В сентябре 2011 года был опубликован проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе», который должен прийти на смену действующему Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». По распоряжению Президента РФ новый закон в ноябре должен вступить в силу. Какие же важнейшие новеллы в сфере регулирования госзакупок предусмотрены законопроектом?
Весь процесс как на ладони
Важнейшим концептуальным новшеством Законопроекта «О федеральной контрактной системе» является подход, по которому законодательному регулированию подлежит не только процедура размещения государственного и муниципального заказа. Согласно п. 2 ст. 1 Законопроекта он будет регулировать следующие отношения:
1. Прогнозирование государственных нужд в товарах, работах и услугах.
2. Планирование обеспечения государственных и муниципальных нужд.
3. Осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд.
4. Контроль соблюдения законодательства при размещении государственного (муниципального) заказа.
5. Аудит выполнения государственного (муниципального) контракта.
Таким образом, урегулирован будет весь процесс закупочных отношений от прогнозирования закупок заказчиком до окончания гарантийных обязательств поставщика (подрядчика).
Вторым важнейшим новшеством должна стать концепция информационной открытости всех названных стадий закупочных отношений, закрепленная в ст. ст. 6 и 7 Законопроекта в качестве основного принципа федеральной контрактной системы. Статьей 5 Законопроекта предусмотрено функционирование единой информационной системы, которая должна представлять собой открытую базу данных оперативно обновляемой информации о госзакупках. В соответствии со ст. 7 Законопроекта подлежащая размещению в единой информационной системе информация о планах и обо всех этапах осуществления закупок товаров, работ, услуг должна быть полной, достоверной и своевременной.
Наконец, еще одним значимым нововведением должна стать предусмотренная ст. 4 Законопроекта система общественного контроля за всеми стадиями закупочных отношений. Эта новелла напрямую связана с идеей информационной открытости всех стадий закупочных отношений. От того, насколько на практике будет открыта и наполнена единая информационная система в сфере госзакупок, зависит эффективность общественного контроля. Без оперативной и полной информации о каждом размещении заказа для государственных или муниципальных нужд граждане не смогут реально воздействовать на госзакупки и своевременно выявлять и предотвращать нарушения в этой сфере.
Для осуществления общественного контроля гражданам, организациям и юридическим лицам предоставлено право создавать общественные объединения, ассоциации и союзы, основной уставной деятельностью которых будет общественный контроль в сфере госзакупок. Такие объединения будут вправе, в частности:
— готовить предложения по совершенствованию закупочного законодательства;
— направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
— осуществлять общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок (в том числе оценивать процедуры закупки и исполнение контрактов на предмет их соответствия требованиям законодательства);
— обращаться по итогам своей деятельности в государственные контролирующие органы с предложениями о проведении проверок заказчиков и принятии мер по устранению нарушения законодательства.
Запросы общественных объединений по контролю, а также их предложения по совершенствованию закупочного законодательства обязательны для рассмотрения адресатами. В законопроекте не установлен срок такого рассмотрения, равно как и срок направления ответов на запросы и обращения. Остается надеяться, что эти вопросы, а также вопросы содержания ответов будут урегулированы подзаконными нормативными актами, дабы в ответ на свои обращения общественные объединения по контролю не получали традиционные отписки.
Вся власть Советам
Согласно Законопроекту при Правительстве РФ должен быть создан Совет по федеральной контрактной системе. В состав Совета войдут представители контрольных и надзорных органов, правоохранительных органов, органов законодательной власти, а также представители общественных объединений по контролю.
Представители общественных объединений по контролю должны составлять простое большинство членов Совета по федеральной контрактной системе. Это в целом здравое предложение в законопроекте также не конкретизировано, а потому остается ожидать, что и порядок формирования Совета будет урегулирован подзаконными нормативными актами. Пока представители Минфина России высказываются в том смысле, что ведущая роль в таком Совете должна принадлежать общественным деятелям, уже сегодня в интернет-пространстве критически освещающим государственные закупки и выявляющим нарушения в этой сфере.
По мысли авторов Законопроекта, Совет по федеральной контрактной системе будет осуществлять:
1) подготовку рекомендаций по совершенствованию законодательства;
2) подготовку предложений по обеспечению открытости и доступности информации о госзакупках;
3) рассмотрение результатов общественного контроля, в том числе по итогам рассмотрения предложений, жалоб, заявлений участников процедур закупки на действия заказчиков.
