(Латынцев А. В.) («Журнал российского права», 2011, N 4)
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ КОНФИСКАЦИИ, УНИЧТОЖЕНИЯ И УТИЛИЗАЦИИ ИЗЪЯТЫХ ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ И СЫРЬЯ
А. В. ЛАТЫНЦЕВ
Латынцев Александр Викторович, заместитель начальника юридического отдела Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, кандидат юридических наук.
При осуществлении планомерной государственной политики по снижению административных барьеров и переходу от тотального контроля и надзора к «точечному пресечению нарушений» большое значение имеют оперативность и эффективность реагирования на выявленные нарушения требований, предъявляемых к безопасности и качеству продукции, в частности в сфере рынка пищевых продуктов. Однако существующие правовые механизмы требуют существенной модернизации.
Ключевые слова: конфискация, уничтожение и утилизация изъятых пищевых продуктов и сырья.
Of improvement of legal mechanisms of confiscation, destruction and utilization of foodstuffs and raw products A. V. Latyntsev
The federal government pre-planned practices target to decrease the amount of required paper work, and to introduce graduate transformation from totalitarian control to an individual offence investigation. Efficiency and effectiveness have become very important aspects of government control for goods’ safety and quality practices. Their unique contribution is especially valued for control practices on the food market. The article discusses russian laws and regulations regarding the current practices of confiscation, distribution, and salvaging for food products, and suggests ways of their possible improvement.
Key words: confiscation, destruction and salvaging of withdrawn from circulation food and industrial products.
При осуществлении планомерной государственной политики по снижению административных барьеров и переходу от тотального контроля и надзора к «точечному пресечению нарушений» большое значение имеют оперативность и эффективность реагирования на выявленные нарушения требований, предъявляемых к безопасности и качеству продукции, в частности в сфере рынка пищевых продуктов. Однако существующие правовые механизмы требуют совершенствования. Используемая терминология. Рассмотрение возможных вариантов повышения эффективности мер правового регулирования в указанной сфере представляется необходимым начать с понятийного аппарата в силу его неоднозначности в нормативной базе. Для классификации складывающихся правоотношений в рассматриваемой области необходимо различать товары (вещи): оборотоспособные (ст. 129 ГК РФ); необоротоспособные, т. е. изъятые из оборота или ограниченные в обороте. Во избежание путаницы важно различать изъятие продукции из оборота как законодательную запрещающую норму (как это трактуется в ст. 129 ГК РФ) и изъятие продукции из оборота как процессуальную меру обеспечения производства по делу (ст. 27.1 и 27.10 КоАП РФ). Несмотря на то что в обоих случаях используется существительное «изъятие», правовая природа данных правовых механизмов различна. Достаточно обратить внимание, что первый относится к сфере материального права, а второй — процессуального. Большое количество вопросов на практике вызывают определения таких, на первый взгляд, простых терминов, как «уничтожение», «утилизация» и «переработка». Такие базовые акты в сфере пищевых продуктов и сырья, как Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей», используют только термин «утилизация», не применяя терминов «уничтожение» либо «переработка». В то же время ГК РФ и КоАП РФ используют только термины «уничтожение» и «переработка», игнорируя термин «утилизация». В свою очередь, Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее — Закон N 29-ФЗ) и Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» оперируют всеми указанными терминами. Согласно ст. 1 Закона N 29-ФЗ под утилизацией пищевых продуктов, материалов и изделий подразумевается использование некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий в целях, отличных от целей, для которых пищевые продукты, материалы и изделия предназначены и в которых обычно используются. Таким образом, вводится обязательный критерий для утилизации — некачественность или опасность продукции. Посвященная вопросам переработки ст. 220 ГК РФ не приводит определения данного термина, подразумевая, что в результате переработки получается новая движимая вещь, изготовленная лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов. Сложнее с таким, казалось бы, простым термином, как «уничтожение». Как отмечает Е. Н. Киминчижи, в целом вопросу возникновения правоотношений собственности и основаниям их прекращения в литературе уделено значительное внимание. Однако вместе с тем мы совершенно не находим анализа уничтожения имущества как юридического факта, с которым закон связывает прекращение гражданских правоотношений собственности. Уничтожение имущества в основном рассматривается в науке уголовного права при изучении ответственности за умышленное уничтожение чужого имущества как состав соответствующего преступления <1>. ——————————— <1> См.: Киминчижи Е. Н. Прекращение права собственности уничтожением имущества // Юрист. 2008. N 8.
