(Белов В. Е.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2013, N 1)
К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ОТНОШЕНИЯХ, РЕГУЛИРУЕМЫХ ГРАЖДАНСКИМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ
В. Е. БЕЛОВ
Белов В. Е., доцент кафедры «Гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Тема «Правовая политика: вызовы современности» имеет особую актуальность для сферы гражданско-правового регулирования. Это касается в том числе и правоотношений с участием Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (далее — публично-правовые образования). Как известно, правовые основы участия публично-правовых образований в отношениях гражданско-правового характера закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 8, 34, 35, 46, 53 и др.) и ГК РФ (ст. 124 — 127 и др.). ГК РФ установлено, что публично-правовые образования являются субъектами гражданского права (п. 1 ст. 2) и выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Практика показывает, что применительно к отдельным направлениям участия публично-правовых образований в гражданском обороте в последнее время отмечается большое количество проблем. Так, все больший резонанс в обществе получают события негативного характера, касающиеся, в частности, таких отношений, как поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (сфера государственных и муниципальных заказов), а также распоряжение государственным и муниципальным имуществом. В первом случае мы нередко наблюдаем некачественное и несвоевременное исполнение заказов различного уровня, неэффективное расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а во втором — неэффективное распоряжение государственным и муниципальным имуществом и, как следствие, крайне низкую наполняемость доходной части бюджетов различного уровня. Говоря другими словами, речь идет об огромных масштабах хищений денежных средств государства и муниципальных образований, коррупционных и иных злоупотреблениях со стороны лиц, участвующих в рассматриваемых отношениях. В этих условиях закономерным является вопрос о том, что делать, чтобы преодолеть такого рода негативные проявления, представляющие в настоящее время реальную угрозу национальной безопасности нашего государства. В сложившейся ситуации особую актуальность приобретает анализ вопросов, связанных с участием публично-правовых образований в гражданском обороте, в том числе выявление причин неудовлетворительного состояния дел в данной сфере. В частности, требует ответа вопрос о том, является ли совершенной действующая модель участия данных субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Как известно, с некоторого времени в научной литературе активно обсуждаются вопросы, касающиеся действующей модели участия государства в гражданском обороте. В рамках данной публикации не представляется возможным проанализировать весь блок вопросов, в частности, касающихся критики плюралистической модели, предложений по законодательному закреплению понятия «юридическое лицо публичного права» и т. п. Автор хочет обратить внимание лишь на некоторые аспекты указанной проблематики. Анализируя данные вопросы, нельзя не учитывать ряд обстоятельств, касающихся прежде всего комплексного характера правового регулирования рассматриваемых отношений. Как известно, возрастание роли комплексного характера правового регулирования в современных условиях наблюдается в различных сферах общественных отношений. В научной литературе отмечается, что решение выдвинутых в настоящее время практических задач может быть эффективно обеспечено только на основе познания дуализма права и комплексного законодательного регулирования общественных отношений, определяющих суть конвергенции частного и публичного права, ее содержание и формы <1>. Для сферы экономики, в частности, также характерно комплексное правовое регулирование, что предполагает его определенную сбалансированность. При этом достижение баланса публичного и частного права в регулировании экономики является одновременно и целью, и необходимым условием ее эффективного функционирования <2>. Комплексный характер правового регулирования участия государства и муниципальных образований в гражданском обороте дополнительно обусловлен особенностями данных отношений с точки зрения публичного характера их целевой направленности, источников финансирования и т. д. Нельзя не учитывать и особенности порядка участия рассматриваемых субъектов в гражданском обороте. Так, ст. 125 ГК РФ предусмотрено, что от имени указанных субъектов в рассматриваемых отношениях соответственно могут выступать прежде всего органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. ——————————— <1> См.: Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 6 — 8; Хабриева Т. Я. Право и модернизация экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. N 1. С. 4, 5 и др. <2> См.: Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 13.
Таким образом, государство как субъект гражданского права в значительно большей мере, чем физические и юридические лица, находится под воздействием публичного права. Однако в какой мере это обстоятельство оказывает влияние на гражданско-правовые отношения? Нельзя не согласиться с точкой зрения ученых-цивилистов о том, что «особое положение государства как субъекта гражданского права определяется и проявляется не в его отношениях с другими субъектами — гражданами и юридическими лицами, а в природе образования и существования» <3>. В научной литературе также совершенно справедливо отмечается, что «особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в «смешанные» отношения, с элементами власти и подчинения, — в противном случае «исчезает» рынок и разрушается его гражданско-правовая основа» <4>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Общая часть» (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <3> См.: Гражданское право: В 2 т. / Под ред. Е. А. Суханова. М.: БЕК, 1994. Т. 1. С. 107. <4> Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 183.
