(Елисеев Н. Г.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2011, N 9)
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СУДЕБНОЙ ЛЕГАЛИЗАЦИИ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ
Н. Г. ЕЛИСЕЕВ
Елисеев Николай Георгиевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного и гражданского права МГИМО (Университет) МИД РФ.
В статье исследуются предпосылка и основания иска о признании права собственности на самовольную постройку, проблемы надлежащего ответчика, обоснования исключительной компетенции государственных судов, распределения судебных расходов.
Unauthorized fixture judicial legalization: procedural problems N. G. Eliseev
Eliseev Nikolay Georgievitch, candidate of Laws, associate professor of Conflict of Laws and International civil law department of Moscow State Institute of International Relations (University) of the MFA of Russia.
Motives and basis of a cause of action on claiming the ownership over an unauthorized fixture, proper defendant’s problems, grounds for exceptional state courts’ jurisdiction, and court charges’ distribution are scrutinized in the article.
Key words: burden of proof; competence; proper claimant; proper defendant; unauthorized fixture; court charges; registration of right; arbitration court.
Актуальность темы обусловлена в первую очередь важностью объектов недвижимости в жизни человека и юридическими сложностями, связанными с их созданием и оформлением прав собственности. Сложности в значительной мере вызываются противоречием между свободным усмотрением, которое лежит в основе акта создания объекта недвижимости, каждый имеет право возвести постройку в соответствии со своими желаниями, потребностями и возможностями и необходимостью учитывать права и законные интересы других лиц, соблюдать многочисленные юридические, технические, санитарные экологические нормы, регламентирующие строительство и направленные на предотвращение нарушений прав и интересов других лиц. Как свидетельствует практика, застройщик часто действует произвольно и не соблюдает установленных правил. В результате он не может легализовать возведенный объект в обычном (административном) порядке и вынужден обращаться в суд с иском о признании права собственности на самовольную постройку. На многие вопросы, которые возникают при рассмотрении таких исков, судебной практикой и в многочисленных публикациях уже даны вполне адекватные ответы. Предлагаемая статья посвящена анализу нескольких процессуальных аспектов легализации самовольной постройки, которые либо редко привлекают внимание исследователей, либо дают повод для критических замечаний. Возможность судебной легализации самовольной постройки предусматривается п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), из которого следует, что предпосылкой для иска о признании права собственности на объект недвижимости является самовольный характер постройки, а основаниями для его удовлетворения: наличие у истца в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании земельного участка, на котором осуществлена постройка, и обстоятельства, свидетельствующие, что сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Постройка считается самовольной, если она возведена на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке, либо возведена без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил (п. 1 ст. 222 ГК РФ). Речь идет о нарушениях или несоблюдении административных норм, которые препятствуют оформлению права собственности в обычном (административном) порядке посредством государственной регистрации, но позволяют застройщику в судебном (экстраординарном) порядке добиваться реализации своего права на создание объекта недвижимости. В ситуациях, когда административный порядок оформления права собственности на созданный объект недвижимости просто игнорируется, обращение в суд недопустимо. Так, акционерное общество, являясь собственником земельного участка и находящегося на нем здания, без получения необходимых разрешений произвело реконструкцию здания, а затем обратилось в арбитражный суд с иском о признании права собственности на реконструированный объект. Решением суда первой инстанции иск был удовлетворен, однако апелляционная инстанция это решение отменила — удовлетворение иска не соответствовало положениям ст. 222 ГК РФ и ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку общество не предприняло никаких мер к получению разрешения на строительство как до начала реконструкции спорного объекта, так и во время проведения работ. В Обзоре судебной практики Президиум ВАС РФ, проведя анализ обстоятельств дела, сформулировал следующее положение: право собственности на самовольную постройку, возведенную без необходимых разрешений, не может быть признано за создавшим ее лицом, которое имело возможность получить указанные разрешения, но не предприняло мер для их получения <1>. ——————————— <1> См.: пункт 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2011. N 2.
