждан, а не формальных нарушений, как указывалось выше, практически невыполнимых СанПиНов и иных подзаконных регламентирующих документов.
Эффективность и «болезненность» штрафных санкций
Анализируя санкции за правонарушения в сфере потребительского рынка, нельзя не отметить практически независимость размера штрафных санкций от материального состояния виновника правонарушения.
При этом один и тот же уровень штрафа может быть практически незаметен для крупного предприятия и «смертелен» для микробизнеса.
В то время как по своей правовой природе размер штрафа для выполнения возложенных на него функций должен быть «экономически болезненным» для нарушителя, но не вызывать его «экономический паралич».
Поэтому представляется целесообразным по примеру Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан и аналогичных нормативных документов ряда иных стран ввести отдельные размеры штрафных санкций для микро-, малых, средних, крупных и особо крупных предприятий (в зависимости от уровня их доходов).
Другим вариантом повышения эффективности штрафных санкций может стать закрепление за правонарушения в сфере потребительского рынка уровня штрафа, выраженного в величине, кратной:
1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;
2) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году.
Ответственность за рецидив правонарушений
Статья 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях повторность совершения однородного административного правонарушения относит к обстоятельствам, отягчающим административную ответственность.
Однако нечеткость заложенных Кодексом правовых механизмов приводит на практике при назначении наказания фактически к уравниванию новичков (впервые совершивших правонарушение) и злостных «рецидивистов».
В качестве мер воздействия к злостным правонарушителям необходима проработка правовых механизмов, связанных с существенным повышением ответственности и введением иных неблагоприятных последствий при рецидиве правонарушений. В первую очередь необходимо более широко применять возможности дополнения статей Кодекса квалифицирующими составами, содержащими существенно более жесткие санкции при повторности совершения однородных административных правонарушений.
При этом в целях исключения действий, направленных на уклонение от повышенной ответственности, помимо рецидива субъекта правонарушений, необходимо проработать механизм персонализации лиц, принимающих решения, повлекшие правонарушения (должностных лиц, членов совета директоров, участников, владеющих крупными долями в уставном капитале (крупным пакетом акций), должностных лиц материнских компаний, головных структур холдингов и т. д.).
Данный механизм позволит отслеживать лиц, допустивших правонарушение (по аналогии с судимостью в уголовном праве), и привлекать к установленной при рецидиве повышенной ответственности независимо от изменения (смены) организаций правонарушителем.
Дальнейшее развитие правового института дисквалификации
лиц, причастных к правонарушению
В плане персонализации ответственности необходимо дальнейшее развитие правового института дисквалификации физических лиц, причастных к правонарушению.
При этом целесообразно проработать вопрос о существенном увеличении срока дисквалификации и применении данной меры ответственности не только к должностным лицам, лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров (наблюдательного совета), к предпринимателям, а также к учредителям, владеющим крупными долями в уставном капитале (крупными пакетами акций), должностным лицам управляющих компаний и иным лицам, влияющим на принятие решений, повлекших правонарушения.
Для повышения действенности дисквалификации как меры ответственности представляется целесообразным ввести уголовную ответственность за нарушение судебных решений о дисквалификации (для дисквалифицированных лиц), а также введение существенных штрафов (кратных выручке) для организаций и предпринимателей, привлекаемых дисквалифицированных лиц.
Меры оперативного реагирования
Для оперативного реагирования при выявлении правонарушений и предотвращения вероятных неблагоприятных последствий необходима дальнейшая модернизация правовых механизмов изъятия из оборота, конфискации, уничтожения и/или утилизации (переработки) продукции, не соответствующей требованиям к безопасности и качеству.
При этом необходимо обратить внимание, что в подавляющем большинстве нормативных актов, посвященных вопросам уничтожения некачественной и опасной продукции, право принятия решения по указанным вопросам закреплено за органами исполнительной власти. В то время как уничтожение имущества на основании решений органов исполнительной власти противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Конституционный Суд уже неоднократно указывал на неконституционность аналогичных положений нормативных актов.
Во многих нормативных актах закреплено, что расходы, связанные с уничтожением или утилизацией продукции, несут ее владельцы и уничтожение (утилизация) осуществляется в их присутствии. Необходимо отметить, что описанный порядок на практике зачастую нереализуем, например, при уклонении, неплатежеспособности либо фиктивности организации — владельца некачественной или опасной продукции.
Поэтому следует предусмотреть оперативный и эффективный правовой механизм, позволяющий при невыполнении предписаний органов надзора и контроля (т. е. при уклонении либо отказе владельцев от добровольного изъятия из оборота и уничтожения (утилизации) соответствующей продукции) и после соответствующих судебных решений финансировать расходы по уничтожению (утилизации) за счет соответствующих бюджетных учреждений (либо органов исполнительной власти) с последующей компенсацией затрат за счет владельцев уничтоженного (утилизированного) имущества, признанного виновным в правонарушении, а также средств, вырученных по результатам утилизации.
