(Глибко О. Я., Лукин А. А.) («Российский юридический журнал», 2011, N 4)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ И ВОЗМЕЩЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. Я. ГЛИБКО, А. А. ЛУКИН
Глибко Оксана Ярославовна, кандидат биологических наук, заместитель директора по научной работе Карельского отделения федерального государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт озерного и речного рыбного хозяйства» (Петрозаводск).
Лукин Анатолий Александрович, доктор биологических наук, профессор, главный научный сотрудник Института проблем промышленной экологии Севера Карельского научного центра РАН (Апатиты).
Статья посвящена исследованию правового института оценки и возмещения ущерба окружающей среде. Рассматриваются международно-правовое регулирование и российское законодательство об экологическом ущербе, порядок и процедура, формы и способы возмещения вреда окружающей среде, нормативно-методические основы оценки ущерба. Произведены систематизация и анализ методик расчета ущерба, выявлены их основные недостатки. Предложены пути оптимизации нормативно-правового и методического обеспечения института оценки и возмещения ущерба окружающей среде.
Legal and methodical bases of estimation of the ecological damage in the Russian Federation O. Ya. Glibko, A. A. Lukin
The article is devoted to research of the legal institute of an estimation and compensation of a damage to environment. International and the Russian legislation on an ecological damage, an order and procedure, forms and ways of compensation of harm to environment, standard-methodical bases of an estimation of a damage are considered. Ordering and the analysis of design procedures of a damage is made, their basic lacks are revealed. Ways of optimization of the standard-legal and methodical maintenance of an estimation institute and compensation of damage to environment are offered.
Институт оценки и возмещения вреда окружающей природной среде был введен в теорию и практику экологических правоотношений относительно недавно. Закрепленный в ряде нормативных документов механизм оценки и возмещения экологического вреда подробно регламентирует порядок, процедуру и способы компенсации последствий антропогенной деятельности. Однако в теоретическом отношении указанный институт разработан недостаточно. До сих пор ни в России, ни за рубежом нет единой признанной теории экологического ущерба. В юридической литературе многие концептуальные вопросы оценки и возмещения вреда окружающей среде почти не освещены. С помощью существующих методик расчета далеко не всегда можно адекватно оценить экономические и экологические потери при антропогенных воздействиях. Работы по формулированию методических основ оценки экологического ущерба ведутся с конца 1980-х гг., однако до сих пор многие вопросы остаются нерешенными. Необходимость совершенствования законодательства в этой сфере признается федеральными органами власти. Так, Экологической доктриной Российской Федерации <1> в качестве одного из приоритетных направлений деятельности в ближайшем будущем предусмотрено совершенствование методик расчета и практики компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и (или) осуществления экологически опасных видов деятельности. ——————————— <1> Экологическая доктрина Российской Федерации: одобр. распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 3510.
Однако закрепленные в Экологической доктрине России декларативные решения государства, к сожалению, не всегда воспринимаются как руководство к действию. Проблемой является «отсутствие политической воли государства к последовательному, эффективному осуществлению деятельности по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования» <2>. Органы государственной власти не прилагают усилий к тому, чтобы обеспечить выполнение даже тех нормативных актов, которые уже приняты. Практическая деятельность по охране природы подменяется словами о ее важности. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <2> Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998. С. 7.
Отметим, что в настоящей статье для обозначения количественной оценки потерь в экосистемах используется термин «экологический ущерб», поскольку это основная категория в международном праве и юридической литературе. В юридических источниках имеет место терминологическая неопределенность, и близкие категории ущерба и вреда зачастую применяются как синонимы <3>. ——————————— <3> Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998; Черных В. Д., Яжлев И. К., Гончаренко В. Л. Развитие экологического законодательства в Европейском сообществе и перспективы его сближения с природоохранным законодательством Российской Федерации // Экология и промышленность России. 2004. N 11. С. 23 — 25; Глибко О. Я., Лукин А. А. Проблемы нормативно-правового обеспечения и управления ресурсами водных объектов // Водные ресурсы Европейского Севера России: итоги и перспективы исследований. Петрозаводск, 2006. С. 417 — 435; Глибко О. Я. Экологический подход к оценке ущерба водным биологическим ресурсам зарегулированных водоемов: Автореф. дис. … канд. биол. наук. СПб., 2010.