Правильность данного положения подтверждается принципом разделения властей — судебная деятельность предназначена для разрешения споров, и она не должна брать на себя функции административных органов. Суд обладает компетенцией рассматривать заявления об оспаривании отказа в разрешении строительства или регистрации права, но обращение в суд нельзя использовать в бесконфликтной ситуации вместо обращения в органы, наделенные специальной компетенцией выдавать разрешение или осуществлять регистрацию. Надлежащим истцом по данной категории дел может быть только землевладелец, т. е. лицо, имеющее в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, на котором осуществлена постройка (абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ). Статус землевладельца должен существовать на момент принятия решения по делу. Отсутствие этого статуса дает основание для отказа в удовлетворении иска. Повторное обращение в суд допустимо, если истец приобретает необходимое право на земельный участок. При данном условии правило res judicata (п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ) не применяется, поскольку имеет место новое основание иска — наличие у истца права на земельный участок. Лицо, которое осуществило самовольную постройку, не являясь землевладельцем, не может приобрести право собственности на нее, в том числе по судебному решению. Оно может лишь предъявить иск о возмещении расходов к землевладельцу, за которым признано право собственности на постройку (п. п. 2 — 3 ст. 222 ГК РФ). Таким образом, в отступление от общего правила — право собственности на вещь возникает у лица, которое эту вещь создало для себя (абз. 1 п. 1 ст. 218 ГК РФ), — любой осуществивший для себя самовольную постройку на чужом земельном участке не только не приобретает права собственности на нее и не вправе ею распоряжаться, но и лишен возможности легализации этой постройки, в то время как владелец земельного участка, даже если он в строительстве не участвовал, этой возможностью обладает. Иное регулирование, позволяющее легализовать постройку, возведенную на чужом земельном участке, неприемлемо уже по той причине, что в силу ст. 271 ГК РФ открывает возможность самовольного захвата земельного участка <2>. ——————————— <2> См.: О некоторых вопросах совершенствования гражданского законодательства. Редакционный материал // Правовые вопросы строительства. 2009. N 2.
Допустимость судебного (субсидиарного) варианта установления права собственности на самовольную постройку оправдывается практическими соображениями, экономическими интересами. Тем самым владельцу земельного участка предоставляется возможность легализовать объект недвижимости, созданный с нарушениями, которые хотя и препятствуют его государственной регистрации, однако не являются настолько существенными, чтобы исключить использование этого объекта. Основная цель судебной процедуры — выяснить, насколько серьезны допущенные нарушения: угрожает ли постройка, возведенная с такими нарушениями, правам, интересам, жизни и здоровью других лиц; а в конечном результате установить, может ли она рассматриваться в качестве объекта права. Бремя доказывания указанных фактов — отсутствие нарушений и угроз — несет истец. Ему надлежит собирать и представлять необходимые доказательства, ходатайствовать о назначении судебной экспертизы, нести связанные с этим расходы. Если представленные им доказательства с учетом контрдоказательств и доводов от противной стороны не устранят сомнений суда в существовании нарушений или угроз, исходящих от самовольной постройки, иск должен быть отклонен. В реальной оппозиции к требованию о легализации самовольной постройки находятся любые лица, чьим правам, интересам, жизни и здоровью может угрожать самовольная постройка. Поскольку речь может идти об интересах значительного числа или даже неограниченного круга лиц, дела об установлении права собственности на самовольную постройку носят публичный характер. Непосредственное участие в процессе обозначенных лиц или надлежащее представительство в суде их интересов обеспечивает действительную состязательность и тем самым полноту и достоверность установления фактов, от которых зависит удовлетворение искового требования. Без соблюдения этого условия разбирательство превращается в фикцию, поскольку позволяет легализовать самовольную постройку без действительного устранения спора или сомнений относительно наличия или отсутствия ключевых юридических фактов, в данном случае — нарушений прав, угроз жизни или здоровью граждан. Именно права и интересы этих лиц могут быть затронуты судебным решением, а потому они должны иметь возможность участвовать в процессе, представлять доказательства, излагать доводы в защиту своих прав и интересов. В противном случае решение по делу подлежит отмене как акт, принятый о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле (п. 4 ч. 4 ст. 270, п. 4 ч. 4 ст. 288 АПК РФ). Отсюда следует необходимость выявлять всех заинтересованных в деле лиц. Прежде всего, истец обязан в исковом заявлении представить их перечень. Суд также должен предпринимать меры по отысканию всех заинтересованных субъектов и обеспечению их надлежащего представительства в процессе. В данном случае, на наш взгляд, могла бы применяться процедура, аналогичная той, которая предусматривается ч. 3 ст. 225.14 АПК РФ для дел о защите прав и законных интересов группы лиц. Сложившаяся судебная практика несколько расходится с предлагаемым подходом к решению вопроса о надлежащем ответчике. Согласно разъяснениям высших судебных органов Российской Федерации ответчиком в делах о признании права собственности на самовольную постройку должен быть застройщик, если самовольная постройка осуществлена на земельном участке, не принадлежащем застройщику; или орган местного самоуправления, на территории которого находится самовольная постройка, если постройка осуществлена на земельном участке, принадлежащем застройщику <3>. ——————————— <3> См.: пункт 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник ВАС РФ. 2010. N 6.
