АКТУАЛЬНОСТЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОГО И ПРИВАТИЗАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>
А. Х. ТРОФИМОВА
——————————— <*> Trofimova A. Kh. The relevance of legal regulation of civil and privatization legislation.
Трофимова А. Х., помощник судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В статье раскрывается понятие, содержание правового регулирования гражданского и приватизационного законодательства с точки зрения предмета, метода и механизма правового регулирования, актуальность вопросов правового регулирования с учетом специфики приватизационного законодательства.
Ключевые слова: гражданское право, законодательство о приватизации, приватизация, предмет, метод и механизм правового регулирования, актуальность правового регулирования гражданского и приватизационного законодательства.
The article deals with the concept, the content of legal regulation of civil and privatization legislation, in terms of subject matter, method, and the mechanism of legal regulation, the relevance of legal regulation with the specifics of the privatization law.
Key words: civil law, legislation of privatization, privatization, the subject, method and the mechanism of legal regulation, the relevance of legal regulation of civil and privatization legislation.
Вопросы правового регулирования гражданских правоотношений, в том числе и приватизационных, в теории права изучаются с точки зрения их составляющих — предмета, метода и механизма правового регулирования гражданских правоотношений. Правовое отношение, с точки зрения О. С. Иоффе, есть не что иное, как регулируемое правом отношение между конкретными лицами, взаимное поведение субъектов которого закреплено юридически и осуществление которого обеспечивается силой государственного принуждения <1>. ——————————— <1> Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. М., 1949. С. 20.
С. Н. Братусь дает понятие предмета и метода правового регулирования: «Предмет правового регулирования составляют общественные отношения, осуществляющиеся через определенное поведение людей; это такие отношения, которые могут быть объектом правового воздействия и объективно требуют юридической регламентации. Метод правового регулирования есть внутренне связанная, органически единая и цельная совокупность главных юридических особенностей, характеризующих данную отрасль права и соответствующих специфическим особенностям предмета — данного вида общественных отношений» <2>. ——————————— <2> Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 49.
«Механизм правового регулирования — это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права, имеющая признаки, характеризующие цель механизма правового регулирования, средства ее достижения и результативность» <3>. ——————————— <3> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2004. С. 223.
Н. И. Матузов и А. В. Малько полагают, что цель механизма правового регулирования состоит в том, чтобы обеспечить упорядочение общественных отношений, гарантировать справедливое удовлетворение интересов субъектов. Механизм правового регулирования — специфический «канал», соединяющий интересы субъектов с ценностями и доводящий процесс управления до логического результата. Также механизм правового регулирования представляет собой организационное воздействие правовых средств, позволяющее в той или иной степени достигать поставленных целей, т. е. результативности, эффективности. Как и любой иной управленческий процесс, правовое регулирование стремится к оптимизации, к действенности правовой формы, в наибольшей мере создающей режим благоприятствования для развития полезных общественных отношений <4>. ——————————— <4> Там же.
С точки зрения функционирования правового регулирования юридический механизм действия права — это процесс, имеющий определенные стадии, а с точки зрения структуры — это элементарный состав каждого из его аспектов <5>. ——————————— <5> Мелехин А. В. Теория государства и права. М., 2007. С. 258.
Некоторые авторы в механизм правового регулирования включают правомерное поведение, правосознание и правовую культуру, способствующие эффективному функционированию всего механизма правового регулирования. Таким образом, механизм правового регулирования рассматривается как взятая в единстве система юридических средств, при помощи которых осуществляется результативное правовое воздействие на общественные отношения, поведение людей <6>. ——————————— <6> Там же. С. 259.
Нормативное закрепление метода правового регулирования гражданского права нашло отражение в ст. 1 ГК РФ, в которой описываются основные черты метода гражданского права, который, как известно, произволен от предмета. Предмет же, в свою очередь, состоит из отношений собственности, имущественных отношений, выражающихся, как писал О. А. Красавчиков, в «экономических актах участников» <7>. Эти акты, т. е. главным образом сделки, и формируют предмет гражданского права. Связь собственности с личностью собственника и предопределяет то, что только по воле собственника может происходить движение имущества. Этот волевой акт собственника («экономический акт»), стало быть, предопределен, выражает суть отношений участников экономики и вызывает к жизни само гражданское право. Такие черты сделки, как равенство, неприкосновенность собственности, свобода договора и др., даны самой сделкой, перенесены ею на закон, но являются все же не привнесенными экономической политикой свойствами гражданского законодательства, а даны ему предметом. Иными словами, в описании предмета и метода гражданского права содержатся уже и описание сделки в целом (как «экономического акта»), а также по отдельности ее свойства — автономия, свобода, равенство сторон и пр. <8>. ——————————— <7> Цит. по: Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. 2-е изд. М., 2006. С. 37. <8> Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. 5-е изд. М., 2010. С. 453.
