(Винницкий А. В.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2011, N 3)
О МЕТОДОЛОГИИ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
А. В. ВИННИЦКИЙ
Винницкий А. В., кандидат юридических наук, доцент Уральской государственной юридической академии.
В последние годы активно ведутся цивилистические исследования имущественных отношений с участием публично-правовых образований, причем такие отношения в специальных работах по данной тематике трактуются уже не иначе как гражданско-правовые <1>. К сожалению, представители публично-правовой науки, и прежде всего административного права, не уделяют указанной проблематике должного внимания, в то же время все новые и новые авторы берутся за изучение вопросов административной ответственности и некоторых иных традиционных для административного права сфер, где плотность диссертационных работ, на наш взгляд, превышает разумные пределы. Несбалансированность научных исследований в рассматриваемой области нельзя признать допустимой с методологической точки зрения, поскольку междисциплинарные, по сути, вопросы участия государства и муниципальных образований в имущественных отношениях не получают комплексного освещения, что в конечном счете негативно сказывается на качестве правотворческой и правоприменительной деятельности. ——————————— <1> См., например: Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2008; Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005; Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003.
Осуществление государством и муниципалитетами публичных функций предполагает их вступление в различные, в том числе имущественные, отношения. Ряд из них традиционно регламентируется налоговым и бюджетным правом и исследуется финансово-правовой наукой. Однако означает ли это, что при участии в иных имущественных отношениях публично-правовые образования могут руководствоваться общим, гражданско-правовым регулированием и действовать по тем же правилам, что и физические и юридические лица? Именно такие призывы слышатся начиная с 90-х годов минувшего столетия со стороны значительного числа представителей цивилистической науки. Представляется, что подобный подход ошибочен, однако исторически объясним. Труды, в которых обосновывалось господство государственной социалистической формы собственности и детально анализировались организационно-имущественные отношения в условиях планового хозяйства, строго выдержанные в идеологическом плане и при этом безупречные с точки зрения юридической догматики, создавались на протяжении 70 лет (М. М. Агарков, С. С. Алексеев, С. И. Аскназий, М. И. Брагинский, С. Н. Братусь, А. В. Венедиктов, П. П. Виткявичюс, Д. И. Генкин, О. С. Иоффе, А. К. Юрченко, В. С. Якушев и многие другие). После 1991 г. в научной среде вслед за новыми экономико-политическими устремлениями наблюдались явная боязнь, нежелание ставить государство на особую ступень и рассуждать о его специфике. В результате было решено разрушить сложившиеся устои и единомоментно уравнять государство в имущественных отношениях с гражданами и организациями, подчинить его общим положениям гражданского законодательства. На сегодняшний день становится все более очевидным, что подобная концепция не менее вредная и опасная утопия, чем возлагать на государство функции по организации и тотальному руководству всей экономикой страны. К примеру, в условиях, когда видные ученые-цивилисты обосновывали, что «ГК РФ предусмотрел не только достаточно стройную систему регламентации отношений публичной собственности, но и определенные возможности ее эффективного использования» <2>, загипнотизированному федеральному законодателю потребовалось более 17 лет для осознания недопустимости передачи публичного имущества в пользование частным лицам исходя из субъективных предпочтений отдельных чиновников. Лишь в июне 2008 г. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ <3> был дополнен ст. 17.1, предусматривающей конкурсный (аукционный) порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества <4>. ——————————— <2> Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика: Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 221 — 222. <3> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3434. <4> См.: Федеральный закон от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 27. Ст. 3126.
