(Никулина М. П.) («Безопасность бизнеса», 2011, N 3)
ОБ АКТУАЛЬНОСТИ ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ ГРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ <*>
М. П. НИКУЛИНА
——————————— <*> Nikulina M. P. On topicality of right of operative management in contemporary civil turnover.
Никулина Мария Павловна, Воронежский государственный университет.
Данная статья посвящена праву оперативного управления в современном гражданском обороте. Автор считает, что конструкция права оперативного управления — необходимость современного гражданского оборота. Но существует необходимость совершенствования этого права в дальнейшем, его конкретизации.
Ключевые слова: право оперативного управления, конструкция, гражданский оборот.
The present article is devoted to the right of operative management in contemporary civil turnover. The author believes that the construction of the right of operative management is the necessity of contemporary civil turnover. There is no necessity of improvement of this right in the future, concretization thereof.
Key words: right of operative management, construction, civil turnover.
Наиболее актуальные проблемы современного гражданского права стали довольно широко обсуждаться и освещаться в связи с разработкой, а теперь уже и реализацией Концепции развития гражданского законодательства, в частности, это касается права хозяйственного ведения и права оперативного управления. На сегодняшний день очевидно, что в современном гражданском обороте из этих двух ограниченных вещных прав продолжит существовать лишь право оперативного управления. Но едва ли данный факт повлияет на количество споров вокруг рассматриваемой конструкции, которые не утихают на протяжении нескольких десятилетий <1>. ——————————— <1> Кряжевских К. П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения по российскому гражданскому праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 203 с.; Развитие советского гражданского права на современном этапе / Отв. ред. В. П. Мозолин. М., 1986; Толстой Ю. К., Суханов Е. А. На путях совершенствования отечественного законодательства // Правоведение. 2007. N 1. С. 152 — 161; Суханов Е. А. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления // Хозяйство и право. 1995. N 7.
Многие исследователи при принятии первой части Гражданского кодекса РФ в 1994 г. считали, что сохранение права оперативного управления носит временный характер, обусловленный переходным периодом экономики <2>. Сегодня, несмотря на то, что продолжают существовать отдельные элементы командно-административной системы, в целом Россия перешла к рыночной экономике, но даже в этих условиях право оперативного управления продолжает функционировать. В связи с этим возникает ряд вопросов: например, каковы причины существования этой конструкции, существуют ли они вообще, и если возможен положительный ответ, то в каком виде она должна существовать? ——————————— <2> Диаков В. В. Гражданское право РФ (общая часть): Учеб. пособие. URL: http://www. allpravo. ru; Ручкин О. Ю. Формирование и распределение финансовых ресурсов государственных и муниципальных государственных предприятий. URL: http://www. lawmix. ru.
Право оперативного управления как на момент возникновения, так и на современном этапе является характерным исключительно для отечественного права, как отмечают исследователи, оно не знакомо развитым правовым системам. Это обусловлено особенностями исторического пути развития России. На протяжении более чем 70 лет существовала исключительно государственная собственность, что поставило перед учеными необходимость разрешения следующей задачи: т. к. невозможен гражданский оборот с одним участником, необходимо было обосновать существование иных субъектов. Но они должны были обладать обособленным имуществом, иметь права на него, при этом права собственности должны были остаться за государством. Такое положение удалось достичь в результате появления права оперативного управления, предложенного и теоретически разработанного А. В. Бенедиктовым. Впервые данная конструкция законодательно была закреплена в 1961 г. в Основах гражданского законодательства. На сегодняшний момент Россия уже является совершенно иным государством, с другими экономическими реалиями, но и в этих условиях государственный сектор остается весьма существенным. Более того, ведущие позиции государства в ряде отраслей народного хозяйства и сфер общественной жизни, например, таких как энергетика, здравоохранение, образование и т. п., необходимо сохранять для нормального развития РФ и обеспечения ее безопасности. Исходя из этого, государство не просто должно выступать в качестве «ночного сторожа» экономики, т. е. регулировать гражданские отношения, но и само принимать участие в гражданском обороте. Это достигается двумя путями: через органы государственной власти и создание учреждений с предприятиями. С учетом того что государственные органы также функционируют в качестве учреждений, становится вполне очевидно значение для гражданских правоотношений права оперативного управления, на котором данным организациям принадлежит имущество. Весьма велика роль организаций, подобных российским учреждениям и предприятиям, действующих в странах Европы и Америки, так, например, в Европе их доля составляет около 10% от общего числа. В основном аналогично ситуации в России они играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок, а в ряде стран, например в Великобритании, Германии, Италии, Нидерландах, Франции, — и в энергетике. Хотя стоит отметить, что данные зарубежные организации функционируют на иных основах, в частности на расщепленной собственности, от которой в российском праве в свое время отказались. Стоит отметить, что многие исследователи в последнее время выступают за преобразование государственных организаций в акционерные общества со 100-процентным участием государства. Именно в данную организационно-правовую форму, скорее всего, и будут реорганизованы госкорпорации. Но такой вариант нельзя считать приемлемым для преобразования, например, учреждений. Анализ существующих АО со 100-процентным участием государства, например ОАО «РЖД», показывает, что главной целью для них является извлечение прибыли. В то время как учреждения относятся к некоммерческим организациям, и для них первостепенное место занимает выполнение поставленных перед ними собственником общественно значимых задач. Что касается госкорпораций, то отнесение действующим законодательством данных организаций к некоммерческим юридическим лицам является дефектом права, поскольку как по своей природе в рамках российского гражданского оборота, так и в иных государствах они являются коммерческими. Не менее существенным и объективно не разрешимым сегодня является определение понятия права оперативного управления, что связано со специфичностью видов создаваемых на его основе организаций. Например, выделяют три вида публичных учреждений: казенное, автономное и бюджетное, каждое из которых имеет свои особенности правового режима имущества. Наиболее целесообразным представляется имеющееся на сегодняшний день законодательно закрепленное регулирование появившихся в результате изменений от 8 мая 2010 г. казенных учреждений. Полное финансирование за счет средств бюджета, невозможность распоряжения имуществом без согласия собственника вполне отвечает осуществляемой этими учреждениями, к которым относятся, например, следственные изоляторы, ФСБ, военные ведомства и пр., деятельности. Регулирование же автономных и бюджетных учреждений требует изменения. На сегодняшний день большинство из них находятся в бедственном положении. С одной стороны, это связано с недостаточностью выделяемых средств из бюджетной системы на их содержание, а с другой стороны, невозможностью заниматься деятельностью, приносящей дополнительный доход. При этом необходимо заметить, что подобная деятельность предусмотрена законодательством в определенных пределах, но фактически реализовать данные возможности не представляется реальным <3>. Так, например, сдать в аренду имущество могут позволить себе только учреждения в наиболее крупных городах (в первую очередь в Москве) <4>. Но подобный шаг даже при наличии неиспользованного имущества не представляется возможным иным учреждениям, поскольку тогда они лишатся финансирования этого имущества. Все это показывает необходимость расширения полномочий автономных и частично бюджетных учреждений. Подобные преобразования весьма нежелательны в рамках конструкции права оперативного управления, поскольку его еще больше усложнят и расширят. Гораздо оптимальнее был бы вариант с выделением новых вещных прав, в первую очередь для автономных учреждений, положение которых представляется как нечто среднее между коммерческой и некоммерческой организацией. ——————————— <3> Кириллова Н. Аренда имущества, закрепленного за государственными (муниципальными) учреждениями // Хозяйство и право. 2010. N 11. <4> Гришаев С. П. Комментарий Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». URL: http://justicemaker. ru.
Наряду с публичными учреждениями на сегодняшний день в гражданском обороте действуют и частные, существование которых вызывает немало возражений. В качестве одного из них можно выделить то, что, обособляя имущество для создания учреждения, физическое и юридическое лица обеспечивают его защиту от взыскания по собственным долгам, что ставит их в более выгодное положение по отношению к иным участникам гражданских правоотношений <5>. Подобная ситуация в отношении публичных учреждений значительно оправдывается значимостью для государства и общества выполняемых ими функций, к тому же в целом это отвечает довольно спорному положению государства в гражданском обороте. Но такое нельзя считать приемлемым для частных учреждений, которые к тому же довольно часто и весьма активно занимаются предпринимательской деятельностью, поскольку это приводит к значительному нарушению принципа равенства, что, в свою очередь, способствует дестабилизации гражданского оборота. ——————————— <5> Болдырев В. А. О собственниках имущества учреждений и унитарных предприятий. URL: http://www. kmcon. ru.
Необходимость существования конструкции права оперативного управления продолжает существовать и в условиях современного гражданского оборота, что становится очевидным в результате рассмотрения различных аспектов данной проблемы, отдельных видов организаций, имущество которых принадлежит им на праве оперативного управления. Но существует необходимость совершенствования этого права в дальнейшем, его конкретизации. В том числе представляется вполне возможным и выделение иных ограниченных вещных прав, поскольку это обеспечит наиболее оптимальное решение проблем в регулировании режима имущества отдельных видов организаций.