Также представляется необходимым указать на обязательный конкурсный отбор организаций, претендующих на выполнение работ по уничтожению или утилизации.
К вопросу о терминологии
Для единообразия и эффективности правоприменения норм, регламентирующих ответственность за нарушения в области потребительского рынка, на законодательном уровне необходимо унифицировать и конкретизировать термины «безопасность», «качество», «оборотоспособность», «изъятие из оборота» и т. д.
Неконкретность и противоречивость терминологии, например, содержащейся в Федеральном законе от 02.01.2000 N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Законе «О защите прав потребителей» и иных нормативных актах, вызывают достаточно много вопросов в правоприменительной практике.
Например, Федеральный закон от 02.01.2000 N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» содержит следующие определения:
— качество пищевых продуктов — совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворять потребности человека в пище при обычных условиях их использования;
— безопасность пищевых продуктов — состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений.
В свою очередь, Закон «О защите прав потребителей» определяет: «…безопасность товара (работы, услуги) — безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги)».
Закон «О техническом регулировании» содержит следующий термин: «Безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее — безопасность) — состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений».
Закрепление различных определений в отношении фактически одного термина, а также использование в определениях оценочных и рисковых критериев с нечеткими прилагательными типа «обоснованный», «недопустимый», «обычный» являются коррупциогенными факторами, которые необходимо устранить в целях эффективной реализации рассматриваемых в настоящей статье правовых механизмов.
Различие между терминами «некачественные» и «опасные (небезопасные)» продукты питания весьма существенно с правовой точки зрения, так как нарушения, подпадающие под разные виды несоответствия товаров, ведут к различным правовым последствиям.
Так, согласно ст. 238 Уголовного кодекса РФ к уголовно наказуемым деяниям отнесено производство, хранение или перевозка в целях сбыта либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей, а равно неправомерные выдача или использование официального документа, удостоверяющего соответствие указанных товаров, работ или услуг требованиям безопасности.
Тяжкие последствия отнесены к квалификационным признакам состава преступления, таким образом, преступление считается законченным с момента совершения любого из действий, указанных в диспозиции ч. 1 ст. 238 Уголовного кодекса.
Например, различие между терминами «некачественные» и «опасные (небезопасные)» продукты питания весьма существенно с правовой точки зрения, так как нарушения, подпадающие под разные виды несоответствия товаров, ведут к различным правовым последствиям.
Так, согласно ст. 238 Уголовного кодекса РФ к уголовно наказуемым деяниям отнесено производство, хранение или перевозка в целях сбыта либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей, а равно неправомерные выдача или использование официального документа, удостоверяющего соответствие указанных товаров, работ или услуг требованиям безопасности.
Тяжкие последствия отнесены к квалификационным признакам состава преступления, таким образом, преступление считается законченным с момента совершения любого из действий, указанных в диспозиции ч. 1 ст. 238 Уголовного кодекса.
Однако Уголовный кодекс Российской Федерации не содержит определения термина «требования безопасности». Терминология же иных нормативных актов весьма противоречива и неконкретна, что создает трудности в применении указанной меры ответственности.
Аналогичные примеры можно привести в отношении иных терминов.
Оценка деятельности надзорных и контролирующих органов
Наконец, для эффективной работы указанных выше правовых механизмов необходима модернизация системы оценки деятельности (результативности работы) органов надзора и контроля, направленная, например, на отказ от критериев оценки, основанных на объеме взысканных штрафов и количестве составленных протоколов (т. н. палочная система).
Например, в качестве факторов, влияющих на уровень указанной оценки органов Роспотребнадзора, могут учитываться:
— наличие (отсутствие) вспышек инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (с учетом количества пострадавших и степени тяжести причиненного им вреда);
— результаты исследований (в том числе независимых) состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения, уровня качества и безопасности продуктов питания и иной продукции, реализуемой в регионе, и т. п.;
— результаты выборочных повторных проверок и иных действий, проводимых специализированным отделом (собственной безопасности) в ходе внутреннего контроля за качеством проведения контрольных и надзорных мероприятий (для реализации данного способа необходимо внесение изменений в Федеральный закон N 294-ФЗ);
— количество жалоб от жителей региона на качество и безопасность приобретаемой ими продукции, работ, услуг (с подтверждением их обоснованности);
— иные показатели, отражающие объективное изменение ситуации в регионе в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, потребительского рынка.