При таком составе участников не всегда обеспечивается состязательность процесса. Часто ответчик из указанной категории субъектов не проявляет должной активности в исследовании оснований иска — выявлении и установлении фактов, свидетельствующих о нарушении прав и охраняемых законом интересов других лиц или об угрозе жизни и здоровью граждан, а оспаривает требование истца, руководствуясь совершенно иными соображениями, либо охотно заявляет о его признании <4>. ——————————— <4> См., например: Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2010 г. по делу N А41-9625/08 // СПС «КонсультантПлюс».
Конечно, арбитражный суд согласно ч. 5 ст. 49 АПК РФ должен проверить, не противоречит ли это признание закону, не нарушает ли оно права других лиц. При абстрактной оценке ситуации проблем не обнаруживается. Арбитражный суд располагает достаточными юридическими средствами для выполнения возложенной на него задачи и теоретически способен достигнуть требуемой законом цели. Однако в действительности проблема существует. Учитывая, с одной стороны, загруженность арбитражных судов, возможную сложность обстоятельств дел и связанную с этим необходимость организации и проведения затратных мероприятий (экспертизы, дополнительных судебных заседаний), а с другой стороны, наличие формального повода для принятия решения на основании признания иска ответчиком, можно предположить, что судья будет склоняться к фактически упрощенному производству, ограничиваясь поверхностным исследованием обстоятельств дела, достаточного для общего вывода, что каких-либо угроз правам, интересам и жизни не выявлено. Серьезное сомнение вызывает указание предъявлять иск к застройщику. Как правило, он не относится к лицам, чьим правам и интересам может угрожать сохранение самовольной постройки. Напротив, он имеет прямую заинтересованность в удовлетворении иска, так как именно легализация самовольной постройки позволяет ему потребовать от истца возмещения расходов на постройку (п. 3 ст. 222 ГК РФ) <5>, а решение об отказе в иске, напротив, может служить основанием для предъявления к нему требования о сносе самовольного строения (абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ). Эта заинтересованность оправдывает его участие в процессе в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (ч. 1 ст. 51 АПК РФ), но противоречит статусу ответчика как лица, находящегося в оппозиции к требованиям истца. ——————————— <5> Иную трактовку соотношений права землевладельца на легализацию самовольной постройки и права застройщика на компенсацию расходов по возведению постройки предлагает Н. Б. Щербаков. По его мнению, одним из условий удовлетворения иска, предъявленного к лицу, которое осуществило застройку чужого участка, является возмещение истцом ответчику расходов, которые последний понес на возведение постройки на чужом земельном участке (иначе истец по делу неосновательно обогатится за счет застройщика) (см.: Щербаков Н. Б. О новеллах в судебной практике по вопросам самовольного строительства // Вестник гражданского права. 2010. N 5). С данным утверждением трудно согласиться. Из абз. 1 п. 3 ст. 222 ГК РФ следует противоположное — право застройщика требовать компенсацию возникает при условии удовлетворения иска о признании права собственности.