Важнейшим полномочием Совета должно стать его право обращаться к заказчикам, в контрольные, надзорные, правоохранительные и иные государственные органы с требованиями об устранении выявленных по результатам общественного контроля нарушений и принятии иных мер, направленных на пресечение злоупотреблений в сфере госзакупок. Если эти требования Совета на практике станут обязательными для их адресатов, то есть надежда, что общественный контроль будет действенным механизмом повышения эффективности расходования бюджетных средств.
Законопроектом предусматривается, что аналогичные советы должны создаваться на уровне субъектов Российской Федерации и могут быть созданы даже на муниципальном уровне.
Однако к недостаткам законопроекта можно отнести тот факт, что его разработчики не ушли от тяжеловесных юридико-технических конструкций Закона N 94-ФЗ. Текст, в котором одно предложение может занимать десятки строк, доступен лишь для восприятия профессионала. Формулировки законопроекта ограничивают возможности обычного гражданина анализировать нормы о госзакупках и делать выводы о соблюдении требований закона при размещении государственного и муниципального заказа. А значит, и возможности общественного контроля существенно сужаются, поскольку такой контроль остается уделом немногочисленных специалистов.
И хотя общественный контроль, безусловно, должен быть основан на экспертных оценках, вместе с тем объем нарушений в закупочной сфере столь значителен, что для его полноценного изучения и освещения необходимо участие всех неравнодушных граждан.
Среди принципов федеральной контрактной системы, провозглашенных ст. 6 Законопроекта, стоит отметить принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств. Согласно ст. 11 Законопроекта должностные лица заказчиков несут за свои действия (бездействие), в том числе за достижение запланированных результатов процедур закупок для государственных и муниципальных нужд, персональную ответственность. Однако на сегодняшний день с трудом можно представить, каким образом это благое (и очень важное) пожелание может стать универсальным правилом в закупочных отношениях.
Новые процедуры
Отдельно стоит сказать о таком новшестве законопроекта, как принцип обусловленности процедуры размещения государственного (муниципального) заказа особенностями закупаемых товаров (работ, услуг).
Иными словами, выбор способа размещения заказа должен помимо прочего соответствовать специфике закупаемых товаров или сложности работ. Например, нельзя закупать сложную технику на аукционе (ведь на аукционе единственным критерием является цена, а не качество товара), а для заурядных товаров устраивать конкурс (ведь рынок этих товаров сложился и их характеристики известны). Однако то, как этот принцип сформулирован в тексте документа, вызвало нарекание специалистов при обсуждении Законопроекта. Ведь если из обширного списка способов размещения госзаказа заказчик сможет выбрать любой приглянувшийся ему вариант, то расширение инструментария приведет лишь к ограничению конкурентности: чиновники будут стремиться использовать наименее конкурентные механизмы для гарантированного привлечения «правильного» поставщика. Чтобы избежать этого, необходимо обязать государственных и муниципальных заказчиков даже с учетом принципа обусловленности процедуры закупок предметом закупок использовать прежде всего конкурентные способы закупок (а именно торговые процедуры, к которым относятся конкурс и аукцион), а любое отступление от этого правила обосновывать по сложной процедуре. Если случай, когда заказчик хочет обойтись без торгов, действительно исключительный, то у него всегда будет возможность выбрать внеторговый способ размещения заказа из нового обширного перечня, предусмотренного Законопроектом.
Статьями 23, 77, 78, 84 и 85 Законопроекта предусмотрены следующие способы закупок:
1. Открытый конкурс.
2. Конкурс с ограниченным участием.
3. Двухэтапный конкурс.
4. Закрытый конкурс.
5. Электронный аукцион.
6. Закрытый аукцион.
7. Запрос котировок.
8. Запрос предложений.
9. Закрытый запрос предложений.
10. Закупки у единственного источника.
Новыми способами являются конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, открытый и закрытый запрос предложений. Из перечня способов размещения заказа предлагается окончательно исключить такие присутствовавшие в Законе N 94-ФЗ варианты, как размещение заказа на товарной бирже и неэлектронный аукцион.
Все на конкурс!
В чем же заключается специфика новых способов размещения заказа, предусмотренных законопроектом?
