(Покачалова Е. В.) («Банковское право», 2011, N 4)
ПУБЛИЧНЫЙ (ГОСУДАРСТВЕННЫЙ, МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) И ЧАСТНЫЙ (БАНКОВСКИЙ) КРЕДИТ КАК ЭЛЕМЕНТ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ И СФЕРА ИМПЕРАТИВНОГО ВЛИЯНИЯ ГОСУДАРСТВА <*>
Е. В. ПОКАЧАЛОВА
——————————— <*> Pokachalova E. V. Public (state and municipal) and private (banking) credit as an element of financial system and sphere of imperative influence of the state.
Покачалова Елена Вячеславовна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
В статье рассматриваются дискуссионные вопросы о структурных элементах (институтах) современной финансовой системы РФ, обосновывается необходимость закрепления наряду с экономическим также и правового понятия финансовой системы, подробно анализируется такой ее институт, как «кредит», при этом выявляются экономические и правовые различия между публичным (государственным и муниципальным) и частным (банковским) кредитом, а также уточняются пределы государственного регулирования в указанных сферах.
The article considers controversial issues of structural elements (institutes) of contemporary financial system of the RF, substantiates the necessity of consolidation both economic and legal concept of financial system, the author analyses in detail such institute as credit, and at that reveals economic and legal differences between public (state and municipal) and private (banking) credit; and also specifies the limits of state regulation in the said spheres.
Key words: financial system, banking credit, public credit, state credit, municipal credit.
Исследование вопросов о структурных компонентах финансовой системы Российской Федерации является важным не только в рамках анализа предмета современного финансового права, но и напрямую связано с целым рядом практических проблем. Это, в частности, касается и такого звена (института) российской финансовой системы, как «кредит». Известно, что новации 90-х годов XX в. в экономической и политической жизни страны, обусловленные переходом к рыночным отношениям, распадом Союза ССР, модификацией федеративных отношений и становлением в Российской Федерации местного самоуправления, в первую очередь отразились на финансовой системе государства. Причем изменения затронули как структуру финансовой системы, куда вошли новые институты, так и внутреннее строение (структуру) имеющихся звеньев, а также принципы взаимодействия их между собой. При этом важно отметить, что исследователи в сфере финансового и банковского права, как правило, считают наиболее дискуссионной проблему о составе компонент финансовой системы. Кроме того, к достаточно дискуссионным относится вопрос о том, является ли сама категория «финансовая система» исключительно экономическим понятием либо одновременно ее следует рассматривать и как правовое явление. Напомним, что в финансово-правовой литературе достаточно устоявшейся позицией у экономистов и правоведов считается позиция, согласно которой постулируется, что финансовая система, будучи производной от экономической категории «финансы», также является категорией финансовой. В связи с этим традиционно финансовая система (как экономическая категория) рассматривается как внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет специфическую группу финансовых отношений <1>. Между тем анализ современного финансового и банковского законодательства свидетельствует о том, что большинство из традиционных финансово-правовых институтов, включаемых в структуру финансовой системы РФ, претерпели изменения и наполнились абсолютно новым содержанием. Кроме того, в постсоветский период появились новые, неизвестные ранее звенья финансовой системы. Причем многие звенья имеют не только экономическое содержание, но и получают правовое оформление, опосредованное закреплением нормами права их понятия, внутренней структуры, принципов построения и др. В связи с этим возникает вполне логичный вопрос: может ли финансовая система, характеризуемая в учебной литературе исключительно как экономическая категория (поскольку производна от экономической категории «финансы») и одновременно включающая в качестве своих компонент институты, оформленные посредством финансово-правовых норм, оставаться таковой (т. е. экономической) в своей «целокупности» <2>? Полагаем, что ответ должен быть отрицательным. ——————————— <1> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 23. <2> Финансовая система РФ согласно философским позициям является интегративной системой. Интегративная система, как известно, в отличие от системы суммативной является тем, что можно назвать «органично целым». В философском словаре выделяют следующие особенности, присущие интегративным системам как «целокупности предметов, отличающихся следующими особенностями: 1) они приобретают новые свойства по сравнению с входящими в них предметами, то есть свойства, принадлежащие именно совокупности как целому, а не ее отдельным частям; 2) связи между их элементами имеют законообразный характер; 3) они придают своим элементам такие свойства, которыми элементы не обладают вне системы».