С. Н. Братусь и М. В. Зимилева ограничиваются указанием на то, что «право собственности может быть прекращено способом, исключающим возникновение права собственности у другого лица. В таком порядке прекращается право собственности в силу уничтожения вещи» <2>. ——————————— <2> Советское гражданское право / Под ред. С. Н. Братуся. М., 1950. С. 178.
Таким образом, при разграничении сущности данных терминов представляется важным определить правовую судьбу результата воздействия (физического, химического или иного) на рассматриваемый объект (в нашем случае — на необоротоспособные пищевые продукты или сырье, являющиеся предметом административного правонарушения). Если в результате данного воздействия образуется предмет, который представляет хозяйственную ценность для дальнейшего использования и, соответственно, в отношении которого приобретается право собственности, то данные правоотношения можно классифицировать как «переработка». Термин «утилизация» помимо процедур переработки охватывает случаи использования рассматриваемых объектов для производства корма для животных или иного полезного применения. Наконец, под уничтожением следует понимать процесс, в результате которого получаемые отходы не могут представлять хозяйственной ценности и подлежат захоронению (в установленном порядке) или ликвидации. Важно обратить внимание на то, что в качестве возможных мер процедуры утилизации, переработки или уничтожения применимы только в отношении необоротоспособных предметов административного правонарушения. Оборотоспособные предметы подлежат реализации в установленном порядке <3>. ——————————— <3> См., например: Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 694 «Об утверждении Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче».
Далее представляется необходимым разграничить возможные разновидности необоротоспособных вещей. С практической точки зрения для определения экономической целесообразности изъятой вещи представляется необходимым выделять следующие виды необоротоспособных пищевых продуктов и сырья: опасные, когда продукция не соответствует требованиям по безопасности; недоброкачественные, когда имеет место несоответствие продукции потребительским свойствам, определенным техническими документами; формально некачественные, когда продукция поставляется с нарушением других установленных законодательством требований к оборотоспособности (например, с недостаточной либо недостоверной информацией на упаковке либо с недостающими сопроводительными документами). Аналогичную классификацию предложил Я. Е. Парций при изучении оснований для изъятия продукции из оборота <4>. ——————————— <4> См.: Парций Я. Е. Постатейный комментарий к Федеральному закону о качестве и безопасности пищевых продуктов // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
При этом Я. Е. Парций высказывал обоснованное возмущение: если, например, колбаса не имеет явных признаков недоброкачественности, не является фальсифицированной, почему ее нужно подвергать утилизации или уничтожению в случае изъятия из оборота самим владельцем? Представляется, что в этом случае с разрешения органов, согласовавших рецептуру, и с приведением информации о продукции в соответствие с ее фактическим качеством она может быть реализована. Аналогичные вопросы возникают и по таким основаниям изъятия из оборота, как отсутствие удостоверений качества (изготовитель известен), документов о подтверждении соответствия, срока годности, необходимой маркировки. Такая продукция, безусловно, должна быть изъята из оборота. Но почему ее необходимо признавать некачественной и опасной, утилизировать или уничтожать, как предусмотрено п. 2 ст. 3 и п. 1 ст. 25 Закона N 29-ФЗ? Совершенно очевидно, что упомянутые формальные недостатки могут быть устранены и продукция во многих случаях может быть возвращена в оборот. Данная критика в адрес действующего более десяти лет Закона представляется оправданной. Добавим, что указанная ст. 25 Закона N 29-ФЗ необоснованно фактически вводит презумпцию опасности всех формально некачественных и недоброкачественных пищевых продуктов. Необходимо на законодательном уровне разграничить указанные выше категории и меры с целью усиления защиты прав участников хозяйственного оборота и экономической целесообразности использования изъятых предметов административных правонарушений, в первую очередь пищевых продуктов и сырья (в зависимости от степени их опасности). О необходимости модернизации правового института конфискации. Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения как вид административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ) может быть назначена только судом и только на основании КоАП РФ. Данный вид наказания устанавливается и применятся в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Согласно ст. 3.7 КоАП РФ конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей. При этом в ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ указано, что не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, предмета административного правонарушения: подлежащего в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику; изъятого из оборота либо находившегося в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащего обращению в собственность государства или уничтожению. Таким образом, КоАП РФ устанавливает следующие обязательные признаки конфискации: принудительность лишения права собственности на имущество; безвозмездность; она является санкцией за совершенное правонарушение; судебный порядок назначения; обращение в государственную собственность; оборотоспособность конфискуемого имущества либо противоправность владения. Важно отметить, что последние три признака отсутствуют в определении термина «конфискация», приведенного в ст. 243 ГК РФ, согласно которой имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация) в случаях, предусмотренных законом. При этом указанная статья ГК РФ допускает возможность конфискации в административном (внесудебном) порядке в случаях, предусмотренных законом. Необходимо обратить внимание, что ГК РФ предусматривает конфискацию как оборотоспособных, так и необоротоспособных объектов права как в судебном, так и в административном (т. е. внесудебном) порядке. Более того, ГК РФ в отличие от КоАП РФ не определяет в качестве обязательного признака конфискации обращение имущества в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ, т. е. умалчивает о дальнейшей судьбе конфискованного имущества, предполагая, что оно может быть уничтожено или утилизировано (переработано). Налицо определенная несостыковка двух Кодексов, которая приводит к рассмотренным далее правовым коллизиям. Более того, определение конфискации, приведенное в КоАП РФ, приводит к явным противоречиям уже в тексте самого Кодекса. Например, ст. 14.2 КоАП РФ в качестве санкции за незаконную продажу товаров, свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством, указана конфискация предметов административного правонарушения. То есть фактически установлена возможность конфискации необоротоспособных вещей, что противоречит положениям ст. 3.7 КоАП РФ. Хотя ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ указывает, что не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, предмета административного правонарушения, изъятого из оборота, данная операция по своей правовой природе имеет признаки наказания, а именно является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Но при этом среди мер наказания, перечисленных в ст. 3.2 КоАП РФ, иных мер кроме конфискации и возмездного изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, которые влекут прекращение права собственности в отношении предмета правонарушения, нет. Таким образом, возникает ситуация, когда необходимо конфисковать и уничтожить, например, некачественные продукты питания, но основания для этого весьма противоречивы. Данная тема актуальна для сферы пищевых продуктов и сырья, а также материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, так как ст. 3 Закона N 29-ФЗ содержит объемный перечень условий для отнесения их к необоротоспособным. В частности, не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, которые: не соответствуют требованиям нормативных документов; имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (далее — органы государственного надзора и контроля) при проверке таких продуктов, материалов и изделий; не имеют удостоверений качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, документов изготовителя, поставщика пищевых продуктов, материалов и изделий, подтверждающих их происхождение, в отношении которых отсутствует информация о государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям нормативных документов (пищевые продукты, материалы и изделия, подлежащие государственной регистрации и обязательному подтверждению соответствия); не соответствуют представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные подозрения в их фальсификации; не имеют установленных сроков годности (для пищевых продуктов, материалов и изделий, в отношении которых установление сроков годности является обязательным) или сроки годности которых истекли; не имеют маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или государственным стандартом, либо в отношении которых не имеется такой информации. Подобные пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, они утилизируются или уничтожаются. Таким образом, указанный выше перечень признаков позволяет относить продукты питания к категории необоротоспособных, как будет указано далее — даже если они не представляют опасности с точки зрения здоровья потребителей. Однако данный широкий охват необоротоспособных объектов на фоне узкого определения термина «конфискация», приведенного в КоАП РФ, фактически блокирует возможность применения мер эффективного реагирования со стороны надзорных органов. Например, ст. 21 Закона N 29-ФЗ предусматривает, что, если опасные пищевые продукты, материалы и изделия в установленный срок не вывезены за пределы территории Российской Федерации, они конфискуются в соответствии с российским законодательством. Аналогичное требование содержится в ст. 24 Закона N 29-ФЗ: если владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий