(Волков А. М.) («Административное право и процесс», 2012, N 12)
ПУБЛИЧНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ И ПУБЛИЧНОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ
А. М. ВОЛКОВ
Волков Александр Михайлович, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент.
В научных работах и учебных изданиях используются понятия «публичная администрация», «публичное администрирование» и «государственное управление». Однако законодательного закрепления ни одно из них не имеет. Часто происходит смешение этих понятий, подмена одного другим. Автор проводит анализ этих понятий и предлагает их определенное соотношение.
Public administration and its activities: correlation of concepts A. M. Volkov
In scientific papers and textbooks are used concept of «public administration», «its activities» and «state administration». However, the legislative consolidation none of them has. Often a mixture of these concepts, the substitution of one another. The author carries out the analysis of these concepts and offers them a certain ratio.
Key words: public administration, its activities, state administration, tax administration, administrative activities, public entities.
В настоящее время во многих научных работах и учебных изданиях используются понятия «публичная администрация», «публичное администрирование» и «государственное управление». Однако законодательного закрепления ни одно из них не имеет. Часто происходит смешение этих понятий, подмена одного другим. Попробуем провести анализ этих понятий и найти их определенное соотношение. Ю. Н. Старилов отмечает, что российский законодатель при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования поставил определенные цели. Каждое управленческое действие должно осуществляться на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний. Необходимо обеспечить прозрачность деятельности государственных и муниципальных служащих, порядка принятия административно-правовых актов, осуществления управленческих действий. В деятельность публичной администрации надо внедрить демократические и эффективные административные процедуры. При этом демократизация административной системы, изменение публичного администрирования, улучшение порядка внешнего контроля над исполнительной властью могут обеспечиваться усилением судебного контроля, его специализацией, развитием административного правосудия, судебного нормоконтроля <1>. ——————————— <1> Старилов Ю. Н. Административный процесс в трудах профессора В. Д. Сорокина: «управленческая» концепция и ее значение для науки административного права // Административное право и процесс. 2007. N 1. Старилов Ю. Н. Преодоление «избыточности» публичного администрирования — основная задача развития современного административного права // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2008. N 3. С. 83.
М. П. Петров при характеристике отношений публичной власти и гражданского общества разграничивает их на отношения в сфере исполнительной власти (шире — публичной администрации) и иные. Влияние гражданского общества на публичную администрацию может иметь несколько разновидностей <2>. ——————————— <2> Петров М. П. Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 6 — 9.
Р. С. Рыжов, рассматривая вопросы правового регулирования отношений, связанных с информационными технологиями и защитой информации, также использует понятие органов публичной администрации. Не останавливаясь на самом понятии «публичная администрация», он отмечает, что предоставление информации на основе соглашений является весьма распространенной формой информационного обмена в системе органов публичной администрации и регулируется нормами административного права. Предоставление информации чаще всего возникает в качестве требования со стороны публичной администрации. Но может быть и обратная ситуация — предоставление информации является обязанностью органов исполнительной власти по запросам граждан и организаций. Обе разновидности данных общественных отношений также должны регулироваться нормами административного права <3>. ——————————— <3> Рыжов Р. С. Правовое регулирование отношений, связанных с информационными технологиями и защитой информации // Административное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 64 — 68.
Следует отметить, что и в других работах, посвященных в том числе зарубежным исследованиям, используется категория «публичная администрация». Так, в Европе широко распространена административная преюдиция, которая предусматривает, что до обращения с жалобой в суд обязательна предварительная стадия обращения с этой жалобой в органы публичной администрации, т. е. до тех пор, пока у гражданина нет отказа в удовлетворении жалобы от органов публичной администрации, судебное обжалование невозможно. В Германии институт досудебного обжалования считается «способом самоконтроля» финансовой администрации <4>. ——————————— <4> Зырянов С. М., Лебедева Е. А., Спектор Е. И., Гармаева М. А. Досудебное урегулирование споров в публичном праве // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 21 — 33.
