(Матиящук С. В.) («Конкурентное право», 2013, N 2)
САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ НА ОПТОВОМ РЫНКЕ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ (МОЩНОСТИ) РОССИИ
С. В. МАТИЯЩУК
Матиящук Светлана Владимировна, кандидат юридических наук, доцент.
В настоящей статье автор проводит правовой анализ изменений законодательства в сфере регулирования отношений, складывающихся на оптовом рынке электрической энергии (мощности) России за период с момента формирования единой энергетической системы нашей страны до использования института саморегулирования, выявляет проблемные вопросы, отмечает современные тенденции.
Self-regulation in the wholesale market of electric energy (power) of Russia S. V. Matiyashchuk
In the present article the author carries out the legal analysis of changes of the legislation in the sphere of regulation of the relations developing in the wholesale market of electric energy (power) of Russia from the moment of formation of the power pool system of our country before use of institute of self-regulation, reveals problem questions, notes current trends.
Key words: self-regulation, wholesale market of electric energy, legal regulation, electric energy, power pool system.
Основная особенность оптового рынка электрической энергии (мощности) России, заключающаяся в неразрывной связи отдельных ее элементов, требует единого управления процессом работы всей системы. Одним из наиболее важных аспектов регулирования является оперативно-диспетчерское управление, которое осуществляется централизованно и непрерывно в течение суток. В основе оперативно-диспетчерского управления оптовым рынком электрической энергии лежит базовый принцип, согласно которому все операции с тем или иным оборудованием проводятся только по распоряжению системного оператора (ОАО «Системный оператор ЕЭС»). Другими словами, по указанию системного оператора круглосуточно осуществляются изменения режимов и состояния элементов всей энергосистемы (включение и отключение линий электропередачи, остановка и пуск агрегатов на электростанциях, покрытие пиковых нагрузок, проведение профилактических работ и др.). Отказ от исполнения диспетчерских команд недопустим, кроме случаев, когда их исполнение создает угрозу жизни людей, сохранности оборудования и т. п. Кроме того, в каждый момент времени следует точно соблюдать баланс между произведенной и потребленной электрической энергией. Для обеспечения такого соответствия необходимо точное планирование выработки и потребления электроэнергии, а также пропускной способности сетей. В связи с этим системный оператор осуществляет оперативное ведение текущих режимов работы объектов электроэнергетики по суточным планам-графикам, а в случае необходимости производит корректировку при отклонении параметров режима от плановых значений. В советский период развития электроэнергетики основным критерием при выработке управленческих решений по формированию диспетчерских графиков нагрузок электростанций выступал критерий минимизации суммарных затрат, т. е. соблюдение надежного снабжения электрической энергией требуемого качества при минимальных затратах на ее производство, передачу и распределение. Преобразования в экономике страны, начавшиеся в 1990-е гг., повлекли за собой значительные проблемы в области управления единой энергетической системой страны. Яркий пример тому — дискриминация по отношению к независимым энергокомпаниям. Мощности этих электростанций, вырабатывающие дешевую электроэнергию, были задействованы лишь частично, а, в свою очередь, в этот период потребителям поставлялась дорогая электроэнергия тепловых станций РАО «ЕЭС России». Убытки, которые понесла российская экономика из-за дискриминации цен на рынке, по данным экспертов Мирового банка, составляли в 1997 г. около 1 млрд. долл., в 2001 г. по этой же причине ограничения на прием мощности ОАО «Иркутскэнерго», концерна «Росэнергоатом» и ОАО «Башкирэнерго» оценивались в десятки миллионов долларов <1>. ——————————— <1> Кудрявый В. В. Российская электроэнергетика: настоящее и будущее // Энергетическая политика. 2002. N 2 — 3. С. 41.
Таким образом, существовавшая ранее система регулирования на оптовом рынке электрической энергии (мощности) была недостаточно эффективной, и одним из возможных путей выхода из этой проблемной ситуации, по замыслу реформаторов, является использование института саморегулирования. Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов, связанных с саморегулированием на оптовом рынке электрической энергии (мощности), необходимо вначале обратиться к истории развития института саморегулирования. Первые саморегулируемые организации (СРО), главной целью которых было сокращение присутствия государства на рынке ценных бумаг, появились в Соединенных Штатах Америки и в Англии. В середине 90-х гг. при заимствовании зарубежного опыта были созданы первые российские СРО, которые стали осуществлять традиционные полномочия государственного регулирования — лицензирование. В настоящее время саморегулирование введено во многих отраслях экономики нашей страны (СРО арбитражных управляющих, оценщиков, аудиторов, страховщиков и т. п.). Как справедливо отмечается в юридической литературе, саморегулирование является инструментом защиты предпринимателей от избыточного государственного контроля, а также инструментом согласования интересов субъектов предпринимательства с интересами государства <2>. И, как следствие, механизм саморегулирования и государственного регулирования должны работать во взаимодействии, при этом саморегулирование не подменяет собой государственное регулирование, а дополняет его <3>. ——————————— <2> Лазарева Т. А. Саморегулирование предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг // Предпринимательское право. 2008. Специальный выпуск; СПС «КонсультантПлюс». <3> Лансков П. М. Механизм регулирования финансового рынка и его инфраструктуры. М., 2005. С. 185.
