(Спектор Е. И.) («Журнал российского права», 2011, N 12)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭКОНОМИКО-СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Е. И. СПЕКТОР
Спектор Екатерина Ильинична, заведующая отделом бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Освещаются актуальные вопросы соотношения государственного регулирования и саморегулирования в экономико-социальной сфере. На основе проведенного анализа нормативных актов и правоприменительной практики автор приходит к выводам, которые могут быть использованы в правотворческой деятельности государства.
Government regulation and self-regulation in socio-economic sphere E. I. Spektor
The article considers topical issues in state regulation and self-regulation in economic-social sphere. On the basis of analysis of normative acts and law enforcement the author makes a number of conclusions which may be used in state law-making activity.
Key words: state regulation, self-regulation, licensing, law enforcement.
Вопрос о регулировании экономико-социальной сферы исключительно государственными методами либо с помощью рычагов экономической свободы носит исторический характер <1> и до сих пор является неоднозначным и дискуссионным. ——————————— <1> Теоретиками активного государственного вмешательства в экономику являлись кейнсианцы, меркантилисты. Воззрения на государственное невмешательство, развитие рыночного равновесия и саморегулирования рыночной системы принадлежат представителям неоклассического направления.
Степень участия государства в экономико-социальной сфере полностью зависит от уровня развития экономических и социальных отношений в обществе, усиления (ослабления) механизма защиты прав и свобод, социальных гарантий граждан, финансовой стабилизации экономики — развития финансового рынка и рынка занятости, сокращения (увеличения) темпов инфляции и т. п. В условиях экономического кризиса роль государственного регулирования существенно возрастает. В странах с рыночной экономикой доля и объем вмешательства государства в экономико-социальную сферу преимущественно имеет косвенный характер. Тем не менее следует подчеркнуть, что в большинстве случаев применение административных методов объективно необходимо и связано с осуществлением экономических методов, многие из которых содержат элемент государственного администрирования, равно как и административные методы несут в себе экономический элемент. Осуществляя те или иные функции, государство лишь применяет разнообразные методы воздействия на экономико-социальные отношения. Определение государством своевременности ухода от государственного регулирования (или, наоборот, установление государственного регулирования) должно коррелировать с принципом соотношения публично-правовых и частноправовых начал в механизме регулирования социально-экономических отношений, от которого зависит и степень его результативности. Поэтому труднейшей задачей для государства является поиск оптимально гармоничной системы достижения баланса частных и публичных интересов и использования метода маневрирования в целях поддержания как собственных интересов, так и общественных. При замене конкретного метода регулирования на иные должен учитываться принцип соразмерности правового регулирования. Что касается публичного права, то в настоящее время оно ориентируется на гуманитарность публичного регулирования <2>. Это позволяет по-новому взглянуть на отдельные подотрасли и институты публичного права, параллельное действие которых предполагает использование межотраслевых институтов, обеспечивающих более эффективное регулирование всех правовых отношений и каждого элемента в отдельности, что подтверждается и практикой КС РФ <3>. В юридической литературе отмечается, что повышение эффективности законодательства, регламентирующего, в частности, социальную защиту граждан <4>, также требует комплексного и межотраслевого подхода. ——————————— <2> См.: Тихомиров Ю. А. Развитие концепции публичного права. М., 2010. С. 12. <3> Проблема баланса частных и публичных интересов получила особый резонанс с принятием Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», согласно которому Европейский суд по правам человека обязал национальные суды при разрешении споров соблюдать баланс между публичными и частными интересами, являющийся важнейшим шагом для справедливого судебного разбирательства. <4> См.: Социальное законодательство: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, В. Н. Зенкова. М., 2005.
Перемещение акцентов из сферы публично-правового регулирования в частноправовую сферу касается, прежде всего, таких альтернативных институтов гражданского общества, как договорное регулирование, саморегулирование, являющих собой некий компромисс, служащий наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами <5>. ——————————— <5> См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 56.
Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ч. 2 и 3 ст. 78 и ч. 2 ст. 132 Конституции РФ такая передача возможна в случае, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Одним из наглядных примеров определения формы взаимодействия государства и частного сектора и вовлечения последнего в регулирование экономики является деятельность публично-правовых объединений (профессиональных сообществ, саморегулируемых организаций) в соответствующих профессиональных сферах, которую принятый в 2001 г. пакет нормативных актов по «дебюрократизации экономики и минимизации административного вмешательства» <6> рассматривает как инструмент защиты предпринимателей от избыточного контроля и необоснованного вмешательства государства в рыночные процессы. ——————————— <6> См., в частности, Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах».