Именно не отрицая в принципе выдвинутого постулата о том, что финансовая система является не только финансовой, но и правовой категорией, исследуют вопросы бюджетной системы ученые А. А. Тедеев и В. А. Парыгина. При этом авторы, обращаясь к отправным вопросам финансовой системы, отмечают, что она «является достаточно дискуссионной правовой (выделено мной. — Е. П.) и экономической категорией…» и наибольшая дискуссия «ведется по поводу выяснения вопроса об элементах финансовой системы» <3>. Несмотря на сделанные названными учеными акценты на разграничение экономического и правового аспектов категории «финансовая система», должного внимания указанному вопросу не уделено и серьезного и обстоятельного анализа, к сожалению, не проведено. ——————————— <3> Парыгина В. А., Браун К., Стиглиц Дж. Э., Тедеев А. А. и др. Бюджетная система России: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. М., 2006 (серия: Российское юридическое образование). С. 69. См. также: Тедеев А. А., Парыгина В. А. Финансовое право: Учебник. М., 2004. С. 18 — 19.
Рассуждая о составе компонент финансовой системы страны, представители саратовской школы финансового права отправным считают материальное выражение звеньев (институтов) финансовой системы. Под материальным содержанием компонент (звеньев) финансовой системы РФ понимаются, как правило, денежные фонды, отличающиеся специфическими признаками. Заметим, что сама дифференциация финансов как единой и целостной экономической категории на определенные институты (компоненты) (так же как и дифференциация звеньев финансовой системы) не является чисто теоретической проблемой. Указанное разграничение финансов предопределено тем, что они, обладая существенными характерными чертами, присущими финансам в целом, одновременно отличаются спецификой внутреннего строения. В экономической и финансово-правовой литературе в связи с этим принято выделять «внутреннюю структуру финансов», куда учеными включаются несколько детерминированных и взаимосвязанных институтов (компонент), каждому из которых присущи свои особенности, с одновременным наличием общих признаков, характерных в целом для финансов <4>. Многозвенность финансовой системы, как справедливо отмечает профессор Н. И. Химичева, способствует «большей ее гибкости и эффективности действия» <5>. ——————————— <4> Профессор Н. И. Химичева, уточняя причины выделения разнообразных структурных элементов в единой финансовой системе страны, справедливо подчеркивает, что необходимость выделения таких институтов (звеньев) «обусловлена многообразием потребностей общества, которые призваны обслуживать финансы, охватывая своим взаимодействием всю экономику страны и социальную сферу». См.: Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2005 (серия учебно-методических комплексов). С. 93. <5> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2011. С. 27 и след.
Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о том, что четкая дифференциация финансовой системы на определенные звенья (институты) важна не только с доктринальной, но необходима и с прикладной точки зрения. Кроме решения проблем дальнейшего развития теории финансового права и его основных подотраслей — бюджетного, налогового, банковского и др., указанная дифференциация, безусловно, является основанием для достижения эффективности практического хозяйствования в различных сферах экономики государства и выбора наилучших вариантов разрешения социальных проблем в конкретных областях жизнедеятельности общества. На современном этапе в состав финансовой системы РФ входят компоненты, одновременно наличествующие как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и уровне местного самоуправления. Все они обладают общими свойствами финансов, взаимодействуют между собой, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы, происходящие в обществе и государстве. Представители саратовской школы финансового права традиционно включают в состав финансовой системы РФ такие институты, как: бюджетная система, состоящая из государственных бюджетов (федерального и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований; внебюджетные целевые фонды; финансы страхования; кредит (государственный, муниципальный и банковский); финансы предприятий, организаций, учреждений <6>. ——————————— <6> Подробнее о позиции саратовской школы финансового права о структуре финансовой системы см., например: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. С. 28.
Аналогичной позиции о структуре финансовой системы придерживаются представители ведущих научных школ финансового права нашей страны <7>. ——————————— <7> См., например: Финансовое право / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 19 — 20; Горбунова О. Н., Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России. М., 1995. С. 6 — 7; Грачева Е. Ю., Худяков А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Алматы, 1995. С. 14 — 18; Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М., 2006. С. 13 и след.; Финансовое право / Отв. ред. О. Н. Горбунова. М., 2005. С. 23 — 31; Финансовое право: Учеб. пособие / Отв. ред. И. В. Рукавишникова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 13.
