(Богдан В. Г.) («ЭНИ «Военное право», 2013, Выпуск N 4)
НОВЕЛЛЫ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ СТОРОНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА В РАМКАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ <*>
В. Г. БОГДАН
——————————— <*> Рецензент — В. М. Корякин, доктор юридических наук.
Богдан В. Г., капитан юстиции.
В статье анализируются последние изменения в законодательстве о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в части обеспечения исполнения обязательств, связанные с созданием федеральной контрактной системы. Акцент делается на опыт, полученный в результате практики применения Федерального закона 94-ФЗ.
Ключевые слова: обеспечение исполнения обязательств, государственный контракт, банковская гарантия, закупки товаров, работ, услуг.
New in providing performance of obligations with the parties of the state contract within federal contract system V. G. Bogdan
In article the last changes in the legislation on purchases of goods, works, services for the state and municipal needs regarding providing the performance of obligations connected with creation of federal contract system are analyzed. The emphasis is placed on the experience received as a result of practice of application of the Federal law 94-FZ.
Key words: providing performance of obligations, state contract, bank guarantee, purchases of goods, works of services.
С тех пор как государство в результате приватизации перестало быть собственником большинства предприятий, оно вынуждено закупать их продукцию. И если госзакупки осуществляются по завышенным ценам (основной механизм хищения бюджетных средств), то это мгновенно повышает налоги. Все деньги, обогащающие коррупционеров, в конечном счете берутся из карманов налогоплательщиков, рядовых обывателей. Власть поняла опасность масштабной коррупции гораздо раньше протестующих и даже блогеров. Еще в 2010 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев говорил о недостатках Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 94-ФЗ), резко критиковал нецелевые расходы бюджетных средств, факты прямого воровства и «откатов». Президент также отметил множественные случаи представления нелегитимного обеспечения исполнения госконтрактов <1>. ——————————— <1> Солтыс М., Чувиляев П. Как изменятся цены госпокупок. Законопроект о Федеральной контрактной системе (ФКС) принят в первом чтении // Финансовая газета. 2012. N 28.
Учитывая беспрецедентный масштаб коррупции в сфере госзакупок, минимизация рисков неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиками (подрядчиками, исполнителями) своих обязательств по контрактам приобретает особое значение, так как это способствует возмещению государству ущерба от недобросовестных действий контрагентов. Тема обеспечения исполнения госконтрактов не нова и достаточно подробно изучена цивилистами и специалистами в сфере госзакупок <2>. Вместе с тем принятый весной 2013 г. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ) с 1 января 2014 г. в корне изменит регулирование отношений в области обеспечения государством своих потребностей. ——————————— <2> См.: Сорокин А. В. Способы обеспечения исполнения государственного (муниципального) контракта, применяемые при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Современное право. 2011. N 11(1). С. 36; Степкин С. Закон о закупках во многом действует не в интересах участников размещения заказа // СПС «Гарант». 2012; Столяров Д. А. Новый Закон о гособоронзаказе // Промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. N 2; Кикавец В. Особенности обеспечения исполнения контракта // ЭЖ-Юрист. 2011. N 26; Здоровенко А. Обеспечение исполнения обязательств // Новая бухгалтерия. 2008. Вып. 7; и др.
Насколько значительными станут изменения института обеспечения исполнения госконтрактов, какие новшества предложены законодателем, проведена ли им «работа над ошибками» с учетом имеющегося опыта и другие вопросы предлагается рассмотреть в настоящей статье. В соответствии со ст. 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований — в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями. Исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором (ст. 329 ГК РФ). В настоящее время установление заказчиком требования об обеспечении контракта обязательно, только если начальная (максимальная) цена контракта превышает 50 млн. руб., а также поставок медицинского оборудования, в прочих же случаях это только право заказчика (п. 15.2 ч. 4 ст. 22, п. 9 ч. 4 ст. 34, п. 11 ч. 3 ст. 41.6 Закона N 94-ФЗ). По смыслу же ч. ч. 1, 2 ст. 96 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан установить требование об обеспечении исполнения контракта при осуществлении любой закупки, за исключением случаев закупки у единственного поставщика в случаях, предусмотренных п. п. 4, 5, 8, 9, 10, 13, 15, 17, 20 — 23, 26 — 28 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ, в которых заказчик только вправе установить данное требование. Такое требование устанавливается в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке, проекте контракта, приглашении принять участие в определении контрагента закрытым способом <3>. ——————————— <3> От заказов — к закупкам: сравнительный анализ Федеральных законов от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов…» и от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе…» (подготовлен экспертами компании «Гарант») // СПС «Гарант». 2013.