Конституция Российской Федерации в ст. 15 признает приоритет норм международного права перед национальными. В международном праве существует ряд документов, регулирующих отношения стран в вопросах охраны природной среды и возмещения причиненного ей вреда. Прежде всего отметим Стокгольмскую декларацию <4> и Декларацию Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию <5>. ——————————— <4> Стокгольмская декларация: принята в Стокгольме 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды // Действующее международное право. М., 1997. Т. 3. С. 682 — 687. <5> Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию: принята в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. // Там же. С. 687 — 692.
Некоторые документы посвящены правовому регулированию отдельных природных объектов, в том числе водных (Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер <6>, Брюссельские конвенции о загрязнениях мирового океана нефтью <7>, Конвенция ООН по морскому праву <8>). В них обобщены основные международные принципы определения ущерба природной среде и его возмещения: взаимное оперативное информирование о случаях загрязнений; принцип «загрязнитель платит»; необходимость полного возмещения причиненного ущерба; недопустимость трансграничного ущерба; сотрудничество в целях ликвидации последствий загрязнения и предотвращения или сведения до минимума ущерба и др. ——————————— <6> Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер: заключена в Хельсинки 17 марта 1992 г. // Бюл. междунар. договоров. 1999. N 10. С. 3 — 18. <7> Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью: заключена в Брюсселе 29 ноября 1969 г. // Материалы по морскому праву и международному торговому мореплаванию. М., 1973. Вып. 4; Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью: заключена в Брюсселе 29 ноября 1969 г. (с изм. от 19 ноября 1976 г.) // Сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1977. Вып. XXXI. Ст. 2313. С. 97 — 106; Международная конвенция о создании международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью: заключена в Брюсселе 18 декабря 1971 г. (с изм. от 19 ноября 1976 г.) // Сб. междунар. договоров СССР. М., 1989. Вып. XLIII. С. 129 — 147. <8> Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву: подписана в Монтего-Бэй 10 декабря 1982 г. // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.
В процессе совершенствования российского экологического законодательства важно учитывать тенденции развития экологического права в мире, о которых могут свидетельствовать нормативные документы зарубежных стран и международных организаций, в частности Директива Европейского парламента и Совета Европы 2004/35/СЕ «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде», принятая 21 апреля 2004 г. <9>. Согласно Директиве субъект, чья деятельность стала причиной причинения вреда окружающей среде или даже потенциальной угрозы такого вреда, обязан нести материальную ответственность. Для сравнения: в российском законодательстве имущественная ответственность всегда связывается с наличием ущерба. ——————————— <9> Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage // Official Journal. 2004. 30 Apr.
Российское законодательство об экологическом ущербе
Конституция Российской Федерации в ст. 42 закрепляет ряд экологических прав граждан, в том числе право на возмещение вреда, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В целом природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности Конституция относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Институту возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде, в экологическом законодательстве отведено особое место. Нормы, связанные с экологическим ущербом, закреплены в природоохранном, водном, лесном законодательстве РФ, законодательстве РФ об охране животного мира, атмосферного воздуха, о недрах. Правовая охрана природных объектов от посягательств решается и при помощи других отраслей права, прежде всего права гражданского. Первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации содержит общие положения о возмещении ущерба (ст. ст. 15, 307 — 309, 393, 401), во второй части отдельная глава (гл. 59) посвящена обязательствам вследствие причинения вреда. Особое значение для регулирования эколого-правовых отношений имеет ст. 1079, в которой дано определение источников повышенной опасности и сформулирована обязанность их владельцев по возмещению причиненного вреда вне зависимости от наличия вины. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» <10> предусматривает ряд принципов, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду. Среди них — соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде, презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Законом установлены понятия нормативов качества среды и допустимых воздействий на окружающую среду, а также общие требования к природопользователям при осуществлении хозяйственной деятельности. ——————————— <10> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Помимо указанных законодательных актов к источникам рассматриваемого института экологического права следует отнести Федеральные законы «Об экологической экспертизе» <11>, «Об особо охраняемых природных территориях» <12>, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <13> и др. В этих документах отдельные статьи посвящены вопросам оценки и возмещения экологического вреда. Среди других законодательных источников — КоАП РФ и УК РФ, которые создают правовые основы административной и уголовной ответственности за причинение вреда природным объектам. ——————————— <11> Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // Там же. 1995. N 48. Ст. 4556. <12> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Там же. N 12. Ст. 1024. <13> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Там же. 1999. N 14. Ст. 165.