Что касается такого звена финансовой системы, как кредит, то необходимо сразу отметить, что кредит как самостоятельное звено финансовой системы страны имеет свои специфические особенности и принципы организации. Кредит выражается в привлечении свободных денежных средств различных субъектов, аккумуляции их в денежные фонды и предоставлении другим субъектам во временное пользование на началах возмездности, возвратности и срочности. Кредит дается заемщику как из привлеченных, так и из собственных средств кредитора. В условиях перехода к рыночной экономике кредитные отношения стали более разнообразными по своему содержанию и кругу участников, продолжая развиваться в этом направлении <8>. ——————————— <8> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 28.
Традиционно выделяют следующие основные формы кредита: а) государственный и муниципальный; б) банковский <9>. Согласно доктрине финансового права под государственным кредитом и муниципальным кредитом традиционно принято понимать отношения по временному использованию денежных средств граждан (приравненных к ним физических лиц) и организаций публично-правовым образованием при недостаточности бюджетных доходов для осуществления намеченных расходов. Публично-правовое образование (Федерация, ее субъекты и муниципальные образования) выступает в указанных отношениях в качестве заемщика, а лица, предоставившие ему средства, являются заимодавцами (кредиторами). Заимствование осуществляется в форме выпуска и размещения государственных и муниципальных ценных бумаг. Кроме того, согласно бюджетному законодательству государственный кредит может быть осуществлен посредством получения публично-правовым образованием кредитов в банке (банковский кредит) либо из бюджетов бюджетной системы другого уровня (бюджетный кредит) и др. В последнем случае одно публично-правовое образование будет выступать заемщиком, а второе (предоставившее средства из своего бюджета) — соответственно кредитором. В любом случае государство и муниципальное образование участвуют в указанных отношениях в качестве обязательного субъекта. При этом Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ) закрепляет возможность использования этих средств исключительно для финансирования бюджетного дефицита, погашения внутренних и внешних долговых обязательств. Однако в целом (в общесоцильных и макроэкономических масштабах) публичный кредит, представляющий собой совокупность государственного и муниципального кредита, используется в целях регулярного финансирования общесоциальных потребностей общества, а также для регулирования денежного обращения в стране. ——————————— <9> Подробнее о различиях государственного (муниципального) и банковского кредита см.: Покачалова Е. В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты) / Под ред. Н. И. Химичевой. Саратов, 2007. С. 179 — 190.
Учитывая, что публичные кредитные отношения ведут к образованию государственного и муниципального долга, публично-правовые образования участвуют в них в соответствии с нормами БК РФ и как гаранты долговых обязательств третьих лиц (ст. 98 — 100 БК РФ). Государственные и муниципальные гарантии также выступают одной из разновидностей кредитных отношений, влекущих формирование публичного долга. Государственный долг (федеральный и субфедеральный) может быть как внутренним, так и внешним. В первом случае порядок его образования и погашения урегулирован бюджетным законодательством РФ. Во втором случае внешние долговые отношения регулируются также международными договорами и соглашениями РФ. Итак, базируясь на вышеизложенных аргументах, следует констатировать, что публичный долг РФ, с одной стороны, следует рассматривать как синтетическую категорию, объединяющую государственный долг и долг муниципальный, а с другой — как следствие кредитных отношений с участием публично-территориальных образований. Причем важно учитывать, что содержание публичного долга обусловливается государственным и политическим устройством страны, поскольку только в государствах с федеративным устройством публичный долг объединяет в себе федеральный и субфедеральный государственный долг. В унитарных же государствах указанный долг всегда одноуровневый. В них публичный долг сводится исключительно к одноуровневому государственному долгу и долгу муниципальному. Вышесказанное позволяет полагать, что использование термина «публичный кредит», который предлагается автором настоящей статьи как альтернатива термину «государственный и муниципальный кредит», не только объединяет два близких по содержанию и основным характеристикам финансово-правовых института, но и во многом облегчает решение проблемы применения юридической терминологии, а также способствует усовершенствованию технико-юридических приемов и навыков при формулировании финансово-правовых норм. Аналогичные доводы могут быть приведены и в обоснование использования термина «публичный долг». Выявленные особенности публичного кредита, являющегося первоосновой публичного долга, позволяют определить его как часть самостоятельного звена финансовой системы РФ, которое именуется в