Создание саморегулируемых организаций <7> означает, что государство трансформирует свою контрольную деятельность в соответствующих областях посредством передачи им некоторых публично-правовых полномочий по контролированию профессиональной деятельности своих членов в части соблюдения ими требований соответствующих законов и установленных саморегулируемыми организациями правил профессиональной деятельности <8>. Иными словами, сохраняя за собой определенные рычаги контроля и воздействия, государство будет взаимодействовать не со всеми участниками общественных отношений, а только с их объединенными структурами. ——————————— <7> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». <8> См.: Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8.
В юридической литературе саморегулирование рассматривается как одна из лучших альтернатив преодолению «провалов» рынка и государства, поскольку является гибким инструментом и предполагает более низкие издержки для бизнеса по сравнению с государственным регулированием и не предусматривает дополнительных затрат со стороны государства <9>. Государство использует механизм саморегулирования, так как не может эффективно регулировать деятельность миллионов предпринимателей <10>. ——————————— <9> См.: Ершов Н. Н. Правовые пределы вмешательства российского государства в сферу экономики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 21; Право и экономика: регулирующее воздействие в рыночной экономике. М., 2000. С. 276 — 277. <10> См.: Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. ст. / Отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2007.
Однозначно позиция, согласно которой осуществление государством контрольных функций исключительно финансово затратно и неоперативно, вызывает сомнение. Иная позиция заключается в том, что «саморегулируемые организации не смогут заменить госрегулирование, поскольку между ними и регулятором изначально заложено противоречие, не разрешимое простой передачей функций» <11>. Приведенная полярность мнений позволяет говорить об отсутствии взвешенного государственного подхода к институту саморегулирования, что подтверждается наличием определенных проблем, осложняющих правоприменительную практику. ——————————— <11> Бывший руководитель ФСФР О. Вьюгин: бизнесмены саморегулируются. URL: www. gazeta. ru.
Подчеркнем, что, несмотря на объективную необходимость передачи государством части своих полномочий рынку, оно обязательно должно соблюдать принципы правового регулирования: адекватность, апробированность и соразмерность <12>. Главной задачей регулирования должно стать создание такого правового фона в рамках социально-экономических отношений, который позволит обеспечить благоприятные условия как для граждан, так и для самого государства. Реализация таких условий должна происходить через рациональную законодательную базу и правоприменительную практику. ——————————— <12> Конституционный принцип соразмерности в правовом регулировании отражен в Постановлении КС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П.
Вместе с тем осуществляемая государством без оценки регулирующего воздействия расчетов и социально-экономических прогнозов, с формальным проведением экономической и антикоррупционной экспертизы замена одной формы государственного регулирования на другую или на саморегулирование зачастую приводит к непредвиденным негативным последствиям. Практика показывает, что многие общественно значимые отношения невозможно регулировать вне государственно-правового механизма. Так, ярким примером этого является осуществляемая замена режима лицензирования <13> отдельных видов деятельности саморегулированием. ——————————— <13> В настоящее время принят новый Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», признавший утратившим силу Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Режим лицензирования, будучи специальным административно-правовым режимом, представляет собой один из универсальных и довольно эффективных легализующих методов государственного регулирования экономики, а также один из механизмов защиты интересов потребителей, который, несмотря на имеющиеся недостатки, тем не менее довольно полно проработан. И хотя очередная предлагаемая разработчиками <14> замена лицензирования другими способами государственного регулирования и саморегулированием в целом находит поддержку <15>, отметим ее противоречивость и иллюзорность. Так, законопроектом N 414451-5 «О лицензировании отдельных видов деятельности» в одной из его редакций было предложено уйти от лицензирования большого количества видов деятельности <16> после того, как вступят в силу соответствующие технические регламенты (разработка, производство, ремонт, испытание авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, деятельность по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов, химически опасных производственных объектов, производство медицинской техники, техническое обслуживание медицинской техники и т. п.). Одним из главных аргументов в пользу упразднения лицензируемых видов деятельности разработчики законопроекта назвали одновременное дублирующее государственное регулирование (например, лицензирование и техническое регулирование) конкретного объекта «на выходе» <17>. Вместе с тем под режим лицензирования подпадает не только сам объект, но и вид деятельности, предполагающий соблюдение соответствующих лицензионных требований и условий, выполнение которых является обязательным при осуществлении лицензируемого вида деятельности <18>, поскольку это должно улучшать качество предполагаемого объекта. ——————————— <14> В частности, Минэкономразвития России. <15> На основании п. 3 Плана мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 — 2012 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р, а также в силу п. 3 Плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009 — 2010 годах, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2009 г. N 1862-р, направленного на совершенствование системы лицензирования. <16> К критериям избыточности Минэкономразвития России в рамках названного законопроекта относил отсутствие очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства непосредственно при осуществлении хозяйствующим субъектом лицензируемого вида деятельности. <17> Государство уже вывело из-под лицензирования проектирование и строительство зданий и сооружений, аудиторскую, туроператорскую и турагентскую деятельность, ветеринарную деятельность, оценочную деятельность, производство табачных изделий и т. п. <18> Наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании помещений и оборудования, необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности; наличие у руководителя и его работников соответствующего профильного высшего образования, стажа работы по специальности и т. п.
