(Бычков А. И.) («Административное право», 2011, N 4)
ПУБЛИЧНЫЕ ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАЦИИ КАК ЕЕ ЧАСТНО-ПРАВОВЫЕ ОБЯЗАННОСТИ ПО КОНТРАКТУ
А. И. БЫЧКОВ
Бычков Александр Игоревич, начальник юридического отдела ЗАО «ТГК «Салют», аспирант кафедры адвокатуры, нотариата, гражданского и арбитражного процесса РГТЭУ.
В статье рассматриваются вопросы, связанные с анализом ситуации, когда администрация публично-правового образования заключает с хозяйствующим субъектом гражданско-правовой договор, по которому ее обязанности сводятся к совершению действий, охватываемых кругом ее публичных обязанностей, к выполнению которых она обязана в силу закона.
Инвестиционные контракты являются одними из самых распространенных гражданско-правовых договоров в современном деловом обороте. Одной из сторон инвестиционного контракта нередко выступают местные администрации публично-правовых образований, получающие свою долю от инвестиционной деятельности в результате строительства, к примеру, многоквартирного дома в виде конкретной площади от общей площади построенного многоквартирного дома с передачей большей части инвестору-застройщику. Вкладом администрации в достижение инвестиционного результата по такому контракту, как правило, являются подготовка и оформление различного рода согласований и иной разрешительной документации, осуществление иных подобных действий. Данные обязанности администрации, которые включаются в гражданско-правовой договор, охватываются кругом ее публичных функций, к выполнению которых она обязана в силу закона или иного нормативного правового акта. Финансирование деятельности, связанной с реализацией таких функций, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. В этой связи представляет несомненный интерес вопрос о допустимости такого положения вещей, когда местная администрация заключает с хозяйствующим субъектом гражданско-правовой договор, по условиям которого к числу обязанностей администрации, за выполнение которых она получает плату или иное встречное предоставление, отнесено осуществление действий, составляющих круг ее публичных обязанностей. Конституционный Суд РФ указал, что реализация публичных обязанностей не может одновременно рассматриваться как оказание услуг гражданско-правового характера (Определение от 01.03.2011 N 272-О-О). В практике окружных арбитражных судов рассматриваемый вопрос разрешается по-разному. ФАС Волго-Вятского округа в Постановлении от 21.09.2010 по делу N А43-29877/2008 отметил, что, если участие государственного или муниципального органа в коммерческом контракте охватывается его полномочиями в соответствующей области, это выходит за пределы гражданско-правовых отношений и недопустимо. ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 24.08.2010 по делу N А32-51800/2009 указал, что сделка между коммерческой организацией и администрацией по сотрудничеству в развитии социальной и инженерной инфраструктуры является ничтожной в силу ст. 168 ГК РФ, поскольку предоставление земельного участка в аренду осуществлено без учета требований ЗК РФ об обязательном проведении аукциона и, кроме того, принятые администрацией на себя гражданско-правовые обязательства по договору конкретно не определены и сводятся к совершению действий, входящих в ее компетенцию. По существу, исполнение администрацией публичных обязанностей органа, осуществляющего исполнительно-распорядительные функции муниципального образования, поставлено в зависимость от выполнения коммерческой организацией своих обязательств перед ней. Действительная воля и интерес сторон не направлены на строительство, поскольку в материалах дела не представлены документы, подтверждающие возложение на администрацию выполнения работ. Фактически администрация должна по данному договору исполнить публичные обязанности, которые по характеру своей деятельности она должна выполнять в отношении каждого, кто к ней обратится (при наличии оснований, предусмотренных нормативными правовыми актами, она должна вынести положительное решение) за встречное имущественное предоставление, что является недопустимым. Вместе с тем к разрешению рассматриваемой проблемы имеется и иной подход. Как указал ФАС Поволжского округа в своем Постановлении от 21.12.2006 по делу N А12-6802/06-С56, указание в договоре на обязанность муниципального образования на оказание содействия в реализации контракта по вопросам, входящим в компетенцию администрации, правильно расценено нижестоящими судами как не противоречащее закону, поскольку указание на такую обязанность, установленную законодательством для органов местного самоуправления, нельзя считать противоправной. Аналогичная позиция была им сформулирована и в Постановлениях от 01.02.2007 по делу N А12-6794/06-С16 и от 15.02.2007 по делу N А12-6801/06. В английском праве исполнение или обещание исполнения того, к чему лицо обязано в силу закона или иного акта органа публичной власти, не считается встречным удовлетворением, так как не создает ни дополнительного ущерба для обязанного лица, ни дополнительной выгоды для