Регулирует изучаемые правоотношения и ряд подзаконных нормативных актов федерального уровня. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации <14> и Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности <15> устанавливают общие правила оценки воздействий на окружающую среду на стадии проектирования работ (ожидаемый ущерб). При оценке фактического вреда используют документы, включенные в утвержденный Госкомэкологии России в 1998 г. Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при оценке и возмещении вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений <16>. Отметим, что в настоящее время этот Перечень во многом утратил свое значение ввиду происшедших за время после его принятия изменений в законодательстве. ——————————— <14> Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации: утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 // Бюл. нормат. актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31. <15> Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности: утв. Приказом Минприроды РФ от 29 декабря 1995 г. N 539 // Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды: Сб. нормат. актов. М., 1996. Разд. 11. С. 405 — 422. <16> Приказ Госкомэкологии РФ от 23 июля 1998 г. N 448 «Об утверждении Перечня нормативных правовых документов, рекомендуемых к использованию при оценке и возмещении вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений» // URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= LAW;n= 19726.
Системы нормативных актов субъектов Федерации в гораздо меньшей степени касаются регулирования рассматриваемых правоотношений, что, на наш взгляд, не совсем верно: на региональном уровне можно было бы решать многие частные вопросы расчета ущерба, учитывая климатические, гидрологические и иные особенности территорий. Принцип совместного правового регулирования отношений в сфере оценки экологического вреда реализуется, например, в установлении регионами собственных систем такс (шкал) для исчисления ущерба, причиненного незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира. Субъекты Федерации вправе определять с учетом региональных особенностей размеры такс, в том числе повышенные, на объекты животного и растительного мира, не указанные в российских актах (это право впервые было предоставлено субъектам РФ Приказом Минприроды России от 4 мая 1994 г. N 126 <17>). ——————————— <17> Приказ Минприроды РФ от 4 мая 1994 г. N 126 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением растительного мира» // Рос. вести. 1994. 29 июня.
Некоторые регионы, в частности Москва, принимают свои методические документы для расчета экологического ущерба. Однако зачастую они противоречат нормам федеральных актов. Процедура оценки и возмещения вреда, нанесенного окружающей среде, осуществляется в соответствии с рядом документов (ГК и ГПК РФ, Методические указания по оценке и возмещению вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений <18>, и др.). Главная задача, решаемая в ходе разбирательства, — установление причинной связи между фактом причинения вреда и действиями (бездействием) ответчика. При этом руководствуются следующими принципами: принцип максимальной вероятности (оценка возможности воздействия), территориальный принцип (пространственная оценка воздействия), учет эпидемиологической стороны (при длительных воздействиях на населенные районы), многозвенность цепочки (учет вероятности передачи загрязнителя по трофическим цепям), объективная общность (при причинении вреда несколькими природопользователями). В силу экологической специфики большую техническую и финансовую сложность может представлять установление причинной связи между противоправным действием загрязнителя в прошлом и вредом природному объекту, проявившимся значительно позднее. Решение этой задачи в каждой конкретной ситуации имеет принципиальное значение <19>. ——————————— <18> Методические указания по оценке и возмещению вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений: утв. Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г. // URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= LAW;n= 26008. <19> Новикова Е. В. О проблемах распределения экологических обязательств между природопользователями // Экологическое право. 2003. N 2. С. 3 — 8.
