ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ В СВЯЗИ С ВЫПОЛНЕНИЕМ ЗАКАЗЧИКОМ ОБЯЗАННОСТИ ПРЕДОСТАВИТЬ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК ПОД СТРОИТЕЛЬСТВО ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ОБЪЕКТА
В. В. РОМАНОВА
Романова Виктория Валерьевна, соискатель кафедры коммерческого права СПбГУ, партнер российско-британской юридической фирмы «Мусин, Ибрагимов и партнеры», кандидат юридических наук.
В данной статье автор проводит правовой анализ вопросов, касающихся правового статуса земельного участка под энергетическими объектами, порядка предоставления земельного участка для осуществления строительства энергетического объекта, приводит примеры судебной практики, формулирует возможные уточнения действующего законодательства.
Legal issues to performance by contactor obligatory to grant a land plot for construction of power engineering objects V. V. Romanova
In this article the author makes legal analysis of issues, connected with legal status of land plot for power engineering objects, order of granting land plot for construction of power engineering object, shows up judicial practice, frames the possible improvements of the current legislation.
Согласно п. 1 ст. 747 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик обязан своевременно предоставить для строительства земельный участок <1>. Площадь и состояние земельного участка должны соответствовать содержащимся в договоре строительного подряда условиям, а при отсутствии таких условий — обеспечивать своевременное начало работ, нормальное их ведение и завершение в срок. ——————————— <1> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Первая часть пункта предусматривает норму об обязанности заказчика предоставить земельный участок для строительства. В то же время данный пункт не содержит требований в отношении конкретных сроков предоставления земельного участка для строительства, определенных критериев такого участка, порядка предоставления земельного участка для строительства, а также каких-либо требований, учитывающих специфику того или иного объекта строительства. Соответственно возникает вопрос о правовом статусе земельного участка, предоставляемого для строительства энергетического объекта, наличии особенностей в части требований действующего законодательства к предоставляемому участку, порядке и сроках передачи земельного участка для строительства. Прежде всего необходимо учитывать, что согласно ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков <2>. ——————————— <2> Земельный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 2001. 30 октября.
Как уже отмечалось выше, в п. 1 ст. 747 Гражданского кодекса говорится именно о земельном участке. Понятие земельного участка имеется в ст. 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Требования в отношении местоположения границ определены Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» <3>. Согласно п. 7 ст. 38 данного Федерального закона местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т. е. точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Местоположение отдельных частей границ земельного участка также может устанавливаться в порядке, определенном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты, если сведения о таких объектах содержатся в государственном кадастре недвижимости, и местоположением внешних границ таких объектов. ——————————— <3> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Российская газета. 2007. 1 августа.
В п. 8 ст. 38 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» закреплено понятие площади земельного участка, под которой понимается площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную площадь. Таким образом, с учетом положений Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» можно сделать вывод о том, что употребление термина «земельный участок» означает участок, прошедший кадастровый учет и внесенный в государственный кадастр недвижимости. При таких обстоятельствах второе предложение п. 1 ст. 747 становится неработоспособным, поскольку использование в первом предложении словосочетания «земельный участок» означает, что этот участок уже имеет определенные границы и площадь и не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер — кадастровый номер <4>. ——————————— <4> Пункт 1 ст. 5 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ // Российская газета. 2007. 1 августа.
Поскольку объектом строительства является энергетический объект, необходимо обратить внимание, что земельные участки, на которых расположены энергетические объекты и которые предназначены для эксплуатации энергетических объектов, в соответствии с п. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации составляют самостоятельную категорию земель специального назначения. Согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации с учетом принадлежности земельного участка к той или иной категории определяется правовой режим земельного участка. Особенности правового режима земельного участка под энергетическими объектами определены в соответствии с п. 1 ст. 89 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным законом. В подп. 2 п. 2 данной статьи предусмотрено, что в целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики могут предоставляться земельные участки для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики. По вопросу о порядке предоставления земельного участка необходимо обратить внимание на следующее. Согласно ст. 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Российская газета. 1997. 30 июля.
Необходимо отметить также, что с учетом положений ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации <6> для получения разрешения на строительство объекта капитального строительства заказчик должен представить в уполномоченный орган правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта проект планировки территории и проект межевания территории, схему планировочной организации земельного участка, выполненную в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, а применительно к линейным объектам схему планировочной организации земельного участка, подтверждающую расположение линейного объекта в пределах красных линий. ——————————— <6> Градостроительный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 2004. 30 декабря.