Другая альтернатива, предлагаемая в разъяснениях высших судебных органов Российской Федерации, — предъявлять иск к органу местного самоуправления, на территории которого находится самовольная постройка, — выглядит более убедительно в той мере, в какой этот орган действительно несет ответственность за права, интересы, жизнь и здоровье соответствующих граждан. По тем же соображениям целесообразным было бы и участие прокурора как официального лица, в функции которого входит надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и защита публичных интересов (абз. 1 и 3 п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако участие в процессе официальных органов носит все же субсидиарный характер и необходимо в случаях, когда непосредственно заинтересованных лиц не удается отыскать, либо эти лица по тем или иным причинам неспособны сами отстаивать свои интересы, либо число таких лиц настолько значительно, что позволяет сделать вывод о публичном характере дела. Кроме того, оно может или даже должно сочетаться с участием адвокатов, имеющих опыт ведения дел по защите групповых интересов, например, если орган местного самоуправления не в состоянии представить сотрудника, обладающего достаточной квалификацией. Важно также обратить внимание на следующие особенности дел о признании права собственности на самовольную постройку. Во-первых, необходимость предъявлять иск о признании права собственности на самовольную постройку не вызывается неправомерным поведением со стороны ответчика. Зачастую самовольный характер постройки и, как следствие, надобность в судебном производстве вызываются действиями или бездействием самого истца или третьих лиц, например, если объект возведен без получения разрешения на строительство. Во-вторых, легализация самовольной постройки не находится в зависимости от волевого действия в виде признания права собственности со стороны других субъектов гражданских правоотношений. Было бы абсурдом полагать, будто требование признать право собственности на самовольную постройку адресуется ответчику и от него ожидают или добиваются заявления: «Я признаю, у истца действительно возникло право собственности». Никто из потенциальных ответчиков по данной категории дел не обладает правом или компетенцией совершить юридический акт признания права собственности, и, что важно подчеркнуть, стороны не могут заключить мировое соглашение о легализации самовольной постройки. Принятие такого акта — прерогатива суда, и для этого ему необходимо выяснить не волю или желания сторон, а объективные обстоятельства — отсутствие угрозы от сохраняемой постройки для других лиц. Даже если ответчик заявляет о своем согласии на существование такой угрозы, суд не вправе лишь на основании данного заявления принимать решение о признании права собственности. Результаты проведенного анализа позволяют несколько иначе ответить на вопрос, почему дела о признании права собственности на самовольную постройку не могут рассматриваться в третейских судах. Некоторое время исключение третейского разбирательства по искам о признании права собственности на самовольную постройку мотивировалось тем, что: 1) признание права собственности неразрывно связано с необходимостью его государственной регистрации, а поскольку акт регистрации — это сфера публичных отношений, споры о признании права на объект недвижимости не могут рассматриваться третейским судом <6>; ——————————— <6> См.: Беляева О. А. Правовые последствия самовольного строительства // Право и экономика. 2007. N 7.
2) решения третейских судов не являются актами правосудия, их решения обязательны только для сторон третейского разбирательства и необязательны для государственных органов, осуществляющих функции государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <7>. ——————————— <7> Власенко В. А. Судебные решения о самовольной постройке // Общество и право. 2010. N 2.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 26 мая 2011 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», статьи 28 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», пункта 1 статьи 33 и статьи 51 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» <8> признал такого рода доводы ошибочными, а основанную ни них практику — незаконной. ——————————— <8> СЗ РФ. 2011. N 23. Ст. 3356.
В Постановлении по поводу первого довода указывается: «…государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — как акт регистрирующего государственного органа, имеющий место после совершения тех или иных юридически значимых действий с объектами недвижимого имущества, — не являясь фактором, изменяющим саму природу гражданско-правовых отношений по поводу этого имущества, имеет целью обеспечение их большей прозрачности и достоверности, служит дополнительной гарантией надлежащего оформления совершаемых сделок и позволяет осуществлять контроль за их правомерностью, необходимость которого обусловлена особым правовым положением недвижимого имущества и его значением как объекта гражданских прав. Соответственно обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним не может рассматриваться как обстоятельство, исключающее возможность передачи споров по поводу недвижимого имущества на рассмотрение третейских судов». Действительно, ст. 219 ГК РФ, предусматривающая, что право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации, не устанавливает самостоятельного основания приобретения права посредством акта государственной регистрации и не отменяет положения ст. 218 ГК РФ, в которой перечислены различные основания приобретения права собственности. Регистрация касается лишь формы сделок, совершаемых субъектами гражданских правоотношений. На это прямо указывает системное положение ст. 164 ГК РФ «Государственная регистрация сделок». Речь идет о сопутствующем административно-правовом регулировании, которое позволяет контролировать и фиксировать сделки с недвижимостью, не вторгаясь в их содержание и не меняя их частноправовую природу, поскольку права на недвижимость возникают, ограничиваются, переходят или прекращаются