Современные реалии и усиливающиеся кризисные явления в мировой и российской экономиках демонстрируют, что серьезной роли публично-правовых образований в экономической жизни общества не избежать. При этом эффективное решение стоящих перед государством задач требует не только его активного участия в имущественных отношениях (кредитование частного сектора, увеличение объемов государственного и муниципального заказа, государственно-частное партнерство на базе объектов публичной собственности и т. д.), но и специального, публично-правового режима такого участия, который бы обеспечил достижение общественно значимого интереса при осуществлении государством экономических функций. Пожалуй, во всех странах, в том числе наиболее развитых европейских правопорядках (Франции <5>, ФРГ <6>, Испании <7>, Бельгии <8>, Швейцарии <9>, Австрии <10>, Греции <11> и т. д.), участие государства в имущественных отношениях в той или иной степени подчиняется специальным, публично-правовым правилам, которые вырабатывались веками, эволюционировали и весьма масштабны на сегодняшний день. Сказанное не означает, что гражданское законодательство непричастно к регулированию подобных отношений, оно закрепляет общий режим, наряду с которым наблюдается множество публично-правовых правил специального действия. ——————————— <5> См.: Auby J.-M., Bon P., Auby J.-B. Droit administratif des biens. 4-e ed. Paris: Dalloz, 2003; Godfrin Ph. Droit administratif des biens. 6-e ed. Paris: Dalloz, 2001. <6> См.: Allgemeines Verwaltungsrecht / Hrsg. von H.-U. Erichsen und D. Ehlers. Berlin: de Gruyter, 2010, 14. Aufl. P. 856 — 931; Papier H.-J. Recht der offentlichen Sachen. Berlin: de Gruyter, 1998, 3. Aufl. <7> См.: Sanchez Moron, M. Los bienes publicos (regimen juridico). Madrid: Tecnos, 1997; Morillo-Velarde Perez J. I. Dominio Publico. Madrid: Trivium, 1992. <8> См.: Dembour J., Droit administratif. 3-e ed. Faculte de droit de l’Universite de Liege. 1978. No 245 и след. <9> См.: Moor P. Droit administratif. Volume III. Berne: Staempfli Edition SA, 1992. P. 253 — 328. <10> См.: Raschauer B. Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien: Springer, 2009, 3. Aufl. P. 470 — 478. <11> См.: Flogaiitis S. Les contrats administratifs. Biblioteeque de droit public europeen. Londres: Esperia Publications Ltd., 1998. P. 216.
В отечественной доктрине современной модели участия публично-правовых образований в имущественных отношениях не сложилось. Следствием этого является: отсутствие законов о государственной и муниципальной собственности и управлении ею, о национализации, о реквизиции, бессистемность законодательства об изъятии частного имущества для публичных нужд, регулярное «переписывание» нормативных актов о государственных и муниципальных закупках, непоследовательность законодательных решений в отношении государственных корпораций и компаний и т. д. Представляется, что в России, с учетом наиболее прогрессивного зарубежного опыта, назрела необходимость в признании и развитии административно-имущественного права, которое бы объединило по меньшей мере следующие правовые институты: управление публичной собственностью, оказание государственных и муниципальных услуг на базе объектов публичной собственности, размещение государственного и муниципального заказа, необходимого для создания и функционирования объектов публичной собственности. Помимо этого, самого активного обсуждения заслуживают вопросы более интенсивного включения в сферу административно-правового регулирования отношений, связанных с экспроприацией, имущественной ответственностью казны, а также правовым статусом и деятельностью некоторых юридических лиц публичного права — организаций, вступающих в имущественные отношения для выполнения возложенных на них публичных функций и преследующих при этом публичный интерес (государственные корпорации и компании, учреждения и др.). Речь идет не об очередном «трамвайно-троллейбусном» праве и обосновании новой отрасли с собственным предметом и методом регулирования. Задача в ином — создать адекватную научно-теоретическую концепцию развития законодательства. Административно-имущественное право в перспективе — это целостная система юридических норм, регламентирующих участие публичной администрации в имущественных отношениях по приобретению, отчуждению и использованию объектов государственной и муниципальной собственности в общественно значимых интересах (за исключением налоговых и бюджетных отношений). По своей сути это сфера специального административно-правового регулирования, поскольку его предмет составляют ряд взаимосвязанных направлений деятельности публичной администрации (государственных органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, «агентов» публичной власти). Попытаемся, однако, детальнее разобрать причины, указывающие на недостаточность частноправового регулирования рассматриваемых отношений с участием публично-правовых образований. Гражданское законодательство охватывает ту часть правового регулирования имущественных отношений, которая входит в сферу гражданского оборота <12>. Статьи 124 и 125 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) закрепляют, что к Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. В соответствии со ст. 9 ГК РФ граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. ——————————— <12> См.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. С. 65.