Примечательно, что о необходимости такого подхода говорится и в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее — Программа), раздел X которой посвящен формированию в России комплексной федеральной контрактной системы <5>. В Программе отмечается, что «в настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценное правовое регулирование имущественных отношений с участием публично-правовых образований, не основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (контрактных отношений)». В соответствии с данным документом «в целом развитие контрактных отношений с участием публично-правовых образований должно быть направлено на создание прозрачной справедливой среды для всех сторон контракта, обеспечивающей сбалансированность интересов». ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 28. Ст. 3720. Данная Программа утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р. В соответствии с п. 2 указанного распоряжения Минфин России и другие федеральные органы исполнительной власти обязаны руководствоваться положениями Программы при формировании и организации исполнения федерального бюджета, а также при подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Тем самым просматривается непосредственная связь между программным документом и будущими нормативными правовыми актами. Тем более взвешенными, на наш взгляд, должны быть положения того или иного программного документа.
В вышеупомянутой Программе отмечаются, в частности, случаи невыполнения (пересмотра) государством контрактных обязательств. Последствием этого является «снижение доверия граждан и бизнеса к государству не только как к субъекту политики, но и как к ответственному и надежному партнеру в гражданско-правовых отношениях». Одновременно в разделе IV данной Программы подчеркивается необходимость рассмотреть вопрос о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица. Таким образом, в рассматриваемом программном документе констатируется снижение доверия к государству как контрагенту в гражданско-правовых отношениях и предлагается наделить публично-правовые образования статусом юридического лица. Вопрос в том, приведет ли принятие такого рода меры к решению существующих проблем. Думается, что нет. На наш взгляд, имеющие место проблемы связаны вовсе не с действующей моделью участия государства в гражданском обороте как некой гражданско-правовой конструкцией. Как представляется, гражданско-правовая составляющая существующей модели вполне адекватна современному состоянию общества и не требует пересмотра. Все сводится к публично-правовым аспектам рассматриваемых отношений. В научной литературе высказано мнение о том, что задача законодателя и науки на современном этапе заключается в совершенствовании существующей модели участия государства в гражданском обороте, а конкретно — ее публично-правовой составляющей <6>. Говоря о гражданско-правовой модели, нельзя не учитывать состояние публично-правовых элементов, неразрывно связанных с существующей конструкцией. На наш взгляд, именно с публично-правовой составляющей, и прежде всего низкой эффективностью деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц как субъектов административного права, связано неудовлетворительное состояние дел в сферах отношений с участием государства и муниципальных образований. В этой связи необходимо говорить, в частности, не только о дополнительных мерах материального и морального стимулирования отдельных должностных лиц, но и об ужесточении уголовной, административной, дисциплинарной ответственности, т. е. о том, что находится за рамками гражданского права. В то же время, говоря об ответственности должностных лиц за невыполнение либо ненадлежащее выполнение их обязанностей, нельзя не отметить необходимость использования гражданско-правовых механизмов для противодействия коррупционным и иным злоупотреблениям. Так, по мнению отдельных авторов, в интересах подрыва побудительных мотивов и материальной базы коррупционной преступности перспективным представляется обращение к институтам и нормам гражданского права. Внедрение межотраслевого подхода может быть одним из перспективных направлений повышения эффективности работы правоохранительных органов по противодействию коррупции <7>. К сожалению, потенциал гражданского права используется пока недостаточно. Так, анализ показывает, что далеко не во всех случаях лица, привлекаемые к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений, одновременно несут и гражданско-правовую ответственность, связанную с возмещением имущественного ущерба, причиненного публично-правовым образованиям. ——————————— <6> См.: Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 75, 76. <7> См.: Бакун А., Савинский А. О межотраслевой методике пресечения коррупционных преступлений // Законность. 2009. N 7. С. 9 — 12.
Возрастание значения комплексного подхода в современных условиях требует проведения соответствующих научных исследований, носящих комплексный характер. Говоря об участии ученых различных отраслей юридической науки в анализе рассматриваемых правоотношений, следует вспомнить О. Е. Кутафина. Посвятив одну из своих научных работ анализу вопросов участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и их органов, а также общественных и религиозных организаций в гражданских правоотношениях с позиций конституционного права, Олег Емельянович отметил, что «важнейшей сферой деятельности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований служит хозяйственная деятельность — необходимый компонент развития экономики страны. Ее осуществление невозможно без участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и их органов в гражданских правоотношениях» <8>. ——————————— <8> Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица: монография. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. С. 3.
Литература
1. Бакун А., Савинский А. О межотраслевой методике пресечения коррупционных преступлений // Законность. 2009. N 7. С. 9 — 12. 2. Голубцов В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 75, 76. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Общая часть» (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— 3. Гражданское право: В 2 т. / Под ред. Е. А. Суханова. М.: БЕК, 1994. Т. 1. С. 107. 4. Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 183. 5. Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 6 — 8. 6. Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица: Монография. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. С. 3. 7. Хабриева Т. Я. Право и модернизация экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. N 1. С. 4, 5. 8. Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 13.