Т. А. Коломоец и П. С. Лютиков при толковании законодательства Украины об административной деликтоспособности юридических лиц отмечают, что оперативная нормотворческая процедура относительно, например, изменения правового статуса ВАК Украины на уровне указа Президента Украины, ее места в системе центральных органов исполнительной власти существенно опережает нормотворческую деятельность законодательного характера относительно изменения принципов взаимоотношений между субъектами публичной администрации и другими субъектами отношений в сфере подготовки и аттестации научно-педагогических кадров высшей квалификации <5>. ——————————— <5> Коломоец Т. А., Лютиков П. С. Вопросы толкования законодательства Украины об административной деликтоспособности юридических лиц // Административное право и процесс. 2011. N 11. С. 46 — 48.
В Испании принято несколько связанных в единую систему общих, базовых законов об администрации: законы «О правовом режиме публичной администрации и общем административном процессе», «Об организации и деятельности общей администрации государства» <6> и др. При этом отраслевое законодательство, регулирующее отдельные направления публичного управления и контроля и определяющее функции, полномочия и процедуры деятельности некоторых отдельных публичных субъектов, согласно правовому регулированию Испании, должно соответствовать данным общим законам <7>. ——————————— <6> Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Regimen Juri’dico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comim // BOE ne 285, 27-Nov-1992. URL: http://noticias. juridicas. com/basedatos/busca-db-leg. php. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizaciyny Funcionamiento de la Administracion General del Estado, de acuerdo con lo previsto en su disposicion adicional decima, y en su propio Estatuto // BOE ne 90, 15-Abr-1997. URL: http://noticias. juridicas. com/basedatos/busca-db-leg. php. <7> Писенко К. А. Антимонопольный процесс: проблема системного единства публично-правового регулирования // Административное право и процесс. 2011. N 10. С. 18 — 22.
А. В. Винницкий отмечает, что для гарантированного и эффективного решения публичных задач, которые диктуют вступление в имущественные отношения, на нормативном уровне необходимо, в частности, централизованно урегулировать следующие вопросы, чуждые частному праву: разграничить компетенцию между уполномоченными субъектами публичной администрации; исключить коррупциогенные факторы, в том числе личную заинтересованность должностных лиц публичной администрации <8>. ——————————— <8> Винницкий А. В. О методологии научных исследований имущественных отношений с участием государства и муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 3. С. 17 — 20.
Ж. Марку отмечает, что французский закон от 12 апреля 2000 г. о правах граждан в их отношениях с государственными органами является единственным, положения которого применяются не только к соответствующим государственным органам, но также к частноправовым учреждениям, если им переданы функции публичного администрирования <9>. ——————————— <9> Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 65.
Большинство современных научных работ, посвященных как проблемам государственного управления, так и проблемам административного права, определяют государственное управление как целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния. Это воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств <10>. Под управлением понимается такая государственная деятельность, которая не является ни законодательством, ни правосудием. Первоочередной задачей управления выступает практическое воплощение государственной воли во всеобщее благо <11>. ——————————— <10> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма, 2004. С. 30. Атаманчук Е. В. Теория государственного управления. М.: Издательство «Омега-Л», 2010. С. 40. <11> Административно-процессуальное право Германии — Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений: Пер. с нем. / [В. Бергманн, введ., сост.] М.: Волтерс Клувер, 2007. С. XIII.
Е. А. Лютягина отмечает, что элементами организационной системы осуществления функций, обеспечивающих процесс управления природопользованием, является публичная администрация, а именно: публичные субъекты административно-правового регулирования, их правовой статус, проблемы взаимодействия между ними, функции и формы такого регулирования <12>. ——————————— <12> Лютягина Е. А. Природопользование как объект административно-правового регулирования // Административное право и процесс. М., 2011. N 2. С. 48 — 52.