Нормативно-методическая база оценки экологического ущерба
Согласно ст. 77 Закона «Об охране окружающей среды» загрязнение окружающей природной среды, а также любое изменение ее качественных или количественных характеристик рассматриваются как причинение ей имущественного вреда. За такой вред устанавливаются платежи, определяемые на основе базовых нормативов за нормативное и сверхнормативное загрязнение окружающей природной среды, системы такс и при помощи специальных методик оценки ущерба. В ст. 131 Водного кодекса Российской Федерации 1995 г. <20> предусматривалось, что граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его в соответствии с методиками исчисления ущерба. Аналогичное положение содержится в Законах «О животном мире» <21> (ст. 56), «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» <22> (ст. 53), Лесном кодексе Российской Федерации <23> (ст. 100). В проекте нового Водного кодекса эта норма была изменена: предполагалось, что исчисление размеров ущерба будет производиться специально уполномоченным органом исполнительной власти РФ в области использования и охраны водных ресурсов <24>. Однако в окончательной редакции документа <25> опять идет речь о специальной методике, которая утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 69). ——————————— <20> Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471. <21> Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» (в ред. Закона от 20 апреля 2007 г. N 57-ФЗ) // Там же. 1995. N 17. Ст. 1462. <22> Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (в ред. Закона от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ) // Там же. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5270. <23> Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // Там же. 2006. N 50. Ст. 5278. <24> Проект Водного кодекса РФ N 136492-4: принят ГД ФС РФ в первом чтении 22 апреля 2005 г. // URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= PRJ;n= 31999;fld= 134;dst= 4294967295. <25> Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
В случае отсутствия нормативов, такс и методики расчета ущерба необходимо руководствоваться фактическими затратами на восстановление нарушенного состояния объекта. Эта норма впервые была зафиксирована в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона «Об охране окружающей природной среды» <26>. Она соответствует общемировым подходам к оценке ущерба. Например, Конвенция Совета Европы о гражданской ответственности за ущерб от деятельности, опасной для окружающей среды <27>, приравнивает величину ущерба к стоимости мероприятий по восстановлению первоначального состояния среды, которые уже проведены или будут проведены в будущем. ——————————— <26> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (в ред. от 10 апреля 2000 г.) // Специальное приложение к «Вестнику Высшего Арбитражного Суда РФ». 2001. N 1. <27> Convention sur la responsabilite civile des dommages resultant d’activites dangereuses pour l’environnement of 21 June 1993 // European Treaty Series. Seric des traits europecns N 150.
Все документы, применяемые при оценке ущерба, условно разделены нами на три группы: документы, определяющие общий порядок и процедуру оценочных и сопутствующих работ (например, Методические указания по оценке и возмещению вреда), собственно методические документы по расчету ущерба и вспомогательные документы (базовые нормативы платы, методики по расчету количества выбросов и сбросов и др.). Методические указания по оценке и возмещению вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, носят процессуальный характер, основное внимание уделяется порядку и процедуре оформления экологического правонарушения, оценки и возмещения вреда. В документе отрицательные последствия для окружающей среды обозначаются термином «убытки». В п. 4.3 Методических указаний говорится: «Исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании действующих нормативных актов, методической документации, кадастровой оценки природных ресурсов, а также такс для исчисления размера взыскания причиненного вреда. При исчислении убытков учитываются продолжительность негативного воздействия на окружающую среду, соответствующие коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости, а также изменение уровня цен». Также наряду с прямыми методами счета могут быть использованы экспертные оценки. Расчетные методы оценки ущерба представлены в нескольких десятках методик и иных нормативных документах методического характера. Порой область применения этих документов нечетко разграничена, что создает сложности при решении практических вопросов оценки ущерба. Кроме того, не до конца определен правовой статус многих методических документов, не зарегистрированных в Минюсте РФ. Массив методических документов в сфере оценки причиняемого окружающей среде ущерба требует систематизации. Выделяем три группы документов, оценивающих: 1) ожидаемый ущерб (на стадии проектирования); 2) фактический ущерб (большинство документов); 3) как ожидаемый, так и фактический ущерб. Документы, призванные оценивать ожидаемый ущерб от аварий (например, при заполнении деклараций безопасности, страховании гражданской ответственности), носят рекомендательный или обязательный характер. Они основаны на вычислении показателей экологического риска для той или иной деятельности в каждом ее технологическом звене. Примером служат Методические указания по проведению анализа риска производственных объектов (РД 03-418-01) <28>. ——————————— <28> Постановление Госгортехнадзора РФ от 10 июля 2001 г. N 30 «Об утверждении Методических указаний по проведению анализа риска опасных производственных объектов (вместе с РД 03-418-01…)» // Безопасность труда в промышленности. 2001. N 10. С. 40.