не по воле государственного органа, а действиями участников гражданских правоотношений в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ. Относительно второго довода, приводимого в обоснование запрета на третейское разбирательство, Конституционный Суд РФ высказал следующее соображение. Законодательные положения, допускающие осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также обращение взыскания на заложенное недвижимое имущество на основании решения как государственного, так и третейского суда, не отождествляют тем самым понятия «суд» и «третейский суд» в контексте функции отправления правосудия, присущей исключительно государственному суду, но лишь приравнивают для целей государственной регистрации или обращения взыскания на имущество последствия вынесения решения государственным судом и посредством третейского разбирательства, что согласуется как с конституционным требованием об осуществлении правосудия только судом, так и с природой третейского разбирательства как общепризнанной альтернативной формы защиты гражданских прав. Добавим также, что решения третейских судов могут быть обязательными и для других государственных органов. В частности, арбитражный суд должен прекратить производство по делу, если установит, что имеется принятое по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям решение третейского суда (п. 3 ч. 1 ст. 150 АПК РФ); выдать исполнительный лист на принудительное исполнение решения третейского суда, если нет оснований для отказа в такой выдаче (ст. 239 АПК РФ). После получения исполнительного листа решения третейских судов должны исполняться наряду с актами органов правосудия всеми лицами, от которых зависит их реализация. Дают ли разъяснения Конституционного Суда РФ возможность передавать на рассмотрение третейских судов дела о легализации самовольной постройки? Полагаем, что нет. Недоступность третейского разбирательства в данном случае следует из иных соображений. Для принятия решения по иску необходимо исследование обстоятельств, затрагивающих права и интересы относительно неопределенного круга лиц. По этой причине такие дела действительно могут носить публичный характер. В ряде случаев к разбирательству должны привлекаться органы местного самоуправления и прокуратуры. У третейского суда нет ни достаточных средств для формирования надлежащего состава участников процесса, ни компетенции рассматривать дела с участием указанных лиц, поскольку они не являются сторонами арбитражного соглашения. Принципиальное возражение против третейского разбирательства следует также из того, что стороны спорного правоотношения не могут заключить соглашение о легализации самовольной постройки. В законодательстве зарубежных стран доступность арбитражных соглашений нередко определяется через доступность мирового соглашения по предмету спора (ст. 2059 Гражданского кодекса Франции, § 1030 Гражданского процессуального кодекса Германии). В той мере, в какой участники гражданских отношений свободны в установлении взаимных прав и обязанностей, они свободны и в определении порядка разрешения возникающих между ними споров. Напротив, в случаях, когда речь идет об отношениях с ограниченной диспозитивностью, как это имеет место в делах о признании права собственности на самовольную постройку, ограничивается и возможность заключать арбитражное соглашение. Другой результат исследования касается особого подхода в решении вопроса о распределении судебных расходов. По общему правилу в случае удовлетворения исковых требований судебные расходы возлагаются на ответчика (ч. 1 ст. 110 АПК РФ). Отнесение расходов на проигравшую сторону оправдывается тем, что эта сторона своим поведением (предъявлением иска или воздержанием от признания иска) вынудила своего противника вести процесс и нести связанные с этим издержки. Принятое против нее судебное решение означает, что для такого поведения отсутствовали правовые основания. Ответственность за юридически необоснованное поведение в виде обязанности возместить расходы представляется вполне справедливой. Однако будет явной несправедливостью, когда удовлетворяется исковое требование о признании права собственности на самовольную постройку и судебные расходы взыскиваются с ответчика, поведение которого в соответствующих материальных и процессуальных отношениях было безупречным. Например, если такой иск предъявляется к владельцу объекта недвижимости, соседствующего с самовольной постройкой, как лицу, правам или интересам которого эта постройка может угрожать. В данном случае ответчик не нарушал каких-либо прав истца, не участвовал в самовольном строительстве и не мог избежать судебного процесса признанием иска. Кроме того, применение общего правила распределения судебных расходов позволяет истцу получить неосновательное обогащение. Например, на стадии ввода объекта в эксплуатацию возникли сложности, связанные с тем, что застройщик нарушил строительные нормы. Для выяснения степени серьезности нарушений необходима дорогостоящая экспертиза. Очевидно, что ее должен оплатить застройщик. Однако если он предъявит иск о признании права собственности на самовольную постройку, заявит ходатайство о проведении экспертизы и получит желаемое решение, то судебные расходы, включая затраты на экспертизу, должны быть отнесены на ответчика как проигравшую сторону. Таким образом, застройщик без правовых оснований экономит средства по оформлению права собственности. По данным причинам de lege ferenda было бы справедливым возлагать на истца бремя судебных расходов, в том числе понесенных ответчиком, за исключением тех, которые вызваны злоупотреблением процессуальными правами или нарушением процессуальных обязанностей с его стороны.
Библиографический список
1. Беляева О. А. Правовые последствия самовольного строительства // Право и экономика. 2007. N 7. 2. Власенко В. А. Судебные решения о самовольной постройке // Общество и право. 2010. N 2. 3. Щербаков Н. Б. О новеллах в судебной практике по вопросам самовольного строительства // Вестник гражданского права. 2010. N 5.