Опираясь на опыт, существующий в зарубежных странах, можно говорить о следующих моделях саморегулирования в сфере электроэнергетики: организация рынка электроэнергии основана на саморегулировании деятельности его субъектов с участием или без участия государства. Так, например, происходит в США, Канаде, Мексике, где субъекты энергорынка участвуют в общей для этих стран системе саморегулирования, в структуру которой входят также государственные органы, организации коммунального обслуживания, потребители электроэнергии. В свою очередь, в Китае саморегулирование осуществляет Китайский энергетический совет, который находится под контролем государства. В России саморегулирование на оптовом рынке электрической энергии (мощности) было введено в связи с прекращением существования ОАО РАО «ЕЭС России», а также в целях предоставления участникам рынка полномочий для эффективного решения общих правовых и экономических проблем, возникающих на федеральном и местном уровне. 23 ноября 2001 г. при заимствовании зарубежного опыта в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» <4> была создана первая саморегулируемая организация на рынке электрической энергии — некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии Единой энергетической системы» (НП «АТС»). ——————————— <4> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3032.
Во исполнение Федерального закона от 4 ноября 2007 г. N 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию энергетической системы России» <5> годовым собранием членов НП «АТС» 28 июля 2008 г. было принято решение о переименовании некоммерческого партнерства «Администратор торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности) энергетической системы» в некоммерческое партнерство «Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью» (НП «Совет рынка»). Указанным Федеральным законом с 1 апреля 2008 г. на некоммерческое партнерство «АТС» были возложены функции совета рынка. Также Федеральным законом установлено, что с 1 апреля 2008 г. деятельность по организации торговли на оптовом рынке электроэнергии и мощности, связанную с заключением и организацией исполнения сделок по обращению электрической энергии, мощности и иных объектов торговли, обращение которых допускается на оптовом рынке, должен осуществлять коммерческий оператор оптового рынка. 13 декабря 2007 г. состоялась государственная регистрация открытого акционерного общества «Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии» (ОАО «АТС»). В соответствии с решением Наблюдательного совета НП «АТС» от 30 ноября 2007 г. на ОАО «АТС» возложено исполнение с 1 апреля 2008 г. функции коммерческого оператора оптового рынка. ——————————— <5> СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5427.
Интересно отметить, что некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы в электроэнергетике» (предшественник Совета рынка в электроэнергетике) включало в свой состав палату представителей государства, палату поставщиков электроэнергии и палату покупателей электроэнергии. Ныне действующий Совет рынка в электроэнергетике состоит из четырех палат: палаты продавцов, палаты покупателей, палаты инфраструктурных организаций и палаты экспертов. Палата продавцов электроэнергии состоит из двух частей: Списка А и Списка Б. В Список А включает следующих членов партнерства: поставщиков электроэнергии, владеющих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании атомными станциями, установленная генерирующая мощность которых в совокупности превышает 20000 МВт; а также поставщиков электроэнергии, владеющих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании гидроэлектростанциями, установленная генерирующая мощность которых в совокупности превышает 20000 МВт. А Список Б включает поставщиков электроэнергии, не относящихся к Списку А. Аналогичным образом сформирована из двух частей палата покупателей электроэнергии. В свою очередь, в палату инфраструктурных организаций входят: коммерческий оператор (ОАО «АТС», ЗАО «ЦФР»), системный оператор ОАО «СО ЕЭС», организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью (ОАО «ФСК ЕЭС»). В то же время высказываются критические замечания относительно участников палаты продавцов. По мнению ряда специалистов, такого количества участников палаты продавцов недостаточно для справедливого и эффективного рынка, основанного на принципе саморегулирования. Кроме того, ряд экспертов предлагают изменить состав участников палаты продавцов. Так, одним из условий получения для генерирующих компаний статуса субъекта оптового рынка и, как следствие, члена НП «Совет рынка» является установленная генерирующая мощность, которая должна быть равна или превышать 20000 МВт и в каждой предполагаемой группе точек поставки составлять не менее 5 МВт. В целях стабильного функционирования Единой энергетической системы России необходимо изменить критерии отбора поставщиков электроэнергии. Основным критерием, которым следует руководствоваться при выборе поставщика энергии, должен быть критерий эффективной деятельности предприятия, в