Научный термин «публичная администрация» был разработан в странах континентальной системы административного права. Он применяется административно-правовой наукой подавляющего большинства стран мира. Установление границы деятельности публичной администрации, закрепление правового статуса служащих органов публичной администрации и определение формы контроля над ней осуществляются административным правом. Органы и учреждения публичной администрации признаются обязательными субъектами административно-правовых отношений. Характерными чертами публичной администрации являются: подчиненное положение, обеспечение исполнения и применения законов, действие в публичных интересах, наделение ее прерогативами публичной власти. Подробно исследуя понятие публичной администрации в зарубежных государствах, М. А. Штатина определяет ее «как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти». Следовательно, можно говорить об организации различных звеньев государственного аппарата, т. е. совокупности органов и организаций, осуществляющих административные функции. Такая трактовка данного понятия наиболее часто применяется, особенно в странах романо-германской правовой семьи, в том числе и в России. Однако и сама административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах, также включается в понятие публичной администрации <13>. ——————————— <13> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 32.
В учебной литературе также используется понятие публичной администрации. Так, в коллективном учебнике авторы, сопоставляя публичную администрацию с административной деятельностью, отмечают, что публичная администрация есть организация и деятельность органов и учреждений <14>. Однако импонирует понятие публичной администрации, данное С. Файнер. Она определяет публичную администрацию как «совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции» <15>. ——————————— <14> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. В. Я. Кикотя и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. С. 19. <15> Цит. по: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 31.
Теперь перейдем к определению понятия публичного администрирования. Одни авторы, вынося в заголовки своих работ такой термин, его практически не используют или не дают его определение <16>. Ю. Н. Мильшин, анализируя содержание разрешительных правоотношений, показывает, что одной из мер публичного администрирования является институт разрешительной системы <17>. В. Даля и М. Довиле, рассматривая особенности деятельности Комиссии по налоговым спорам при Правительстве Литовской Республики, т. е. аналогичные вопросы в зарубежном законодательстве, отмечают, что реформы систем судов и публичного администрирования, одной из частей которых является администрирование налогов, оказали влияние на необходимость создания Комиссии по налоговым спорам <18>. ——————————— <16> Борисов А. Н. Споры с налоговыми органами и органами государственных внебюджетных фондов в новых условиях налогового администрирования: практические рекомендации. М.: Юстицинформ, 2011. 440 с.; Волков А. М., Лютягина Е. А. Аппарат Правительства Российской Федерации как орган публичной администрации // Административное право и процесс. М., 2011. N 8. С. 19 — 22; Черкасов К. В. Современные тенденции и перспективы развития публичного администрирования на уровне федерального округа // Реформы и право. 2008. N 3. <17> Мильшин Ю. Н. Содержание разрешительных правоотношений // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 6 — 8. <18> Даля В., Довиле М. Особенности деятельности Комиссии по налоговым спорам при Правительстве Литовской Республики // Внешнеторговое право. 2011. N 2. С. 25 — 28.
А. В. Винницкий совершенно правильно отмечает, что квалификация публичных (и прежде всего административных) правоотношений как отношений «власти — подчинения» весьма распространенное заблуждение, которое не соответствует современным реалиям или, по крайней мере, представляет собой чрезмерное упрощение действительных черт соответствующих отношений. Значительная часть из них, складывающихся в сфере публичного администрирования, на сегодняшний день возникают по инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, мер поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций), либо частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство). В этом случае следует говорить об отношениях зависимости частных лиц от органов и агентов публичной администрации либо об их взаимной заинтересованности, когда обе стороны подчиняются закону, который императивно устанавливает процедуру взаимодействия и объем встречных прав и обязанностей. Отношения власти — подчинения в классическом их представлении (одна сторона дает обязательные для исполнения предписания другой стороне) в контексте проводимых в России реформ постепенно вытесняются; подобная правовая связь сторон сохраняется главным образом во внутриаппаратных и некоторых контрольных отношениях. Однако изменение форм и методов осуществления государством и муниципальными образованиями публичных функций вовсе не означает исключение соответствующих отношений из сферы публично-правового (административно-правового) регулирования и распространение на них гражданско-правового режима <19>. ——————————— <19> Винницкий А. В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 81 — 90; Винницкий А. В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. N 3. С. 367 — 374; Винницкий А. В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 82 — 91.
Сфера публичного администрирования уже давно не исчерпывается деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал позицию о том, что Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. В связи с этим был признан законным публично-правовой статус нотариальных палат, саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, призванных выполнять в соответствующей сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников <20>. ——————————— <20> Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491; Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 N 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева» // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.