Более того, согласно п. 4 ст. 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта. В соответствии с п. 9 данной статьи требования к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта могут устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако означает ли, что земельный участок, предоставляемый подрядчику для строительства, модернизации, является таким же объектом гражданских прав, как земельный участок, который собственник может продать, передать в аренду, не имея намерения осуществлять строительство нового энергетического объекта или модернизацию существующего? Какое право возникает у подрядчика в отношении предоставляемого участка? Что будет основанием для использования подрядчиком земельного участка, на котором подрядчиком должен быть создан новый объект? Может ли земельный участок предоставляться безвозмездно? Не позже какого срока заказчик должен предоставить земельный участок подрядчику, если дата предоставления земельного участка для строительства не указана в договоре? Ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержат термина «строительная площадка», хотя при предоставлении подрядчику земельного участка для строительства речь фактически идет именно о такой площадке. Эта «временная, целевая» особенность такого участка обусловливает возможность говорить об особом статусе такого участка, отличном от статуса участка, являющегося, например, объектом купли-продажи. Нельзя не учитывать также то обстоятельство, что территории ГРЭС имеют огромные площади, при том что строительство нового объекта может осуществляться на части земельного участка, занимаемого снесенным энергетическим объектом, а модернизация может затрагивать только часть энергетического объекта <7>. Есть ли необходимость для предоставления земельного участка подрядчику осуществлять все необходимые процедуры по формированию участка, если это формирование изначально является временным, причем только на срок строительства? ——————————— <7> Так, например, Серовская ГРЭС (филиал ОАО «ОГК-2») имеет неблочную компоновку, в состав основного оборудования входят двенадцать паровых котлов, три конденсационные турбины, теплофикационная турбина (www. ogk.2.ru), Печорская ГРЭС (филиал ОАО «ОГК-3») включает шесть блоков, каждый из которых состоит из котлоагрегата, двух турбоагрегатов, двух генераторов (www. ogk3.ru). Площадь земельного участка под всеми объектами энергетического комплекса составляет порядка 1361 га (в связи с разночтениями в площадях при приватизации земельного участка спор разрешался в судебном порядке — дело N А29-12259/2009. www. ras. arbitr. ru). При этом для строительства, реконструкции, модернизации какого-либо объекта едва ли необходимо предоставлять подрядчику весь земельный участок ГРЭС.
На сегодняшний день закон не предусматривает иных порядков формирования земельных участков на период строительства, так же как и не имеется особого порядка, который учитывал бы особенности объектов энергетики как производственно-технологических комплексов, а следовательно, и особенности соответствующих земельных участков. Не меньше вопросов возникает и при предоставлении земельных участков при осуществлении модернизации части объекта электросетевого хозяйства. Следует обратить внимание, что в ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации к объектам земельных отношений отнесены также части земельных участков. К сожалению, при имеющемся термине в Земельном кодексе нет соответствующего понятийного аппарата, определяющего понятие части земельного участка <8>. ——————————— <8> В ст. 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации имеется только понятие земельного участка.
Введение такого понятия, как «часть земельного участка для осуществления строительства, модернизации энергетических объектов», позволило бы, с одной стороны, учесть особенности объекта строительства, с другой — избежать «уравнивания» в формировании земельного участка и части земельного участка. Также видится целесообразной постановка вопроса о введении в понятийный аппарат ст. 5 Земельного кодекса Российской Федерации, в которой используются понятия и определения участников земельных отношений, такого понятия, как «подрядные организации, осуществляющие строительство, реконструкцию, модернизацию предоставленных земельных участков для строительства». Данное предложение обусловлено тем, что законом предусмотрена обязанность подрядчика при осуществлении строительства и связанных с ним работ соблюдать требования закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и о безопасности строительных работ. Следует также отметить, что срок строительства энергетического объекта, как правило, составляет несколько лет, учитывая сложность работ и специфику объекта строительства. Таким образом, предоставление земельного участка для строительства может превышать возможные сроки договоров аренды, при том что арендаторы и субарендаторы отнесены к участникам земельных отношений согласно ст. 5 Земельного кодекса Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 751 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядчик несет ответственность за нарушение требований закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и о безопасности строительных работ. Нормы, аналогичные ст. 751 Гражданского кодекса Российской Федерации, закреплены также в ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации, где предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Эти нормы подтверждают также довод о том, что деятельность по выполнению данного вида работ опосредуется разными по природе отношениями: подрядными, которые складываются между заказчиком и подрядчиком и являются предметом гражданско-правового регулирования, и публичными отношениями, возникающими между государством в лице его органов, с одной стороны, и участниками подрядных отношений — с другой <9>. Следует также отметить, что на сегодняшний день данный вид деятельности регулируется еще и соответствующими саморегулируемыми организациями, получившими право устанавливать дополнительные требования к предпринимательской деятельности <10>. ——————————— <9> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 575. <10> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // Российская газета. 2007. 6 декабря.
В этой связи следует также отметить, что в соответствии со ст. 89 Земельного кодекса Российской Федерации для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категории земель, в состав которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон и использования соответствующих земельных участков, правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, отнесены к полномочиям Правительства Российской Федерации. На сегодняшний день Правительством утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон <11>, а также Правила осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства <12>. Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, охватываются, в частности, вопросы о проведении сетевыми организациями как плановых работ по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства, так и работ по предотвращению или ликвидации аварий, причем последние осуществляются без предварительного уведомления собственников (землевладельцев, землепользователей, арендаторов) земельных участков. ——————————— <11> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160 «О порядке установления охранных зон объектов и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» // СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1220. <12> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2010 г. N 103 «О мерах по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства» // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1090.