не принял меры по их изъятию из оборота, такие пищевые продукты, материалы и изделия конфискуются в порядке, установленном законодательством РФ. Данные нормы при бездействии владельцев опасных пищевых продуктов обязывают уполномоченные органы государственного надзора и контроля принять меры по конфискации указанных предметов правонарушений. Однако Закон N 29-ФЗ относит их к необоротоспособным вещам, а ст. 3.7 КоАП РФ не признает возможности их конфискации. Для выхода из сложившейся ситуации необходимо внести в КоАП РФ изменения, касающиеся расширения понятия «конфискация» до границ, определенных ГК РФ. Так, под конфискацией предмета административного правонарушения следует понимать его безвозмездное изъятие у собственника по решению суда как санкцию за совершение административного правонарушения в случаях, предусмотренных законом. Таким образом, во-первых, необходимо исключить критерий обязательной оборотоспособности конфискуемых предметов. Другими словами, конфискованными могут быть как оборотоспособные, так и необоротоспособные вещи. Во-вторых, необходимо исключить условие о том, что конфискуемые предметы обращаются в государственную собственность. Исключение данного признака позволит относить к конфискации процессы изъятия с последующим уничтожением предмета административного правонарушения. Можно ожидать, что данное предложение вызовет ряд критических замечаний, основанных, например, на том, что сам термин «конфискация» в переводе с латинского означает изъятие в пользу казны (фиска). Однако представляется важной не лингвистическая точность используемого термина, а простота, ясность и эффективность при практической реализации закрепленных в законодательстве правовых механизмов. Предложенное выше определение конфискации для административных правоотношений позволит избежать ряда проблем, возникающих в правоприменительной практике. Реализация правового механизма уничтожения или утилизации (переработки) недоброкачественных пищевых продуктов и сырья. Интерес представляет реализация на практике правового механизма обязательного уничтожения или утилизации (переработки) некачественных или опасных пищевых продуктов и сырья. Согласно требованиям ст. 25 Закона N 29-ФЗ некачественные и опасные пищевые продукты, материалы и изделия, изъятые из оборота, подлежат соответствующей экспертизе, проводимой органами государственного надзора и контроля в соответствии со своей компетенцией, в целях определения возможности утилизации или уничтожения таких пищевых продуктов, материалов и изделий. На основании результатов экспертизы некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий соответствующий орган государственного надзора и контроля принимает постановление об их утилизации или уничтожении. Владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляет выбор способов и условий их утилизации или уничтожения в соответствии с требованиями нормативных либо технических документов и согласовывает с органом государственного надзора и контроля, вынесшим постановление об утилизации или уничтожении таких пищевых продуктов, материалов и изделий, указанные способы и условия. Возможность использования некачественных и (или) опасных пищевых продуктов в качестве корма для животных согласовывается с государственной ветеринарной службой Российской Федерации. Расходы на экспертизу, хранение, перевозку, утилизацию или уничтожение некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий оплачиваются их владельцем. Владелец некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий обязан представить в орган государственного надзора и контроля, вынесший постановление об их утилизации или уничтожении, документ либо его заверенную в установленном порядке копию, подтверждающие факт утилизации или уничтожения таких пищевых продуктов, материалов и изделий. Органы государственного надзора и контроля, вынесшие постановление об утилизации или уничтожении некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, обязаны осуществлять контроль за их утилизацией или уничтожением в связи с опасностью возникновения и распространения заболеваний и отравлений людей и животных, а также загрязнения окружающей среды. Указанная выше процедура описывает идеалистическую картину, когда по предписанию органа надзора (контроля) собственник пищевых продуктов, материалов или изделий, признанных некачественными, добровольно их утилизирует или уничтожает, оплачивая за свой счет все расходы (начиная с экспертизы и заканчивая пошлиной за изготовление нотариально заверенных копий документов), и представляет документы об утилизации. Можно было ожидать, что данный механизм, закрепленный в законе, на практике будет неэффективным (несмотря на наличие дополнительных мер наказания за неисполнение предписаний). Во-первых, возникает ситуация, когда собственник товара неплатежеспособен или уклоняется от исполнения требований предписания, а такой специфический предмет административного правонарушения, как пищевые продукты, требует весьма оперативных действий в отношении их дальнейшей судьбы. Во-вторых, в силу той же специфики предмета правоотношений и излишней «урегулированности» описанной выше последовательности возникают факторы для коррупционных и иных негативных для рынка проявлений. Поэтому принят ряд нормативных актов, уточняющих и корректирующих процедуры уничтожения изъятых пищевых продуктов и пищевого сырья в зависимости от особенностей предмета правонарушения. Это: Положение о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 694; Положение о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использования или уничтожения, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. N 1263; Положение о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2002 г. N 883;