научной литературе как «кредит». Вторую составляющую звена «кредит» — «банковский кредит» следует рассматривать как отношения по предоставлению банками денежных средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных и иных нужд на основе договора, во временное использование на условиях возмездности (платности), срочности и материальной обеспеченности долга. При этом банки используют в качестве кредитных ресурсов главным образом хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства юридических и физических лиц, в определенных случаях бюджетные и иные ресурсы. Таким образом, кредит как элемент (звено) финансовой системы неразрывно связан с осуществляемым банковскими кредитными организациями сберегательным делом, представляющим собой систему правоотношений между банковскими кредитными организациями, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, по поводу привлечения на добровольной основе свободных денежных средств последних во вклады на условиях срочности и возмездности. Сфера банковского кредита в условиях постсоветского периода претерпела серьезные изменения. Прежде всего в указанной сфере была ликвидирована монополия государства. Вместо государственных банков была создана широкая сеть банковских кредитных организаций, основанных на акционерных и иных формах собственности, что повлекло резкое расширение как перечня объектов банковского кредитования, так и круга субъектов кредитных отношений. При этом деятельность коммерческих банков остается под надзором государства в лице Центрального банка Российской Федерации (Банка России). В условиях рыночной экономики, когда государственное управление сменяется на экономическое (финансовое) регулирование, как никогда усиливается взаимозависимость проблем государственных долговых обязательств и рационального использования денежных сбережений граждан и хозяйствующих субъектов в целях сбалансирования экономических процессов, преодоления деструктивных (и в первую очередь кризисных) явлений в сфере финансов, устранения возможных разрывов между доходами и расходами государственного и муниципального бюджетов и оздоровления экономики в целом. Одновременно привлечение вкладов играет большую роль и в деле улучшения денежного обращения, так как вложение денежных средств юридическими и физическими лицами в банковские кредитные организации в форме вкладов сокращает находящееся в обращении количество наличных денег, ускоряет их оборачиваемость, способствует укреплению внутренней валюты. Анализируя структуру финансовой системы России, Н. И. Химичева особо отмечает, что в процессе ее функционирования «производятся денежные платежи и расчеты, то есть используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции» <10>. Однако указанное замечание не может служить основанием для выделения денежной и валютных систем в качестве самостоятельных звеньев финансовой системы страны, как это делают некоторые авторы. Указанные финансово-правовые институты выполняют посредническую роль и сопровождают функционирование каждого из вышеперечисленных звеньев финансовой системы. Отмеченное противоречие в научных взглядах на структуру финансовой системы еще раз показывает необходимость закрепления данной категории на уровне законодательного акта и обусловливает необходимость продолжения научных дискуссий по данному вопросу. Это замечание, безусловно, касается и каждого из институтов (звеньев) российской финансовой системы. При этом такое звено финансовой системы, как кредит, помимо вышеизложенных обстоятельств требует особого внимания научной общественности, а также практиков, поскольку оно непосредственно связано с интересами как самого публично-правового образования, т. е. публичными интересами, а также с интересами огромного количества граждан и хозяйствующих субъектов, т. е. частноправовыми интересами. И, следовательно, указанная сфера требует адекватного и продуманного правового регулирования. ——————————— <10> Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Химичева. С. 98.
В учебной литературе по финансовому праву неоднократно обращалось внимание на то, что Российское государство и муниципальные образования в связи с использованием для выполнения возложенных на них полномочий по управлению финансовой системой осуществляют в лице своих органов соответствующую — финансовую деятельность. «Возникающие в процессе этой деятельности финансовые общественные отношения регулируются нормами особой отрасли права, а именно финансового права. В результате этого финансовая система приводится в действие». Следовательно, как аргументированно отмечает Н. И. Химичева, именно от «уровня (качества) правовых норм и правоприменительной деятельности в данной сфере зависит эффективность действия финансовой системы и реализация социально-экономических программ страны» <11>. Это обусловливает необходимость не только глубокого познания финансового права в целом, но и, конечно же, глубокого исследования такого правового понятия, как финансовая система, включая каждую ее компоненту. ——————————— <11> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 30 — 31.