Рассматривая вопросы, связанные с предоставлением земельного участка для строительства, хотелось бы обратить внимание на то, как подробно изложены обязанности заказчика и подрядчика в отношении строительной площадки в условиях контракта для проектов типа «ИПС» (инжиниринг-прокьюримент-строительство) и для проектов, выполняемых «под ключ» <13>. ——————————— <13> Международная федерация инженеров-консультантов. Условия контракта для проектов типа «ИПС» (инжиниринг-прокьюримент-строительство) и для проектов, выполняемых «под ключ». Первое издание. FIDIC 1999. GENEVA. www. fidic. org.
По данным условиям, разработанным ФИДИК, заказчик обязан предоставить подрядчику во владение строительную площадку и право доступа на нее в срок, указанный в договоре, а если такой срок не указан — начиная с даты начала работ. Думается, что такой подход вполне логичен. При этом в данных условиях ФИДИК содержится положение о том, что в случае непредоставления строительной площадки или задержки в предоставлении подрядчик обязан уведомить заказчика, который после получения такого уведомления обязан согласовать или определить продление срока завершения работ по договору для подрядчика, а также компенсировать соответствующие расходы и выплатить разумную прибыль дополнительно к цене контракта <14>. ——————————— <14> Там же.
В отношении предоставления строительной площадки в условиях контрактов для проектов типа «ИПС» (инжиниринг-прокьюримент-строительство) и для проектов, выполняемых «под ключ», предусмотрено, что подрядчик несет все расходы, связанные со специальными и/или временными правами на проезд, которые могут ему потребоваться, включая право на въезд на площадку. Подрядчик вправе в целях сооружения объектов пользоваться услугами электро-, водо — и газоснабжения, а также другими услугами, имеющимися на строительной площадке, сведения о которых и цены на которые приводятся в требованиях заказчика. Подрядчик обязан на свой риск и за свой счет предоставить все приборы, необходимые для определения количественных показателей расходуемой энергии и воды и обеспечения для него возможности пользоваться данными услугами <15>. Условиями контрактов ФИДИК на подрядчика также возлагается ответственность за недопущение посторонних лиц на строительную площадку, за очистку территории площадки от обломков, мусора, удаление излишних материалов. ——————————— <15> Условия контракта для проектов типа «ИПС» (инжиниринг-прокьюримент-строительство) и для проектов, выполняемых «под ключ». Первое издание. FIDIC 1999. GENEVA. P. 15 — 19.
В отношении сроков предоставления строительной площадки необходимо обратить внимание на сложившуюся практику арбитражных судов, когда суды отказывают заказчикам во взыскании с подрядчика неустойки за нарушение сроков сдачи работ по договору подряда, если просрочка обусловлена несвоевременным предоставлением последним площадки под строительство объекта <16>. Как верно отмечают М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, неисполнение или ненадлежащее исполнение заказчиком обязанности по предоставлению земельного участка для строительства может служить основанием для применения ст. 719 Гражданского кодекса Российской Федерации <17>, согласно которой подрядчик вправе не приступать к работе, приостановить начатую, отказаться от исполнения договора и требовать возмещения убытков, когда нарушение заказчиком обязательств по договору препятствует исполнению подрядчиком его обязанностей по договору и свидетельствует о том, что исполнение договора не будет произведено в установленный срок. ——————————— <16> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 11 ноября 2010 г. по делу N А60-4284/2010-С1; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2010 г. по делу N А60-4284/2010; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2009 г. по делу N А40-32667/09-65-381; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 ноября 2010 г. по делу N А41-3486/10. URL: www. ras. arbitr. ru. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг» (книга 3) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2002 (издание исправленное и дополненное). —————————————————————— <17> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. 2-е изд., стер. М.: Статут, 2008. С. 135.
В отношении прав, на основании которых подрядчику может быть предоставлен земельный участок, необходимо обратить внимание на норму ст. 24 Земельного кодекса Российской Федерации. Согласно ст. 24 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование. Так, в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», на срок строительства объекта недвижимости. Это правило распространяется также на земли, находящиеся в собственности юридических лиц, которые могут быть переданы иным юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование на основании договора. При этом с учетом положения п. 2 ст. 26 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае если договор безвозмездного срочного пользования будет заключен на срок более года, он подлежит государственной регистрации. С одной стороны, данная форма предоставления земельного участка явно предпочтительнее для подрядчика, чем аренда, при которой предполагается возмездное владение и пользование, с другой стороны, эта норма также свидетельствует, что речь идет о передаче полностью сформированного земельного участка. Правовой анализ различных норм, регулирующих на сегодня порядок предоставления земельного участка под строительство, модернизацию энергетического объекта, показывает, что вопросы, связанные с предоставлением земельного участка для строительства, модернизацией энергетических объектов, заслуживают специального регулирования, учитывающего особенности объектов строительства, модернизации, в том числе объектов электросетевого хозяйства.