лица, и без того имеющего право на получение исполнения. Хрестоматийным примером такого подхода является решение по делу «Collins v. Godefroy» (1831 г.), где Суд королевской скамьи признал обещание уплаты вознаграждения за явку в суд для свидетельских показаний не имевшим встречного удовлетворения, поскольку лицо, которому обещали вознаграждение, было обязано явиться в суд на основании закона, вследствие чего исполнение этой обязанности не могло рассматриваться как встречное удовлетворение. Исключением является случай, когда лицо, обязанное к исполнению в силу закона, исполняет или дает обещание исполнить в размере большем, чем это предусмотрено законом. Данная позиция обычно иллюстрируется делом «Glassbrook Brothers Ltd. V. Glamorgan County Council» (1925 г.), где суд удовлетворил требование полиции о взыскании с собственников угольной шахты вознаграждения за охранные услуги, усиленные по сравнению с тем, как они определены законом для полиции. Палата лордов оставила в силе такое решение <1>. ——————————— <1> Зорин Н. А. Встречное удовлетворение в английском договорном праве // Законодательство и экономика. 2007. N 10; СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, в правоприменительной практике окружных арбитражных судов рассматриваемая проблема разрешается неоднозначно, существует позиция о допустимости получения администрацией имущественного предоставления за осуществление действий, финансирование которых осуществляется за счет средств местного бюджета и к выполнению которых она и так обязана в силу законодательства РФ. Между тем правомерность данной позиции вызывает серьезные возражения по следующим причинам. Правовую основу в сфере реализации публичных функций составляет Конституция РФ и принятые в соответствии с ней законодательные акты. В соответствии со статьей 2 от 27.07.2010 ФЗ N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон о государственных и муниципальных услугах), сферой действия которого выступают отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — государственная услуга), понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее — муниципальная услуга), — это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее — орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) и уставами муниципальных образований. В силу статьи 8 Закона о государственных и муниципальных услугах государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением случая, когда государственная пошлина взимается за предоставление государственных и муниципальных услуг по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Кроме того, в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя. Плата может также взиматься за оказание услуг, которые являются необходимыми для предоставления государственных и муниципальных услуг (статья 8 Закона о государственных и муниципальных услугах), причем речь в данном случае идет о таких услугах, как проведение санитарно-эпидемиологического обследования для предоставления услуги по лицензированию, услуги по проведению испытаний и экспертизы медицинских изделий для предоставления услуги по их государственной регистрации и др. (Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 N 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг и определении размера платы за их оказание» вместе с Правилами определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг). Таким образом, свои публичные функции местные администрации по общему правилу осуществляют на безвозмездной основе, поскольку их финансирование осуществляется за счет соответствующего бюджета. Плата, причем в установленном размере и выраженная в деньгах, может взиматься только по основаниям, предусмотренным законодательством России. По смыслу приведенных законоположений не предполагается взимание местной администрацией, равно как и другим государственным или муниципальным органом платы или какого-либо иного имущественного предоставления за выполнение своих публичных функций. В соответствии со статьей 14 Закона о местном самоуправлении обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства являются вопросами местного значения и отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. Однако необходимость решения данных задач, имеющих важное значение, сама по себе также не означает возможность для местных администраций выполнять свои публичные функции за дополнительную плату. Не следует такая возможность и из содержания главы 8 Закона о местном самоуправлении, устанавливающей экономическую основу деятельности органов местного самоуправления. В Градостроительном кодексе РФ предусмотрена конструкция договора о развитии застроенной территории, по условиям которого хозяйствующий субъект обязуется подготовить градостроительную документацию, осуществить строительство и выполнить иные обязательства, а орган местного самоуправления должен утвердить данную документацию, принять решение о выкупе жилых домов, признанных аварийными и подлежащими сносу на застраиваемой территории, и выполнить иные обязанности, которые по своему характеру являются