Анализ научной литературы по финансовому праву позволяет, с одной стороны, говорить о том, что большинством авторов государственный кредит включается в ее состав. Изменение территориального подразделения страны, выделение и закрепление в Конституции РФ 1993 г. (ст. 12, 130, 131, 132, 133) самостоятельности финансовой деятельности органов местного самоуправления свидетельствуют о необходимости выделять также и муниципальный кредит. Выделение публичного (государственного и муниципального) кредита в составе такого института (звена) современной финансовой системы России, как кредит, у ученых-экономистов сомнения не вызывает, это относится и к выделению в указанном звене подсистемы «банковский кредит». Однако это нельзя отнести в полной мере к видению этой проблемы учеными — специалистами в области финансового права. Если быть точными, то следует признать, что научное сообщество в своем абсолютном большинстве все же склоняется к мнению, согласно которому выделение таких составляющих звена «кредит», как государственный, муниципальный и банковский кредит, является достаточно устоявшимся положением финансового права, что вполне обоснованно как с теоретических, так и правоприменительных позиций. Однако сделанная ранее оговорка о том, что данной позиции придерживаются большинство, но не все финансоведы, обусловлена высказанной в научной и учебной литературе позицией профессора М. В. Карасевой, исключающей из структуры финансовой системы компоненту «банковский кредит». Кроме того, автор достаточно категорично отрицает финансово-правовую природу отношений государственного кредита. Так, М. В. Карасева в своей монографии «Финансовое правоотношение» отмечает, что «отношения по государственному кредиту между Российской Федерацией и кредиторами не являются финансово-правовыми» <12>. Другие авторы, и нам более близка их позиция, приходят к выводу, что в последнее время указанный правовой институт регулируется (в силу его сложного, многоаспектного и полифункционального характера) сразу несколькими отраслями права, в том числе конституционным, финансовым, гражданским, административным, международными <13>. Однако отнесение указанных отношений к числу регулируемых несколькими отраслями права не влияет на однозначность вывода о том, что государственный и муниципальный кредит являются структурными компонентами финансовой системы Российской Федерации. ——————————— <12> Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 69. <13> См., например: Хейло Д. Л. Государственный кредит в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. Подробнее о месте государственного кредита в системе финансового законодательства см.: Покачалова Е. В. Доктрина финансового права и новое финансовое законодательство об институтах государственного кредита и государственного долга // Правоведение. 2002. N 5.
Следует оговориться и о том, что в финансовой (экономической) литературе высказано суждение о более узком составе финансовой системы, исключающее из нее кредит в связи с присущими ему особенностями <14>. Некоторые из представителей экономической науки, не называя в числе институтов (звеньев) финансовой системы банковский кредит, государственный кредит все же в состав финансовой системы включают <15>. ——————————— <14> См.: Финансово-кредитный словарь: В 3 т. / Гл. ред. Н. В. Гаретовский. М., 1988. Т. 3. С. 312 — 314. <15> См.: Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1999. С. 60 — 65.
Однако более аргументированной и логичной, полагаем, является научная позиция о целесообразности расширительного толкования финансов, в том числе включения в них банковского кредита <16>. Полагаем, это можно обосновать следующим. ——————————— <16> См.: Финансы: Учебник / Под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 8.
Сторонники невключения кредита в качестве самостоятельного звена финансовой системы <17> в обоснование своей позиции выдвигают в качестве основного такой аргумент, как наличие особого признака кредита, отличающего его от финансов. Этот признак заключается в возвратности, возмездности и срочности кредитных ресурсов. Однако С. Д. Цыпкин убедительно опровергает названные аргументы, указывая, что наличие этих особых принципов кредита «лишь отличает его от других звеньев финансовой системы, но не кредит от финансов». И добавляет: «В конечном счете все эти различия только внутри единства» <18>. В качестве характерных признаков кредита С. Д. Цыпкин выделяет: а) добровольность, б) срочность, в) возвратность, г) возмездность. Именно эти признаки, справедливо считает ученый, как раз и являются специфическими, предопределяющими возможность выделения государственного кредита в отдельное, самостоятельное звено финансовой системы, поскольку именно они «несколько отграничивают средства, аккумулируемые посредством государственного кредита, от доходов государства в собственном смысле» <19>. ——————————— <17> См., например: Дьяченко В. П. К вопросу о сущности и функциях советских финансистов // Вопросы теории финансов. М., 1957. С. 65; Севастьянов А. А. Финансы в системе производственных отношений развитого социализма. М., 1973. С. 17 — 18; Точильников Г. М. Социалистические финансы (вопросы теории). М., 1957. С. 65. <18> Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М., 1983. С. 17 — 18. <19> Там же. С. 36.