Процитированные положения свидетельствуют о том, что публично-правовые образования выступают как имущественно обособленные субъекты, «непроницаемые» для гражданского законодательства, которое не в силах детально урегулировать проистекающие внутри самого государства (муниципалитета) процессы формирования волеизъявления, направленного на вступление в конкретное имущественное правоотношение (осуществление правомочий собственника тем или иным образом, выбор контрагента, согласование с ним условий взаимодействия, изъятие определенного частного имущества для общественной пользы и т. д.), а также реализации принятого решения вне рамок гражданского оборота. Однако эти процессы базируются на нормативно установленных основаниях, целях и процедурах волеизъявления публично-правового образования и его воплощения в жизнь компетентными административными органами. В целом для гарантированного и эффективного решения публичных задач, которые диктуют вступление в имущественные отношения, на нормативном уровне необходимо централизованно урегулировать следующие вопросы, чуждые частному праву: — закрепить специальную (целевую) правоспособность публично-правовых образований, а значит, и возможность участия только в тех имущественных отношениях, которые опосредуют или обеспечивают конкретные государственные и муниципальные функции; — разграничить компетенцию между уполномоченными субъектами публичной администрации; — обеспечить конкурентную среду в имущественных отношениях с участием публично-правовых образований, которые обладают гигантскими материальными ресурсами, а следовательно, оказывают серьезное влияние на рынки различных товаров, работ, услуг; — исключить коррупциогенные факторы, в том числе личную заинтересованность должностных лиц публичной администрации; — установить порядок принятия решения о необходимости (целесообразности) вступления в конкретные имущественные правоотношения, порядок выработки его условий и т. д., т. е. создать развернутую систему административных процедур и производств, причем как внутриаппаратных, так и внешнеаппаратных; — закрепить специальные юридические средства (инструменты), их сочетания для вступления в имущественные правоотношения (административные акты, двусторонние сделки, торги и др.); — предусмотреть механизмы контроля за соблюдением установленных императивных правил участия государства и муниципалитетов в имущественных отношениях, а также меры публично-правовой ответственности за их нарушения. Гражданское законодательство, исходя из предмета своего регулирования и основных начал, априори не способно регламентировать перечисленные выше вопросы. При отсутствии здесь специальных публично-правовых норм можно говорить лишь о пробелах в публично-правовом регулировании, в результате чего рассматриваемые отношения подвергаются лишь гражданско-правовому воздействию, не обеспечивающему ни целевого назначения публичного имущества и финансов, ни достижения публичных интересов при вступлении государства и муниципалитетов в имущественные отношения. Вместе с тем очевидна и тесная взаимосвязь норм различной отраслевой принадлежности: административные органы, управляя государственным и муниципальным имуществом, всегда действуют в пределах правомочий собственника, установленных гражданским законодательством; при размещении государственного и муниципального заказа используются договорные типы, предусмотренные гражданским законодательством; компетенция органов власти в отношении публичной собственности производна от прав государства (муниципалитета) — собственника, ограничена ими. Таким образом, административно-имущественные нормы согласуются с гражданско-правовыми нормами о содержании права собственности, о договорах, об основаниях приобретения и прекращения права собственности, об основаниях и пределах ответственности и т. д., чем обеспечивается преемственность правового регулирования. Интегрирующей основой для частноправового и публично-правового регулирования имущественных отношений с участием государства и муниципалитета должны выступать конституционные положения, поскольку именно на этом уровне необходимо закладывать модели присутствия государства в национальной экономике, которые бы обеспечивали сбалансированность частных и публичных интересов в рассматриваемой сфере. В условиях, когда российская Конституция не исключает самую разнообразную экономическую политику, как основанную на усилении государственного регулирования экономической деятельности, так и базирующуюся на более либеральных экономических воззрениях, особой поддержки заслуживает позиция Г. А. Гаджиева о развитии концепции конституционной экономики, в рамках которой необходимо в том числе предложить четкие принципы и правила «погружения» государства в имущественные отношения и взаимодействия в этой сфере с частными лицами <13>. ——————————— <13> См.: Гаджиев Г. А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и современность // Известия вузов. Правоведение. 2009. N 2. С. 83 — 90.