Отрадно, что в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» большинство вышеуказанных негативных факторов устранено <19>. ——————————— <19> Вместе с тем с принятием названного Закона возникли проблемы в правоприменительной практике. Так, согласно его ст. 12 лицензированию подлежат 49 видов деятельности вместо 83, как это было ранее, т. е. имеет место укрупнение видов лицензируемой деятельности. При этом большинство введенных лицензируемых видов деятельности включают от четырех до пяти видов работ, ранее являвшихся самостоятельными лицензируемыми видами деятельности. Соответственно, это повлечет предъявление к таким работам помимо общих лицензионных требований еще и особенных.
В контексте изложенного представляется возможным заключить: прежде чем выводить из-под сферы лицензирования соответствующие виды деятельности, необходимо четко выявлять и определять признаки (критерии), на основании которых предполагается сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, с одновременным осуществлением качественного государственного контроля за ними. Популистские предложения относительно выведения отдельных видов деятельности из-под сферы лицензирования негативно сказываются на правоприменительной практике, результаты которой вновь заставляют законодателя возвращаться к вопросу лицензирования. Например, лицензирование деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым транспортом (услуги такси) было отменено в 2006 г., поскольку существовали такие законодательно установленные методы регулирования, как технический осмотр транспортного средства, обязательное прохождение водителями медицинского осмотра, обязательное страхование транспортного средства, проведение предрейсовых и послерейсовых осмотров водителей, установление административной и уголовной ответственности и т. п. <20>. Учитывая тот факт, что в настоящее время перевозку граждан и багажа осуществляют, как правило, водители из стран ближнего зарубежья, не зарегистрированные в качестве предпринимателей, порой с низким уровнем знаний Правил дорожного движения и на транспортных средствах неудовлетворительного технического состояния и принимая во внимание завышенные цены на услуги такси, был принят Федеральный закон от 21 апреля 2011 г. N 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», восстановивший разрешительную систему на рынке такси. Так, с 1 сентября 2011 г. таксомоторные компании и индивидуальные предприниматели — таксисты на территории России будут обязаны иметь разрешение на перевозку пассажиров и багажа <21>. Указанное разрешение по своей правовой природе является лицензией, поскольку направлено на обеспечение безопасности пассажиров, повышение качества и культуры предоставления услуг на рынке такси. Однако до сих пор не продуман механизм реализации новой разрешительной системы. ——————————— <20> См.: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 «О Правилах дорожного движения», Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей», Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». <21> Кроме того, усиливаются меры административной ответственности и предусматривается возможность законом субъекта РФ устанавливать систему квотирования транспортных средств, используемых для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, на территории субъекта РФ исходя из численности населения субъекта РФ, уровня обеспеченности населения услугами общественного транспорта и развития улично-дорожной сети. Заметим, что принятый Закон г. Москвы от 11 июня 2008 г. N 22 «О такси в городе Москве» оказался неэффективным в связи с отсутствием механизма его реализации.
Еще одним примером поспешного отказа от лицензирования стала отмена системы ГОСТов и СНиПов до принятия соответствующих технических регламентов. Передача полномочий по проведению технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним из ведения ГИБДД РФ в частные организации <22> с сохранением за первой полномочия по осуществлению государственного контроля за проведением такого технического осмотра, предусмотренная положениями Федерального закона от 1 июля 2011 г. N 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в рамках Указа Президента РФ от 18 февраля 2010 г. N 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации», также происходит посредством внедрения механизма саморегулирования и стандартов проведения технического осмотра, что в принципе согласуется с общепринятой европейской практикой, где функции технического осмотра выполняют не правоохранительные органы (полиция), а специализированные аккредитованные структуры <23>. ——————————— <22> Операторы технического осмотра, аккредитованные профессиональным объединением страховщиков, созданным в соответствии с Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». <23> Статьей 32 названного Закона определен переходный период прохождения технического осмотра транспортного средства. В течение двух лет после дня вступления этого Закона в силу технический осмотр может проводиться по выбору владельца транспортного средства: полицией в местах, оборудованных для проведения государственного технического осмотра; в пунктах технического осмотра операторами технического осмотра.