Важные этапы при анализе риска по РД 03-418-01 — идентификация опасностей и оценка риска. Идентификация опасностей включает выявление и четкое описание всех источников опасностей и путей (сценариев) их реализации. Результатом идентификации опасностей являются перечень нежелательных событий, описание источников опасности, факторов риска, условий возникновения и развития нежелательных событий (сценариев возможных аварий и пр.). Оценка риска заключается в определении частот возникновения инициирующих и других нежелательных событий, оценке последствий возникновения нежелательных событий, обобщении оценок риска. При этом используются статистические данные по аварийности и надежности технологической системы, соответствующие специфике производственного объекта или виду деятельности; логические методы анализа «деревьев событий», «деревьев отказов», имитационные модели возникновения аварий в человеко-машинной системе; экспертные оценки с учетом мнения специалистов в данной области. Из документов второй группы, применяемых при оценке фактического ущерба, назовем Методические рекомендации по оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах (РД 03-496-02) <29>. Рекомендации приводят перечень документов, которыми можно пользоваться при расчетах ущерба. Ущерб окружающей среде они рассматривают как составляющую общего ущерба от аварий на опасных производственных объектах (куда включаются также расходы на ликвидацию аварии, социально-экономические потери, связанные с травмированием и гибелью людей, и др.). ——————————— <29> Постановление Госгортехнадзора РФ от 29 октября 2002 г. N 63 «Об утверждении Методических рекомендаций по оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах» // Нормативные документы межотраслевого применения по вопросам промышленной безопасности и охраны недр. М., 2002. Сер. 3. Вып. 19.
На практике расчет ущерба ведут по двум направлениям: оценка ущерба среде обитания (используются специальные методики, инструкции отдельно для расчета ущербов от загрязнения атмосферного воздуха, водных ресурсов, почвы) и собственно биологическим ресурсам. Окончательная величина ущерба определяется суммированием. Так, для водных экосистем расчет ущерба среде обитания может проводиться по Методике исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (2007 г.) <30>, а оценка ущерба водным биоресурсам осуществляется двумя способами: таксовым и расчетным. ——————————— <30> Приказ Минприроды РФ от 13 апреля 2009 г. N 87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» // Рос. газ. 2009. 24 июня.
Таксовый способ оценки ущерба применим при уничтожении или повреждении отдельных живых организмов. В случае же причинения вреда неопределенному числу организмов (что имеет место при загрязнении среды обитания) или значительному количеству особей, что может сказаться на популяции в целом, этот способ не используется либо используется как вспомогательный. Такой способ предполагает применение системы такс <31>. Правовая природа таксовой оценки связана с платежами за ненормативное пользование природными ресурсами, поскольку определяет экономический эквивалент их стоимости и включает два компонента: возмещение реальной цены ресурса и штрафной коэффициент (индексацию), при этом не учитывается недополученная продукция воспроизводства. ——————————— <31> Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 515 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов» // URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= LAW;n= 85973; Постановление Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» // URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= LAW;n= 73079; Приказ Минприроды России от 4 мая 1994 г. N 126 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением растительного мира» // URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= LAW;n= 92186; и др.