Несмотря на то что С. Д. Цыпкин в своей монографии достаточно подробно проанализировал доводы представителей различных научных школ, выступающих и обосновывающих принадлежность государственного кредита к числу звеньев советской системы финансов, а также тех, кто придерживается прямо противоположной позиции, однако с учетом глобальных изменений, произошедших в момент выхода его исследования, полагаем, целесообразно остановиться на рассмотрении тех аргументов, которые актуальны для современной финансовой системы. Важнейшим доводом в пользу аргументации научной парадигмы о необходимости включения публичного и частного (банковского) кредита в финансовую систему РФ является констатация большинством ученых фактов наличия «органической связи» финансов и кредита, а также существования их производного характера от капитала и отражения рассматриваемыми категориями лишь различных обязательных стадий его движения <20>. Помимо этого, следует отметить, что общность финансов и кредита обусловлена их единой денежной формой, а также взаимосвязью государства со всеми его централизованными и децентрализованными фондами и т. д. В современной экономической литературе в настоящее время складывается вполне устойчивое научное мировоззрение, в соответствии с которым учеными признаются устойчивые связи между двумя важнейшими финансовыми категориями финансов и кредита. Как справедливо отмечает ведущий специалист в области финансового права Н. И. Химичева, «ссылка на наличие особенностей у кредита при обособлении его от финансов представляется неубедительной, поскольку и каждое другое из названных звеньев финансовой системы обладает своей спецификой, одновременно взаимодействуя между собой как составная часть этой единой системы» <21>. Не является исключением и взаимодействие финансовой системы с институтом (звеном) государственного (муниципального) кредита. ——————————— <20> Так, С. Д. Цыпкин, А. М. Александров, Э. Л. Вознесенский указывают на то, что финансы и кредит отражают движение стоимости в ее денежной форме, обусловливают образование, распределение и использование денежных доходов, совместно обслуживают денежный оборот предприятий и организаций, а также «процесса расширенного воспроизводства в целом» (см.: Цыпкин С. Д. Указ. соч. С. 17; Александров А. М., Вознесенский Э. А. Финансы социализма. М., 1971. С. 47; Аллахвердян Д. А. Финансы социалистического производства. М., 1971. С. 158 — 165). <21> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд. перераб. и доп. М., 2006. С. 24.
Важно заметить, что еще более 25 лет назад профессор С. Д. Цыпкин, рассматривая структуру финансовой системы СССР, предпринял попытку разработать своеобразную иерархию звеньев (институтов) финансовой системы, указав наиболее значимые, и расставил финансово-правовые институты в определенном порядке (в соответствии с их значимостью). Автором была предложена следующая иерархическая структура институтов финансовой системы СССР: 1) государственный бюджет (бюджетное право); 2) финансы социалистических предприятий, организаций отраслей народного хозяйства; 3) государственное имущественное и личное страхование; 4) государственное социальное страхование; 5) кредит (банковский и государственный). Несмотря на то, что С. Д. Цыпкиным в классификации звеньев финансовой системы СССР кредиту отводится последнее (5-е) место, автор тем не менее отмечает, что совокупность юридических норм, регулирующих кредитные отношения, «является крупным и важным разделом особенной части отрасли советского финансового права». При этом ученый обосновывает, что «государственный кредит складывается из норм, регулирующих отношения при выпуске государственных займов, а также… при привлечении вкладов в сберегательные кассы» <22>. ——————————— <22> Цыпкин С. Д. Указ. соч. С. 36.