Например, Закон о ТПП РФ подчеркивает, что вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность торгово-промышленных палат, равно как и вмешательство торгово-промышленных палат в деятельность государственных органов и должностных лиц, не допускается (п. 2 ст. 4) <21>. Однако О. В. Романовская отмечает, что торгово-промышленная палата, выполняя ряд публичных функций на федеральном и региональном уровне властвования, не входит в систему публичного управления. Она говорит о соучастнике государственного администрирования в сфере экономических отношений, обладающем общественным статусом и авторитетом <22>. Однако это не совсем соответствует действительности. ТПП РФ является органом публичной администрации, но не централизованной, а децентрализованной. ——————————— <21> Закон РФ от 07.07.1993 N 5340-1 (в ред. от 23.07.2008) «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. N 33. Ст. 1309. <22> Романовская О. В. Правовой статус торгово-промышленной палаты // Современное право. 2009. N 11. С. 52 — 57.
А. Б. Агапов отмечает, что индивидуализация публичного администрирования, в основе которого всегда волевое решение лица, облеченного властью, преобладает в системе нарождающихся государственно-капиталистических отношений: деятельность исполнительной власти в целом персонифицируется и отождествляется с властным решением политического руководства. Методы политического руководства не могут быть импульсивными, они должны базироваться только на правовой основе: федеральными законами должны быть установлены пределы публичного администрирования и методы его реализации. В этих условиях необходимо наличие независимой законодательной власти, способной к деятельному сотрудничеству с Президентом РФ и исполнительной властью <23>. ——————————— <23> Агапов А. Б. Публично-правовые исследования в преподавательской и аналитической деятельности // Административное и муниципальное право. 2010. N 7. С. 5 — 10.
Обращаясь к главным условиям отраслевой евроинтеграции, Т. А. Гуржий, при исследовании основных начал государственной политики безопасности дорожного движения в Украине, среди них отмечает в том числе и оптимизацию системы публичного администрирования в сфере дорожного движения с учетом передового европейского опыта <24>. С. Н. Махина отождествляет публичное управление с государственным администрированием <25>. На что можно возразить словами Д. Н. Бахраха, который относит к содержанию предмета административного права в первом приближении «совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной и муниципальной администраций и административного судопроизводства» <26>. То есть речь идет не только о государственной, но и муниципальной администрации. ——————————— <24> Гуржий Т. А. Основные начала государственной политики безопасности дорожного движения в Украине // Административное право и процесс. 2009. N 5. С. 29 — 33. <25> Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: Монография. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. С. 21. <26> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. 6-е изд. М.: Эксмо, 2007. С. 26.
Администрирование как основная функция управления, в соответствии с классической теорией управления, включает: планирование — постановку целей, задач (заданий); организацию — создание формальной структуры подчиненности и соответствующего разделения работы между подразделениями; руководство — оперативное принятие решений в виде приказов и распоряжений, обеспечение согласованности взаимодействия всех подразделений; учет; контроль; анализ. Наиболее разработанным в науке понятием, близким к понятию «публичное администрирование», будет налоговое администрирование. При этом именно налоговое администрирование, по мнению специалистов, призвано навести порядок в сфере налогообложения и налоговых отношениях государства и налогоплательщиков. Повышение качества налогового администрирования признается в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти <27>. ——————————— <27> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 23.06.2008 «О бюджетной политике в 2009 — 2011 годах» // Социальный мир. 07 — 13.07.2008. N 26. Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.: утверждены распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639. Концепция системы планирования выездных налоговых проверок (приложение N 1 к Приказу ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@) // Экономика и жизнь. 2007. N 23.
В современных официальных документах определение термину «налоговое администрирование», так же как и «публичное администрирование», не дается. Сам термин «налоговое администрирование» зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения. При этом следует отметить, что среди российских экономистов до сих пор отсутствует единство в понимании налогового администрирования. В юридической литературе оно в основном определяется как деятельность налоговых органов (в соответствии с их правами и обязанностями) по осуществлению контроля над соблюдением налогового законодательства. При таком определении налогового администрирования, по справедливому мнению А. И. Пономарева и Т. В. Игнатовой, происходит замена термина «налоговый контроль» другим термином — «налоговое администрирование» <28>. ——————————— <28> Пономарев А. И., Игнатова Т. В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М., 2006. С. 20.