Согласно ст. 50 Законопроекта при проведении конкурса с ограниченным участием перед рассмотрением заявок участников заказчик проводит предквалификационный отбор. Победителем конкурса с ограниченным участием признается лицо, прошедшее предквалификационный отбор и предложившее лучшие условия исполнения контракта по итогам конкурса с ограниченным участием.
Эта процедура используется в случае, когда товары (услуги, работы) по причине их высокосложного или специализированного характера способны поставить или выполнить только ограниченное число поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
Статьей 51 Законопроекта установлено, что при проведении двухэтапного конкурса на первом этапе поставщики (подрядчики, исполнители) обязаны представить первоначальные конкурсные заявки, содержащие их предложения в отношении объекта закупки без указания предложений о цене контракта.
На первом этапе заказчик вправе проводить обсуждения с участниками относительно любых предложений в отношении объекта закупки. Если заказчик проводит обсуждения с каким-либо участником торгов, он обязан обеспечить равные возможности для участия в таких обсуждениях всем участникам торгов. При обсуждении предложений каждого участника вправе присутствовать все участники, заявки которых не были отклонены. По результатам первого этапа заказчик вправе уточнить условия закупки.
На втором этапе двухэтапного конкурса заказчик предлагает всем участникам, конкурсные заявки которых не были отклонены на первом этапе, представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены контракта с учетом пересмотренных после первого этапа условий закупок. Окончательные конкурсные заявки рассматриваются и оцениваются в общем порядке, предусмотренном для проведения конкурса.
Победителем двухэтапного конкурса признается лицо, участвующее в двух этапах его проведения и предложившее лучшие условия исполнения контракта по его результатам. Эта процедура используется в одном из следующих случаев:
1) если заказчик пришел к выводу, что для уточнения тех или иных характеристик объекта закупок необходимы обсуждения с поставщиками (подрядчиками, исполнителями);
2) если конкурс проводится для заключения контракта в целях проведения научных исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий или разработок, а также в целях создания произведения литературы или искусства.
Наконец, согласно ст. 74 Законопроекта при проведении запроса предложений информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений. Победителем признается участник, представивший окончательную оферту, которая наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика. Заказчик вправе проводить закупки с помощью запроса предложений в следующих случаях:
1) если возникает срочная потребность (в том числе вследствие чрезвычайного события) в объекте закупок и проведение открытого конкурса или использование любого другого способа закупок нецелесообразно с учетом того времени, которое необходимо для использования таких способов;
2) ранее проведенные заказчиком процедуры закупок признаны несостоявшимися и заказчик пришел к обоснованному выводу, что повторное проведение процедур закупок с учетом срочности закупок нецелесообразно.
В статье 76 Законопроекта урегулированы особенности закрытых способов осуществления закупок. При закрытых способах осуществления закупок информация о закупке сообщается ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров (выполнить работы, оказать услуги), а также имеют доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Закрытые процедуры закупки проводятся исключительно в случаях:
1) закупки товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну;
2) заключения контрактов на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий и т. п.
Не только выявлять, но и предотвращать
Реализация Законопроекта «О федеральной контрактной системе» позволит более эффективно выявлять нарушение законодательства о госзакупках на всех стадиях закупочных отношений. Однако мало лишь выявить нарушение, необходимо обеспечить неотвратимость наказания за него и тем самым способствовать предотвращению рецидива аналогичного нарушения. А в сфере госзакупок реакция государства на нарушение закона важна еще и тем, что с ее помощью можно хотя бы отчасти минимизировать негативный эффект от нецелевого использования бюджетных денег.
Но согласно озвученным недавно подходам к толкованию норм уголовного права нецелевое использование бюджетных средств не является серьезным правонарушением. Большинство же злоупотреблений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд как раз и относится к нецелевому использованию бюджетных средств. А значит, и рассчитывать на предотвращение злоупотреблений в закупочной сфере и неотвратимость и соразмерность наказания для нарушителя не приходится.
Отрадно лишь то, что новый Законопроект содержит нормы, способные облегчить жизнь и добросовестным заказчикам, и поставщикам (подрядчикам). Вот только рассчитывать на то, что в России все заказчики и подрядчики в сфере госзакупок являются добросовестными, было бы наивно. И эту проблему новый закон сам по себе решить не способен.