Существует ряд методик для расчета ущерба биоресурсам <32>. Документы определяют общий алгоритм и способы проведения оценочных работ, при этом учитываются как прямые потери продукции, так и косвенные (от гибели кормовых организмов, ухудшения условий обитания и размножения и др.). Предлагаются уравнения для вычисления ущерба разным группам организмов (млекопитающим, рыбам, беспозвоночным, водным растениям и т. д.). Экономический ущерб понимается как функция от капитальных затрат на восстановление биоресурсов (строительство питомников, рыбозаводов, лесовосстановление). ——————————— <32> Методика подсчета ущерба, нанесенного рыбному хозяйству в результате сброса в рыбохозяйственные водоемы сточных вод и других отходов: утв. Минрыбхозом СССР 16 августа 1967 г. N 30-1-11 // Рыбоохрана: Сб. нормат. актов / Под ред. В. Ф. Корельского. М., 1996. С. 548 — 555; Методика подсчета ущерба, нанесенного рыбному хозяйству в результате нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов: утв. Минрыбхозом СССР 12 июля 1974 г. N 30-2-02 // Там же. С. 543 — 548; Временная методика оценки ущерба, наносимого рыбным запасам в результате строительства, реконструкции и расширения предприятий, сооружений и других объектов и проведения различных видов работ на рыбохозяйственных водоемах: утв. Госкомприроды СССР 20 октября 1989 г. // Там же. С. 409 — 423; Методика оценки вреда и исчисления размера ущерба от уничтожения объектов животного мира и нарушения их среды обитания: утв. Госкомэкологии 28 апреля 2000 г. // URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req= doc;base= LAW;n= 102967; и др.
Укажем, что наряду с государственными существуют так называемые корпоративные методики, разрабатываемые крупными компаниями (например, нефтяными) для внутреннего пользования <33>. Однако это не может решить проблемы при возникновении спорных ситуаций между различными субъектами из-за ограниченного статуса и сферы применения документов. ——————————— <33> См., например: Регламент о порядке расследования, оформления документации и организации контроля за ликвидацией последствий аварий, связанных с экологическим ущербом окружающей среде (вместе с Порядком определения вреда, причиняемого окружающей природной среде в результате аварийного разлива нефти): утв. ОАО «АК «Транснефть» 23 июня 2001 г., согласован Минприроды РФ 27 апреля 2001 г. // Технологические регламенты (стандарты предприятия) акционерной компании по транспорту нефти «Транснефть» / Под общ. ред. С. М. Вайнштока. М., 2003.
Оптимизация законодательства об экологическом ущербе
Институт оценки и возмещения вреда окружающей среде недостаточно проработан теоретически. Об этом, в частности, свидетельствуют неопределенное отношение к основным категориям правового института (вреду, ущербу, убыткам окружающей среде) и их произвольное употребление даже в юридических источниках. Не создано единой концепции экологического ущерба, что порождает трудности при разработке систем ы законодательства в данной сфере. Отсутствие единых методологических подходов ведет к несогласованности, дублированию норм, проблемам их приоритета, коллизиям. Подобная ситуация наблюдается и в международном праве. Основными недостатками действующих методик оценки экологического ущерба являются: 1) восприятие проектируемого воздействия на экосистему как фактора снижения количественных характеристик биоресурсов, в то время как картина может быть обратной (зарегулирование, процессы эвтрофирования и пр.); 2) недоучет многих императивных экологических факторов и их сложного взаимодействия; 3) определение ущерба как общих потерь биоресурсов, когда не учитывается ущерб отдельным видам и экологическим группам или ущерб отдельным видам не имеет самостоятельного значения и может быть «компенсирован» за счет других видов; 4) неучет региональных и местных особенностей природных объектов, экологической ценности и уникальности экосистем; 5) отсутствие или несовершенство методов определения периода проектируемого воздействия на экосистему, включая