Несмотря на то что идея законодательных новелл обращена на устранение коррупционных действий и связей при осуществлении процедуры прохождения технического осмотра транспортных средств, повышение качества осуществления их технического осмотра, защиту жизни и здоровья граждан и установление юридической ответственности оператора технического осмотра за нарушение договора о проведении технического осмотра, к указанным новеллам следует относиться осторожно. Переход от лицензирования к обязательному саморегулированию в таких областях, как страховая деятельность или, например, строительная отрасль <24>, целью которого является получение качественных услуг, работ, товаров, а также создание более совершенной системы управления рынком обязательного страхования, строительным комплексом, вызывает в обществе неоднозначную оценку как в части обязательного участия в саморегулируемых организациях <25>, что предполагает не только допуск на рынок, но и реализацию права на осуществление соответствующей деятельности (при этом не следует забывать про конституционную гарантию «права на труд» — ст. 37 Конституции РФ; невозможность принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем — ст. 30 Конституции РФ), так и чрезмерно завышенных финансовых обязательств членов саморегулируемой организации. Кроме того, саморегулирование зачастую не только приводит к скрытым формам недобросовестной конкуренции, что причиняет ущерб интересам субъектов предпринимательской деятельности и нарушает положения Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции», но и усугубляет развитие коррупционных связей в иных трансформированных формах. ——————————— <24> Инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения. <25> Возможность обязательного членства в саморегулируемых организациях для определенных видов деятельности установлена в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», ст. 55.20 ГсК РФ.
Вместе с тем КС РФ неоднократно положительно высказывался относительно обязательности членства в профессиональных объединениях, считая, что это одно из условий профессиональной деятельности <26>. Так, согласно Постановлению КС РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П п. 2 ст. 21 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» как предоставляющий право получения страховщиком лицензии на страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств только тем страховым организациям, которые входят в профессиональное объединение страховщиков, признан не противоречащим Конституции РФ. ——————————— <26> См.: Постановление КС РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П.
Достаточно резко, но справедливо о саморегулировании отзывается А. В. Романихин: «В стране, не имеющей никаких традиций в области самоорганизации бизнеса… ни в коем случае нельзя передавать саморегулируемым организациям государственные функции, особенно в том виде, когда речь идет о контроле и наказании предприятий, нарушающих стандарты, это абсурдно и весьма вредно в нынешних реалиях» <27>. ——————————— <27> Романихин А. В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32 — 36.
Приведенные примеры неудачных законодательных новелл, в соответствии с которыми происходит передача государством контрольных функций профессиональным сообществам, и негативная правоприменительная практика позволили выявить определенные недостатки правового регулирования, замедляющие развитие экономико-социальной сферы. Несомненно, государство должно отказываться от избыточного регулирования, но прежде чем сделать это, следует, во-первых, рационально определить сферы, в которых государство может делегировать свои полномочия саморегулируемым организациям без ущерба прав граждан (субъекты предпринимательства); во-вторых, четко определить процедуры и механизмы допуска субъектов предпринимательства к осуществлению профессиональной деятельности; в-третьих, предусмотреть, чтобы новый механизм правового регулирования был прозрачным и обеспечивал баланс интересов всех участников общественных отношений; в-четвертых, сопроводить предлагаемые изменения обязательной оценкой регулирующего воздействия путем расчетов и социально-экономических прогнозов и проведением экономической и антикоррупционной экспертизы. Следует также отметить, что полностью отказываться от имеющейся системы государственного регулирования ввиду ее несовершенности и формализованности неправильно. Государству целесообразно переориентироваться на создание действенного государственного контроля посредством формирования эффективной нормативной правовой базы, обеспечения результативного механизма ее реализации и установления жестких мер юридической ответственности за несоблюдение требований законодательства, в частности должностными лицами, вплоть до уголовной ответственности.
Библиографический список
Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 56. Ершов Н. Н. Правовые пределы вмешательства российского государства в сферу экономики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8. Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сб. ст. / Отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2007. Право и экономика: регулирующее воздействие в рыночной экономике. М., 2000. Романихин А. В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3. Социальное законодательство: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, В. Н. Зенкова. М., 2005. Тихомиров Ю. А. Развитие концепции публичного права. М., 2010.