его публичными функциями. Вместе с тем в рассматриваемой ситуации названная договорная конструкция опосредует отношения по планировке застраиваемых территорий, регулируемые ГК РФ, который устанавливает порядок реализации функций муниципального органа путем заключения данного договора, имеет специальную сферу применения и не распространяется на иные отношения, в связи с чем к рассматриваемой проблеме не применима. Конституционный Суд РФ применительно к договору на оказание правовых услуг, в который стороны включили условие о выплате вознаграждения исполнителю при положительном судебном решении в пользу заказчика, сформулировал следующую правовую позицию. В силу конституционных принципов и норм, в частности принципов свободы договора, доступности правосудия, независимости и самостоятельности судебной власти, состязательности и равноправия сторон предполагается, что стороны в договоре об оказании правовых услуг, будучи вправе в силу диспозитивного характера гражданско-правового регулирования свободно определять наиболее оптимальные условия оплаты оказанных услуг, в том числе самостоятельно устанавливать порядок и сроки внесения платежей (уплата аванса, предварительные платежи, рассрочка платежа, предоставление кредита, почасовая оплата, исчисление размера вознаграждения в процентах от цены иска и т. д.), не могут, однако, обусловливать выплату вознаграждения принятием конкретного судебного решения: в системе действующего правового регулирования, в том числе положений гражданского законодательства, судебное решение не может выступать ни объектом чьих-либо гражданских прав (статья 128 ГК Российской Федерации), ни предметом какого-либо гражданско-правового договора (статья 432 ГК РФ, Постановление от 23.01.2007 N 1-П). Включение функций публично-правового образования, к осуществлению которых оно обязано в силу закона или иного нормативного правового акта, в гражданско-правовой договор, по сути, означает распространение на них частно-правового режима, установленного гражданским законодательством России, то есть рассмотрение их как соответствующих обязанностей публично-правового образования по договору и права требования их осуществления со стороны управомоченного лица, второй стороны по договору. Отсюда следует возможность применения всего арсенала гражданско-правовых способов и средств, связанных с динамикой данного обязательства: обеспечение их исполнения, прекращение в виде новации или отступного, приостановление исполнения при неполучении в срок встречного предоставления и др. Вместе с тем в силу пункта 3 статьи 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Публичная обязанность не является обязательством в смысле статьи 309 ГК РФ, поскольку она возникает и реализуется в сфере административных правоотношений, ее регулирование подчиняется административному праву. Порядок, форма и условия реализации публичных обязанностей регламентируются административным законодательством России, к которому гражданское законодательство не применяется. Ведь трудно даже представить себе, что, к примеру, органы следствия и дознания будут осуществлять свои полномочия за плату со стороны хозяйствующих субъектов. Закрепленный статьей 421 ГК РФ принцип свободы договора, согласно которому стороны вправе заключать любые гражданско-правовые договоры как предусмотренные законом или иными правовыми актами, так и не предусмотренные ими, но не противоречащие им, а также смешанные договоры, не является абсолютным. Свобода гражданско-правовых договоров в ее конституционно-правовом смысле, как неоднократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в частности в его Постановлениях от 23 января 2007 года N 1-П, от 6 июня 2000 года N 9-П и от 1 апреля 2003 года N 4-П, имеет объективные пределы, которые определяются основами конституционного строя и публичного правопорядка. В частности, речь идет о недопустимости распространения договорных отношений и лежащих в их основе принципов на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти. Поскольку органы государственной власти и их должностные лица обеспечивают осуществление народом своей власти, их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частно-правового регулирования, так же как и реализация гражданских прав и обязанностей не может предопределять конкретные решения и действия органов государственной власти и должностных лиц. Таким образом, исходя из анализа действующего законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики следует признать, что государственные и муниципальные органы не вправе заключать гражданско-правовые договоры, по условиям которых осуществление ими своих публичных функций рассматривается как частно-правовые обязанности, поскольку выполнение таких функций установлено законом или иным нормативным правовым актом, а их финансирование осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Иное же не отвечает целям и задачам государственной и муниципальной власти, дискредитирует их, подрывая авторитет у общества, и способно создать почву для различного рода злоупотреблений.