Таблица
* Постановление N 694 N 883 N 1263 N 367 N 13 * (о (об алкоголе и (о (о водных (об объектах * скоропортящихся спирте) некачественных биологических животного мира) Основные * вещах) пищевых ресурсах) положения * продуктах)
1 2 3 4 5 6
Орган, Орган Решение комиссии Орган Органы МВД, Орган принимающий исполнительной государственного ФСБ либо Росприроднадзора решение об власти надзора и Росрыболовства либо орган уничтожении контроля исполнительной либо переработке власти (утилизации), субъекта РФ кроме собственника
Требования Заключение Оценка стоимости Экспертиза в Не установлены Не установлены к экспертизе, эксперта и осуществляется целях оценке и т. п. оценка стоимости РФФИ на определения основании дальнейшего заключения использования аккредитованного (кроме случаев эксперта отсутствия подтверждения происхождения и при угрозе жизни и здоровью)
Требования к Не установлены Определяет на Не установлены. Не Не установлены организации, конкурсной Собственник установлены. осуществляющей основе РФФИ с должен Предметы уничтожение участием обосновать и правонарушения органов ФНС и согласовать с должны быть органов органом ГСЭН уничтожены исполнительной способы и немедленно власти субъектов условия после РФ. Необходимо уничтожения оформления наличие лицензии протокола о и отсутствие факте изъятия. задолженности по При уплате налогов конфискации предметы передаются РФФИ
Требования к Уничтожение Уничтожение и Отбор проб Уничтожение Уничтожение подтверждению в присутствии переработка (образцов) в в присутствии в присутствии уничтожения комиссии под контролем присутствии понятых либо комиссии, в (комиссия, территориальных владельца; с состав которой понятые и т. п.) налоговых уничтожение использованием входят понятые органов в присутствии фото — и комиссии видеосъемки
Документ Акт Акт. Акт составляется Акт Акт об уничтожении составляется Составитель комиссией составляется составляется комиссией не определен должностным комиссией лицом органа исполнительной власти
Источники Орган Не определены Владелец Не определены Орган средств для исполнительной продукции исполнительной мероприятий власти, власти, по уничтожению принявший принявший решение об решение об уничтожении, с уничтожении последующей компенсацией затрат правонарушителем
Возможность Не предусмотрена Переработка в На корм Не Не предусмотрена переработки этиловый животным, а предусмотрена (утилизации) спирт для также в качестве предмета технужд либо в сырья для правонарушения спиртосодержащую переработки или непищевую технической продукцию утилизации
Правила реализации и уничтожения безвозмездно изъятых или конфискованных водных биологических ресурсов и продуктов их переработки, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2007 г. N 367; Постановление Правительства РФ от 9 января 2009 г. N 13 «О реализации или уничтожении безвозмездно изъятых или конфискованных объектов животного мира, физическое состояние которых не позволяет возвратить их в среду обитания, а также полученной из них продукции». Как видно из приведенной таблицы, где дано сравнение предусмотренных вышеуказанными актами основных требований к уничтожению либо переработке (утилизации) пищевых продуктов и пищевого сырья, картина разнородная. Однако важно обратить внимание, что во всех перечисленных нормативных актах нарушены требования ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, так как решения об уничтожении либо утилизации (переработки) принимаются во внесудебном порядке. Интересно также обратить внимание на положения указанных нормативных актов, определяющих бремя расходов по хранению, реализации и уничтожению изъятых вещей (особенно в динамике их принятия). Если Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. N 1263 еще возлагает указанное бремя на владельца продукции, то другие названные нормативные акты либо умалчивают о данной проблеме, либо возлагают бремя расходов на органы исполнительной власти, принимающие решение, тем самым подтверждая опасения о неэффективности и труднореализуемости на практике рассмотренных положений ст. 25 Закона N 29-ФЗ.
Библиографический список
Киминчижи Е. Н. Прекращение права собственности уничтожением имущества // Юрист. 2008. N 8. Советское гражданское право / Под ред. С. Н. Братуся. М., 1950. Парций Я. Е. Постатейный комментарий к Федеральному закону о качестве и безопасности пищевых продуктов // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