Следует заметить, что еще с периода социалистических финансов, когда началась научна я дискуссия, и до настоящего времени остается актуальным вопрос о детерминизме звеньев финансовой системы и основных разделов (институтов) финансового права. На взаимосвязь указанных понятий также обращал внимание С. Д. Цыпкин в упомянутой работе «Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства». В частности, автор отмечал, что базой выделения тех или иных институтов особенной части финансового права «служат особенности тех или иных групп финансово-экономических отношений, определяющих, в свою очередь, специфику конкретных методов и форм аккумуляции или распределения денежных средств» <23>. Указанный вывод, безусловно, сохраняет свою актуальность в настоящее время. Именно структура современной финансовой системы страны является основой для структурирования системы российского финансового права, а также системы финансового законодательства. В связи с этим вопрос о дифференциации звеньев финансовой системы имеет столь важное значение как в теоретическом, так и в нормотворческом и правоприменительном аспектах. Само же звено публичного (государственного, муниципального) и частного (банковского) кредита имеет важное значение для эффективного функционирования всей финансовой системы страны в целом. В частности, характеризуя публичный (государственный) кредит, известный ученый С. О. Шохин отмечал, что «государственный кредит, являясь составной частью финансовой системы, активно используется государством в целях сбалансированности бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики» <24>. С. О. Шохин со ссылкой на Э. Х. Махмутову подчеркивает, что государственный кредит выполняет двойную роль: в отношениях по государственному долгу он ориентирован на формирование дополнительных денежных средств в целях финансирования основных функций государства; в отношениях по государственному кредитованию — на распределение имеющихся денежных средств для финансирования отдельных направлений государственной деятельности <25>. Учитывая, что государственный и муниципальный кредит в своей совокупности представляют публичный кредит, употребление указанного термина, полагаем, вполне обоснованно, поскольку государственный и муниципальный кредит являются разновидностью публичных финансов. Применение указанного термина, кроме того, вполне согласуется с последними изменениями и дополнениями, внесенными в российское бюджетное законодательство и легализовавшими такие понятия, как «публичные обязательства» и «публичные нормативные обязательства» (ст. 6 БК РФ, в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ). ——————————— <23> Там же. С. 25. <24> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 487. <25> См.: Там же. С. 487; Махмутова Э. Х. Государственный кредит в Российской Федерации // Проблемы правового регулирования и перспективы развития. М., 2004.
Таким образом, применение терминов «публичный кредит» и «частный кредит» при характеристике звена финансовой системы является не только теоретически, но и практически оправданным и корректным. С учетом перечисленных финансово-правовых признаков с правовой точки зрения публичный кредит можно определить как урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством, и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита, регулирования денежного обращения и удовлетворения иных публичных интересов. Частный (банковский) кредит соответственно — это урегулированные правовыми нормами отношения по предоставлению банками (кредитными организациями) денежных средств заемщикам на определенный срок (с возможным указанием целей использования) на условиях платности, возвратности, срочности и, как правило, материальной обеспеченности <26>. ——————————— <26> Следует также учитывать, что в гражданско-правовом аспекте банковский кредит — это прежде всего договорное обязательство, в соответствии с которым банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, которые предусмотрены договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее.
Определение общих сущностных черт публичного и частного кредита сводится прежде всего к выявлению основных начал (принципов) организации и функционирования кредита. В этом контексте следует резюмировать, что принципы срочности, возвратности и возмездности (платности), лежащие в основе отношений по публичному (государственному и муниципальному) кредиту, характерны для любых кредитных отношений. Помимо основных принципов кредитование может осуществляться и в соответствии с такими факультативными принципами, как обеспеченность и целенаправленность <27>. ——————————— <27> Подробнее о содержании указанных принципов см. гл. 22 «Правовые основы банковского кредитования и его государственного регулирования» в кн.: Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2005 (серия учебно-методических комплексов). С. 378 — 390 (авт. главы — Е. В. Покачалова).
Однако между публичным (государственным и муниципальным) и частным (банковским) кредитом имеются существенные экономические и правовые различия <28>. Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института публичного (государственного и муниципального) кредита и самостоятельности правового института банковского кредита. Итак, перечислим основные отличия названных форм кредита. ——————————— <28> Следует иметь в виду, что в данном случае речь идет о кредитах, выдаваемых негосударственными банковскими кредитными организациями. Банк России, являясь кредитором последней инстанции, на который возложены функции по рефинансированию коммерческих банков, хотя и выдает им кредиты, но в аспекте рассматриваемых проблем к указанным автором кредитным организациям не относится. Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М. Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют мало подобия» (цит. по: У истоков финансового права / Под ред. А. Н. Козырина; Сост. А. А. Ялбулганов. М., 1998. Т. 1. С. 300 (серия «Золотые страницы российского финансового права»).