В. Ф. Яковлев указывал, что метод правового регулирования относится к числу основополагающих категорий правовой науки, отмечал, что изучение метода гражданского права является особенно актуальным, поскольку: во-первых, именно гражданское право относится к частному в отличие от других отраслей, образующих право публичное; во-вторых, необходимость исследования метода гражданского права усиливается тем, что в теории права утверждается мнение, согласно которому единое гражданское право, регулирующее имущественные отношения, отсутствует. Обосновывается вывод о том, что «в системе права существуют параллельно две отрасли, одна из которых (гражданское право) регулирует отношения с участием граждан, а другая (хозяйственное право — предпринимательское право) — отношения в сфере хозяйства (предпринимательства); последняя объединяет нормы, традиционно относившиеся к гражданскому и административному праву, и регулирует отношения различными методами» <9>. ——————————— <9> Лаптев В. В. Предмет и система хозяйственного права. М., 1969. С. 62.
В-третьих, гражданское право — не единственная отрасль, опосредующая экономические отношения данного общества. В связи с этим возникает необходимость отграничения его от смежных отраслей права; часть из них к тому же являются «дочерними» отраслями, «отпочковались» от гражданского права (трудовое, земельное, семейное право). Само их признание самостоятельными отраслями также ставилось некоторыми учеными под сомнение <10>. ——————————— <10> См., например: Советское гражданское право: Учебник. Т. 1. Л., 1971. С. 5 (автор главы О. С. Иоффе).
В-четвертых, гражданское право регулирует отношения в сфере экономики, но его метод не является единственным способом воздействия на отношения названной сферы. Государство использует здесь и другие правовые методы <11>. ——————————— <11> Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. М., 2006. С. 10.
Как считает В. Ф. Яковлев, метод гражданского права как способ воздействия этой отрасли права на регулируемые отношения неизбежно выступает также и как способ организации правовых связей субъектов. Отраслевой метод регулирования отношений, концентрирующий в себе типичные черты содержания отрасли права, закреплен в объективном праве. Посредством метода воздействия выделяются сама сущность и социальная ценность гражданского права, предопределенные природой регулируемых этой отраслью права отношений собственности, в том числе интеллектуальной, товарно-денежных связей <12>. ——————————— <12> Там же. С. 86.
Метод, следовательно, отражается в характере правовых связей, складывающихся под воздействием данной отрасли права, поэтому он должен быть раскрыт в плане не только объективного, но также и субъективного права <13>. ——————————— <13> Черепахин Б. Б. К вопросу о частном и публичном праве: Сб. трудов профессоров и преподавателей Иркутского ун-та. С. 272.
Гражданское право в определенной мере участвует в осуществлении всех названных задач правового регулирования. В теории права отмечалось, что правовое регулирование направлено, во-первых, на упорядочение и закрепление существующих отношений, во-вторых, на содействие развитию новых видов отношений; в-третьих, на вытеснение из жизни общества чуждых общественных отношений <14>. ——————————— <14> См.: Иоффе О. С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права: Сб. статей / Моск. ин-т нар. хоз-ва им. Г. В. Плеханова. Вып. 36. М.: Юрид. лит., 1964. С. 12.
Содержание норм гражданского законодательства, по мнению В. Ф. Яковлева, свидетельствует о том, что в большинстве своем они рассчитаны на регулирование имущественных отношений, которые преобладают в составе предмета гражданского права. Уже это обстоятельство дает некоторые основания для вывода о том, что имущественные связи (или по крайней мере основная их часть) относятся к ядру предмета гражданского права, являются главным объективным фактором, предопределяющим формирование гражданско-правового регулирования. Этот вывод подтверждается формулировками закона (ст. 2 ГК РФ) <15>. ——————————— <15> Яковлев В. Ф. Указ. соч. С. 35.
Поскольку реализация права происходит через волевое поведение людей, постольку для эффективности воздействия права необходимо надлежащее использование «психологического механизма» правового регулирования, суть которого состоит в формировании и развитии мотивов к поведению, предусмотренному в юридических нормах <16>. ——————————— <16> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 62 — 63.
Предмет гражданского права складывается под воздействием: во-первых, природы собственности как определяющей стороны экономических отношений, во-вторых, совокупности действующих в обществе экономических закономерностей, причем воздействие одного из экономических законов может быть определяющим для данной группы отношений; в-третьих, деятельности государства <17>. ——————————— <17> Яковлев В. Ф. Указ. соч. С. 36.
Правонаделение — главная черта гражданско-правового метода регулирования общественных отношений. Как отмечает В. Ф. Яковлев, если гражданско-правовой метод является по своей сущности дозволительным, то на первый план закономерно выдвигается такой прием (черта) регулирования, как наделение лиц субъективными правами (правонаделение). Именно эта черта в первую очередь отражает содержание норм гражданского права и характер складывающихся под их воздействием связей. Правонаделительное содержание имеют нормы права собственности; само понятие правоотношения собственности сформулировано в законе через те правовые возможности, которыми наделяется в отношении имущества носитель субъективного права собственности <18>. ——————————— <18> Там же. С. 98.
Гражданские права и обязанности возникают из властных актов — в процессе приватизации властные акты входят в фактический состав, из которого возникает частная собственность <19>. ——————————— <19> Там же. С. 129.