срок ее восстановления (учет периода сукцессионных изменений); 6) большое количество допущений, методические погрешности, терминологическая неопределенность и несогласованность методик, приводящие к ограничению возможности их применения (например, в одном случае молодь, личинки, икра принимаются за половозрелую рыбу, в другом учитывается промысловый возврат); 7) отсутствие методов оценки ущерба от некоторых видов антропогенного воздействия. Совершенствование законодательства состоит не только в корректировке отдельных методик. Необходимо на внутрироссийском (федеральном) уровне создать общие теоретические основы оценки экологического ущерба, закрепить их в нормативном акте, утверждаемом Правительством Российской Федерации. Содержание подобного акта должно включать общие принципы оценки и возмещения экологического вреда, единую систему терминов, регламентацию общего порядка, процедуры и способов оценки и возмещения ущерба, нормативные основы оценки и возмещения причиненного и предполагаемого вреда, основы планирования и реализации восстановительных и компенсационных мероприятий. В соответствии с данным актом разрабатывались бы специальные методические документы, подробно регламентирующие способы и порядок оценки ущерба в зависимости от вида природного ресурса, вида воздействия и т. д. Важен вопрос увязки существующих в России методических актов с аналогичными зарубежными документами. Этого требуют участие ряда стран в использовании ресурсов Мирового океана и трансграничный характер загрязнений. Современные международные документы закрепляют общие механизмы гражданской ответственности за ущерб, но практически ничего не говорят о способах его определения. Поэтому необходимо принять международный акт, который бы четко установил правила, процедуру и способы оценки экологического ущерба.
Заключение
Институт оценки и возмещения вреда окружающей среде в российском законодательстве находится в стадии становления. Анализ законодательства в этой сфере позволяет сделать вывод о необходимости его совершенствования, в первую очередь в части создания и регламентации единых методологических основ оценки экологического ущерба. Методическая база по количественной оценке потерь в экосистемах представляет широкий набор документов различного уровня (таксы, методики и др.), в которых ущерб определяется как сумма ущерба от различных видов вредного воздействия на отдельные природные объекты (атмосферу, водные объекты, почву, биологические ресурсы). До настоящего времени не до конца сформирована система методических документов оценки ущерба природным ресурсам. Действующие методики охватывают далеко не все случаи нанесения вреда. Некоторые из них носят временный характер, другие принимались в разное время и зачастую противоречат друг другу. Окончательно не решен вопрос правового статуса нормативных документов. Недостаточно проработаны порядок и процедура компенсации экологического вреда. Важно согласовать российское и зарубежное законодательство в данной сфере.
Bibliography
Brinchuk M. M. Ehkologicheskoe pravo (pravo okruzhayushhej sredy). M., 1998. Chernyx V. D., Yazhlev I. K., Goncharenko V. L. Razvitie ehkologicheskogo zakonodatel’stva v Evropejskom soobshhestve i perspektivy ego sblizheniya s prirodooxrannym zakonodatel’stvom Rossijskoj Federacii // Ehkologiya i promyshlennost’ Rossii. 2004. N 11. Glibko O. Ya. Ehkologicheskij podxod k ocenke ushherba vodnym biologicheskim resursam zaregulirovannyx vodoemov: Avtoref. dis. … kand. biol. nauk. SPb., 2010. Glibko O. Ya., Lukin A. A. Problemy normativno-pravovogo obespecheniya i upravleniya resursami vodnyx ob»ektov // Vodnye resursy Evropejskogo Severa Rossii: itogi i perspektivy issledovanij. Petrozavodsk, 2006. Novikova E. V. O problemax raspredeleniya ehkologicheskix obyazatel’stv mezhdu prirodopol’zovatelyami // Ehkologicheskoe pravo. 2003. N 2. Serov G. P. Pravovoe regulirovanie ehkologicheskoj bezopasnosti pri osushhestvlenii promyshlennoj i inyx vidov deyatel’nosti. M., 1998.