1. Главная особенность публичного кредита заключается в непроизводительном использовании капитала, так как средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала <29>, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Средствами для погашения процентов за пользование публичным кредитом служат либо налоги, либо новые займы <30>. ——————————— <29> Ссудный капитал, используемый при государственном кредите, К. Маркс называл иллюзорным, фиктивным капиталом (см.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 7). <30> К. Маркс называл государственные займы антиципированными (взятыми наперед) налогами (см.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 766).
Характерной чертой частного (банковского) кредита является производительное использование ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за пользование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной стоимости. Отношения банковского кредита имеют своим следствием заключение договора банковской ссуды, результатом же публичных кредитных операций выступает государственный внутренний и внешний долг, являющийся объектом финансовых правоотношений. Аналогично при муниципальном кредите формируется муниципальный внутренний долг. 2. В отношениях по публичному кредиту всегда преобладает верховенство публично-правового территориального образования, несмотря на то, что оно является заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника. 3. Учитывая особую роль государства (муниципального образования), оно заключает долгосрочные займы, как правило, без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога. 4. При банковском кредите договор банковской ссуды заключается, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности в регулировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. Однако когда речь идет о государственном кредите, то принуждение «имеет иногда место при заключении займа» <31>. Таковыми, например, были госзаймы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке <32>. Указанные признаки характерны и для муниципального кредита. ——————————— <31> Слуцкий М. И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 69. <32> Русский ученый-финансист Л. В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, — подчеркивал автор, — принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства». См.: Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства (Пособие по финансовому праву). СПб., 1894.
Говоря о причинах, обусловливающих необходимость использования государственного и муниципального кредита, следует назвать основную, которой является нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов <33>. В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и расходами. Естественно, что для реализации публичных кредитных операций необходимо наличие временно свободных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль публичного кредита заключается еще и в том, что он может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль публичного кредита достаточно многогранна. ——————————— <33> Известные американские экономисты К. Р. Макконнелл и Л. С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: «…расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время» (см.: Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономика: принципы, проблемы и политика: В 2 т. М., 1993. Т. 1. С. 368). М. И. Слуцкий отмечал: «Если обобщенно определить причину государственного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества» (см.: Слуцкий М. И. Указ. соч. С. 68).
Финансово-экономическими предпосылками реализации отношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, наличие разрывов во времени их получения и использования организациями и гражданами. Функционирование публичного кредита предполагает наличие не только временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и объективных экономических предпосылок их образования, но и правового закрепления возможности использования названных средств государством и муниципальными образованиями в качестве кредитных ресурсов. Именно наличие указанных составляющих и позволяет выдвинуть тезис о том, что публичный (государственный и муниципальный) долг является не просто экономическим, но и правовым следствием кредитных отношений с участием публично-территориальных образований. Объективная необходимость банковского кредита обусловлена закономерностями денежного кругооборота, включающего оборот денежных средств государства (муниципальных образований), юридических, физических лиц, в процессе которого у одних участников оборота постоянно высвобождаются средства, а у других возникает временная потребность в дополнительных средствах, составляющих основную часть ссудного капитала. Общественные отношения, возникающие при банковском кредитовании, в зависимости от их специфики регламентируются, как известно, нормами различных отраслей российского права, главным образом финансового, административного и гражданского. Роль финансового права заключается в публичном (государственном) регулировании сферы банковского кредитования, и прежде всего в правовой регламентации самой организации указанной сферы, в установлении общих критериев и требований к участникам кредитного рынка, государственного регулировании расчетных отношений, закреплении четких условий кредитования коммерческих банков Центральным банком РФ и установлении надзорных полномочий последнего за деятельностью кредитных организаций в указанной сфере в целях защиты законных интересов участников рынка банковских капиталов. В связи с этим именно финансовому праву принадлежит важнейшая роль в обеспечении устойчивой динамики экономической жизни в стране, а гарантирование Конституцией РФ единого рынка в стране обусловливает необходимый уровень императивного влияния государства на регулирование кредитных отношений.