Требование об обеспечении исполнения контракта по новому закону не применяется к казенным учреждениям при заключении с ними контрактов (ч. 8 ст. 96 Закона N 44-ФЗ), а не к бюджетным, как это предусмотрено Законом N 94-ФЗ (ч. 4 ст. 29, ч. 4 ст. 38, ч. 19 ст. 41.12). Согласно ч. 3 ст. 96 Закона N 44-ФЗ исполнение контракта может обеспечиваться предоставлением банковской гарантии, выданной банком и соответствующей требованиям ст. 45 Закона N 44-ФЗ (то есть аналогично обеспечивающей заявке на участие в закупке), или внесением денежных средств на указанный заказчиком счет, на котором в соответствии с законодательством Российской Федерации учитываются операции со средствами, поступающими заказчику. Таким образом, предусмотренные Законом N 44-ФЗ способы обеспечения обязательств остались неизменными по отношению к способам, допустимым нормами Закона N 94-ФЗ, что еще раз подтверждает их жизнеспособность и эффективность по сравнению с изначально принятыми, а позже исключенными способами в виде страхования и поручительства. Способ обеспечения исполнения контракта по-прежнему определяется участником закупки, с которым заключается контракт, самостоятельно. И если со внесением денежных средств на счет, указанный заказчиком, все достаточно понятно, то на таком способе обеспечения, как банковская гарантия, следует остановиться подробнее. Основной проблемой Закона N 94-ФЗ в системе обеспечения исполнения контрактов, по мнению автора, является недостаточная регламентированность порядка и формы ее предоставления. То есть в случае предоставления участником торгов обеспечения в виде банковской гарантии у заказчика не было возможности влиять на ее форму и содержание, которые во многом определяли доступность (возможность) получения выплат по такой гарантии. В свою очередь, это обстоятельство позволило экономить участникам торгов денежные средства, затрачиваемые на оформление и получение банковских гарантий, так как условия осуществления выплат по ним легко «варьируются» банковскими организациями в зависимости от полученного за ее оформление вознаграждения. Для наглядности рассмотрим конкретный пример. В конкурсной документации заказчиком установлено требование предоставления обеспечения исполнения госконтракта на поставку военной техники. Срок действия указанного контракта — до 31 декабря текущего года. Исполнитель, воспользовавшись своим правом на выбор способа обеспечения, предоставил безотзывную банковскую гарантию со сроком действия до 31 декабря текущего года. Кроме того, в гарантии в разделе «Документы, предоставляемые бенефициаром гаранту для получения денежной выплаты» указан такой документ, как вступившее в силу решение арбитражного суда, подтверждающее вину принципала. С одной стороны, данные положения (о сроке действия и затребованных документах) не противоречат положениям ГК РФ и Закона N 94-ФЗ, но с другой — ставят заказчика в положение, исключающее даже теоретическую возможность получения выплат по гарантии. В случае срыва срока поставки продукции заказчик будет вынужден ждать окончательного исполнения контракта, далее в порядке досудебного производства направлять претензию и только потом обращаться в суд (к этому моменту срок действия банковской гарантии истечет). Более того, учитывая процессуальные сроки, а также возможность обжалования судебных актов, рассчитывать на быстрое получение окончательного судебного акта не стоит (срок может колебаться от полугода до двух лет и более). При этом заказчики не могут повлиять на ситуацию, так как формально предписание Закона N 94-ФЗ о предоставлении обеспечения исполнено. Предъявление заказчиком иных требований к банковской гарантии будет являться нарушением закона. Из приведенного примера видны предпосылки для злоупотребления правом участниками размещения заказов и возможность нанесения ущерба заказчикам. Закон N 44-ФЗ в корне устраняет указанные коллизии. Во-первых, получило закрепление условие о сроке действия банковской гарантии, который теперь должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц (ч. 3 ст. 96 Закона N 44-ФЗ). Во-вторых, установлены конкретные условия к содержанию банковских гарантий. Согласно ч. 2 ст. 45 Закона N 44-ФЗ банковская гарантия должна содержать: 1) сумму банковской гарантии, подлежащую уплате гарантом заказчику в установленных ч. 13 ст. 44 Закона N 44-ФЗ случаях, или сумму банковской гарантии, подлежащую уплате гарантом заказчику в случае ненадлежащего исполнения обязательств принципалом в соответствии со ст. 96 Закона N 44-ФЗ; 2) обязательства принципала, надлежащее исполнение которых обеспечивается банковской гарантией; 3) обязанность гаранта уплатить заказчику неустойку в размере 0,1 процента денежной суммы, подлежащей уплате, за каждый календарный день просрочки; 4) условие, согласно которому исполнением обязательств гаранта по банковской гарантии является фактическое поступление денежных сумм на счет, на котором в соответствии с законодательством Российской Федерации учитываются операции со средствами, поступающими заказчику; 5) срок действия банковской гарантии; 6) отлагательное условие, предусматривающее заключение договора предоставления банковской гарантии по обязательствам принципала, возникшим из контракта при его заключении, в случае предоставления банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения контракта; 7) установленный Правительством