По мнению Л. Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей <29>. ——————————— <29> Абрамчик Л. Я. Налоговое администрирование в системе финансового контроля // Финансовое право. 2005. N 6.
Как считает Л. И. Гончаренко, налоговое администрирование — это определяющая часть управления налоговой системы, внутренний фактор ее развития. Налоговое администрирование осуществляется исполнительными органами власти и налоговыми органами. Текущий и последующий мониторинг позволяет принимать управленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой системы и налоговых органов как ее части <30>. ——————————— <30> Гончаренко Л. И. Налоговое администрирование: дискуссионные вопросы понятийного аппарата // Вопросы теории и практики налогообложения: Сборник научных статей преподавателей и аспирантов кафедры «Налоги и налогообложение» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации. М., 2005. С. 3 — 7.
Р. Р. Хамзина определяет налоговое администрирование как урегулированную нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленную на реализацию эффективной налоговой политики. Налоговое администрирование является частью налоговой деятельности, которая представляет собой подотраслевое проявление (разновидность) государственной и, соответственно, юридической деятельности <31>. ——————————— <31> Хамзина Р. Р. Налоговый процесс в системе налогового администрирования // Финансовое право. 2009. N 6.
Задача каждого публичного субъекта состоит в достижении состояния и динамики состояний значений элементов налогообложения, процедур налогового администрирования, налоговых институтов и моделей правоприменения, обеспечивающих стабильное развитие экономики в условиях налоговой конкуренции, путем закрепления их в законодательстве и реализации в правоприменительной практике, таким образом, который способен побудить различные категории субъектов в конкретных экономических обстоятельствах к определенному типу законопослушного поведения путем создания благоприятных условий для удовлетворения ими своих интересов <32>. ——————————— <32> Журавлева О. О., Исмаилова Л. Ю. Проблемы взаимодействия налоговых правовых систем в условиях глобализации // Финансовое право. 2010. N 7. С. 37 — 39.
В странах с рыночной экономикой доля и объем вмешательства государства в экономико-социальную сферу преимущественно имеют косвенный характер. Тем не менее следует подчеркнуть, что в большинстве случаев применение административных методов объективно необходимо и связано с осуществлением экономических методов, многие из которых содержат элемент государственного администрирования, равно как и административные методы несут в себе экономический элемент. Осуществляя те или иные функции, государство лишь применяет разнообразные методы воздействия на экономико-социальные отношения <33>. ——————————— <33> Спектор Е. И. Государственное регулирование и саморегулирование в экономико-социальной сфере // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 64 — 70.
Учитывая превалирующее информационное содержание налогового администрирования как одного из видов государственной управленческой деятельности, в настоящее время на первый план в механизме его регулирования выходит именно регламентация операций с информацией, осуществляемых налоговыми органами <34>. ——————————— <34> Маслов К. В. Дефекты правового регулирования операций с информацией как препятствие в развитии налогового администрирования // Финансовое право. 2011. N 8. С. 17 — 20.
Обратим внимание на понятие публичной администрации как «совокупность органов, учреждений и организаций». Если обратиться к дословному переводу на европейские языки, то и публичная администрация, и публичное администрирование переводятся одинаково: public administration (англ.); administration publique (фр.); administracion publica (исп.). И только в немецком языке эти понятия переводятся по-разному: die staatliche verwaltung (государственное управление) и das offentliche administrieren (общественное администрирование). На основе проведенного анализа можно сделать попытку дать определения понятиям «публичная администрация» и «публичное администрирование». В то время как публичная администрация должна определяться как совокупность органов и учреждений (организаций), подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти. Публичное же администрирование является деятельностью этой публичной администрации. Публичное администрирование тогда можно определить как урегулированную нормами права деятельность уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих исполнение закона, обладающих публичными полномочиями и действующих в публичных интересах, направленную на реализацию эффективной публичной политики. Автор допускает дискуссионность своих выводов и будет продолжать исследования в этой области.