частности критерий минимизации суммарных затрат, т. е. соблюдение надежного снабжения электрической энергией требуемого качества при минимальных затратах на ее производство, преобразование, передачу и распределение. Основной целью деятельности НП «Совет рынка» является обеспечение функционирования коммерческой инфраструктуры оптового рынка электроэнергии и мощности (ОРЭМ). В соответствии с положениями ст. 33 Федерального закона «Об электроэнергетике» членами партнерства обязаны стать все субъекты оптового рынка. В свою очередь, Законом предусмотрен исчерпывающий состав субъектов оптового рынка, в который входят: во-первых, поставщики электрической энергии (мощности), включая генерирующие компании (группы электростанций), получившие статус субъектов оптового рынка в установленном комментируемой статьей порядке, в том числе: — поставщики электрической энергии (мощности) — владельцы генерирующего оборудования; — поставщики электрической энергии (мощности) — лица, не являющиеся владельцами генерирующего оборудования, но обладающие правом продажи электрической энергии (мощности), производимой на таком оборудовании; во-вторых, покупатели электрической энергии (мощности), включая энергосбытовые организации, крупных потребителей электроэнергии, гарантирующих поставщиков, получивших статус субъектов оптового рынка в установленном комментируемой статьей порядке, в том числе: — покупатели электрической энергии (мощности) — энергосбытовая организация; — покупатели электрической энергии (мощности) — энергоснабжающая организация; — покупатели электрической энергии (мощности) — крупный потребитель; — покупатели электрической энергии (мощности) — гарантирующий поставщик; — покупатели электрической энергии (мощности) — организация, осуществляющая экспортно-импортные операции; в-третьих, четыре организации, предоставляющие услуги на оптовом рынке, которые получили в установленном порядке право предоставлять услуги по обеспечению функционирования торговой системы оптового рынка его участникам и оптовому рынку в целом, а именно: — системный оператор — ОАО «Системный оператор Единой энергетической системы» (ОАО «СО ЕЭС»); — Совет рынка — некоммерческое партнерство «Совет рынка» (НП «Совет рынка»); — коммерческий оператор — ОАО «Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии» (ОАО АТС»); — организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью — ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ОАО «ФСК ЕЭС»). Такой состав участников оптового рынка электрической энергии и мощности обусловлен, с одной стороны, спецификой технологических процессов по производству и передаче электрической энергии в рамках ЕЭС и, с другой стороны, формированием на оптовом рынке электроэнергии новых отношений на конкурентной основе и прежде всего организацией оптового рынка электроэнергии, основанного на саморегулировании деятельности его участников. Порядок получения юридическим лицом статуса субъекта оптового рынка регулируется Положением о порядке получения статуса субъекта оптового рынка и ведения реестра субъектов оптового рынка, утвержденным 26 ноября 2009 г. протоколом N 30/2009 заседания Наблюдательного совета НП «Совет рынка» (с изм. от 29.09.2011). В своей деятельности некоммерческое партнерство «Совет рынка» использует большое количество документов, в том числе нормативную документацию, предназначенную для регулирования взаимодействия участников оптового и розничного рынков электроэнергии. В основном эта информация носит открытый характер и должна быть опубликована на портале партнерства для общего доступа через Интернет. К основным функциям саморегулируемой организации (НП «Совет рынка») можно отнести следующие: участие в подготовке правил оптового и розничных рынков электроэнергии и мощности, разработка и утверждение типовых форм договоров, опосредующих отношения на оптовом рынке, а также регламентов оптового рынка, ведение реестра субъектов оптового рынка, разрешение споров на рынке. Как показывает практика, постоянное внесение изменений и дополнений в типовые формы договоров явно не способствует стабильности договорных отношений на рынке электрической энергии. В последнее время некоммерческое партнерство «Совет рынка», созданное для реализации эффективной оптовой и розничной торговли электроэнергией и мощностью, все чаще оказывается в центре внимания. Наибольший интерес вызывают споры с поставщиками электрической энергии по поводу цен на новую мощность, определяемых по итогам конкурентного отбора. Главные вопросы вызывает методология оценки экономической обоснованности ценовых заявок поставщиков электрической энергии и мощности. По мнению ряда экспертов, действующая политика ценообразования в электроэнергетике приводит к тому, что снижение издержек невыгодно для поставщиков. В качестве итога можно сделать вывод о том, что, по сути, деятельность по саморегулированию на оптовом рынке электрической энергии России направлена на поддержание среднеотраслевого уровня издержек на электрическую энергию, что явно не способствует снижению цен на энергию.