Российской Федерации перечень документов, предоставляемых заказчиком банку одновременно с требованием об осуществлении уплаты денежной суммы по банковской гарантии. На п. 7 ч. 2 ст. 45 Закона N 44-ФЗ следует обратить особое внимание. С его появлением устраняется несправедливое право банковских организаций включать в условия банковских гарантий «удобные» для себя документы. На момент написания настоящей статьи соответствующий перечень Правительством Российской Федерации не утвержден, но это вопрос времени. В-третьих, предусмотрено право заказчика на бесспорное списание денежных средств со счета гаранта (в случае если это предусмотрено извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, проектом контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)), если гарантом в срок не более чем пять рабочих дней не исполнено требование заказчика об уплате денежной суммы по банковской гарантии, направленное до окончания срока действия банковской гарантии (ч. 3 ст. 45 Закона N 44-ФЗ). В-четвертых, в унисон п. 7 ч. 2 ст. 45 Закона N 44-ФЗ установлен запрет на включение в условия банковской гарантии требования о представлении заказчиком гаранту судебных актов, подтверждающих неисполнение принципалом обязательств, обеспечиваемых банковской гарантией (ч. 4 ст. 45 Закона N 44-ФЗ). В-пятых, предусмотрены основания для отказа в принятии банковской гарантии заказчиком. Согласно ч. 6 ст. 45 Закона N 44-ФЗ к таким основаниям относится: 1) отсутствие информации о банковской гарантии в реестре банковских гарантий; 2) несоответствие банковской гарантии условиям, указанным в Законе N 44-ФЗ; 3) несоответствие банковской гарантии требованиям, содержащимся в извещении об осуществлении закупки, приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документации о закупке, проекте контракта, который заключается с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). В-шестых, нововведением стало появление реестра банковских гарантий, в которые будет включаться информация обо всех выданных гарантиях; реквизитах банков, денежных суммах, подлежащих уплате гарантом в случае неисполнения участником закупки требований закона; другая информация. Что касается размера обеспечения исполнения контракта, то в соответствии с ч. 6 ст. 96 Закона N 44-ФЗ он должен составлять от 5% до 30% начальной (максимальной) цены контракта, а если она превышает 50 млн. руб. — от 10% до 30% такой цены, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса). Если аванс превышает 30% начальной (максимальной) цены контракта, размер обеспечения исполнения контракта устанавливается в размере аванса. (В настоящее время указанными выше нормами Закона N 94-ФЗ в качестве общего правила установлен только верхний предел обеспечения аналогичного размера — 30% начальной (максимальной) цены контракта, но не менее размера аванса.) Следует отметить такое нововведение: в случае если предложенная в заявке участника закупки цена снижена на 25% и более по отношению к начальной (максимальной) цене контракта, обеспечение исполнения контракта предоставляется с учетом антидемпинговых положений, предусмотренных ст. 37 Закона N 44-ФЗ. И еще одно существенное дополнение: в ходе исполнения контракта контрагент вправе предоставить заказчику обеспечение исполнения контракта, уменьшенное на размер выполненных обязательств, предусмотренных контрактом, взамен ранее предоставленного обеспечения исполнения контракта. При этом может быть изменен способ обеспечения исполнения контракта (ч. 7 ст. 96 Закона N 44-ФЗ). Резюмируя вышесказанное, можно с уверенностью утверждать прогресс законодателя в регулировании отношений, возникающих в сфере обеспечения надлежащего исполнения обязательств по контракту. Подвергнут анализу предшествующий опыт заказчиков, устранены правовые коллизии, связанные с недостаточной урегулированностью порядка предоставления и содержания выдаваемых банковских гарантий, установлен исчерпывающий перечень условий, которые должны в них содержаться, а также установлены основания для их отклонения и масса других позитивных моментов, делающих механизм обеспечения исполнения обязательств более прозрачным и функциональным. Вместе с тем окончательную точку в этом вопросе можно будет поставить только после того, как Закон N 44-ФЗ вступит в силу и появится соответствующая правоприменительная практика.
Библиография
1. Здоровенко А. Обеспечение исполнения обязательств // Новая бухгалтерия. 2008. Вып. 7. 2. Кикавец В. Особенности обеспечения исполнения контракта // ЭЖ-Юрист. 2011. N 26. 3. От заказов — к закупкам: сравнительный анализ Федеральных законов от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов…» и от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе…» (подготовлен экспертами компании «Гарант») // СПС «Гарант». 2013. 4. Солтыс М., Чувиляев П. Как изменятся цены госпокупок. Законопроект о Федеральной контрактной системе (ФКС) принят в первом чтении // Финансовая газета. 2012. N 28. 5. Сорокин А. В. Способы обеспечения исполнения государственного (муниципального) контракта, применяемые при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Современное право. 2011. N 11(1). 6. Степкин С. Закон о закупках во многом действует не в интересах участников размещения заказа // СПС «Гарант». 2012. 7. Столяров Д. А. Новый Закон о гособоронзаказе // Промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. N 2.