Именно в рамках гражданско-правового регулирования возложение обязанности сопровождается установлением прав для обязанного лица, стремление к реализации которых побуждает его к активному исполнению обязанности. По своему внутреннему строению механизм правового регулирования складывается из следующих основных средств правового воздействия на отношения: юридических норм, правоотношений, актов реализации субъективных прав и обязанностей <20>. ——————————— <20> См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 34 — 38.
Свойства гражданско-правового метода предопределяют его пригодность для регулирования отношений там, где объективно необходима правовая самостоятельность их участников в таких ее проявлениях, как способность к правообладанию, диспозитивность, инициатива, юридическое равенство. Анализ гражданско-правового метода позволяет определить его следующим образом. Гражданско-правовой метод — способ воздействия на отношения, по своей сущности является дозволительным, характеризуется наделением субъектов на началах их юридического равенства способностью к правообладанию, диспозитивностью и инициативой, обеспечивает установление правоотношений на основе правовой самостоятельности сторон. Гражданское право располагает методом регулирования, который предопределяет ценность данной отрасли именно как средства организации, развития экономических отношений <21>. ——————————— <21> Яковлев В. Ф. Указ. соч. С. 190 — 191.
Объективной основой единства гражданско-правового метода служит единство предмета гражданско-правового регулирования. Раскрывая единство и дифференциацию гражданско-правового метода регулирования общественных отношений, В. Ф. Яковлев подчеркивал, что единый для гражданского права метод регулирования отношений имеет две стороны. Первая состоит в том, что все его черты, приемы находятся в сущностной связи между собой. Каждый прием гражданско-правового регулирования — одна из сторон его дозволительной сущности. Вторая — в том, что метод является общим для всех составных подразделений отрасли и находит свою реализацию во всех ее правоотношениях независимо от субъектного состава и конкретного содержания опосредуемой деятельности. Объективной основой единства гражданско-правового метода служит единство предмета гражданско-правового регулирования. Основное внешнее выражение единство гражданско-правового метода получает в формировании общей части гражданского права. Метод как способ воздействия на отношения складывается в результате системной реализации всех норм отрасли. Не доказано в теории права и существование особого метода регулирования, который был бы присущ каждому из отраслевых институтов <22>. ——————————— <22> Там же. С. 198.
Для правильного определения характера отношений, возникающих между субъектами в процессе приватизации, необходимо определить предмет и метод правового регулирования данных правоотношений. При приватизации гражданско-правовые отношения лиц независимо от их субъектного состава характеризуются равенством <23>. ——————————— <23> Петров И. С. Некоторые вопросы нормативного правового регулирования приватизации в Российской Федерации. М., 2005. С. 1.
При этом правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества следует рассматривать с точки зрения природы отношений, складывающихся при преобразовании государственной и муниципальной собственности, в основе которых лежит единая категория собственности, что дает основание отнести ее к институту права собственности, который является комплексным, включающим в себя нормы различных отраслей, но вместе с тем внутренне единым по своему предметному содержанию. В состав норм, регулирующих отношения собственности, входят нормы государственного, административного, уголовного, земельного, гражданского права. Однако главная роль отводится именно гражданскому законодательству. Значительное количество норм приватизации имеет целью регулирование отношений, которые возникают в договорном порядке между покупателем и продавцом <24>. ——————————— <24> Камышанский В. П. Приватизация предприятий. Право собственности. М., 2009. С. 87.
В. П. Камышанский отмечает, что система рыночных отношений, складывающаяся в экономике, возрождает и существенно расширяет поле действия метода гражданского правового регулирования. Специфика, принципы и цели приватизации позволяют говорить о наличии и преобладающем значении для этой сферы деятельности именно данного метода. Это связано с децентрализацией управления; экономической самостоятельностью приватизируемых предприятий; выбором способа приватизации; платностью и эквивалентностью; широким участием населения в конкурсах и аукционах; конкретностью взаимоотношений — отношений партнерства. Данные признаки, присущие экономическим отношениям, складывающимся в ходе приватизации, соответствуют юридическим признакам гражданско-правового метода регулирования. Несомненно, что приватизация, как и любая иная деятельность, подвержена воздействию различных методов правового регулирования. Не вызывает сомнения и то, что в том или ином случае превалирует один из методов. Правовое регулирование в сфере приватизации не может ограничиваться только методами равенства и диспозитивности. Вопрос о регулировании отношений приватизации только методом административного права сам собой отпадает, так как он не согласуется с ее целями и принципами. В связи с этим в ходе приватизации возможны спорные моменты, связанные с установлением приоритета при регулировании данных отношений методами той или иной отрасли права <25>. ——————————— <25> Там же. С. 87.
Законодательный путь регулирования отношений в сфере приватизации, по мнению В. П. Камышанского, должен идти по пути комплексного правового регулирования. Но при этом, учитывая точку зрения В. Ф. Яковлева, следует иметь в виду, что «в этом «оркестре» правовой регламентации «ведущая партия» должна принадлежать гражданскому праву. Именно эта отрасль права должна стоять в центре правового регулирования данных отношений, и на нее должно быть ориентировано действие норм других отраслей права» <26>. ——————————— <26> Яковлев В. Ф. О совершенствовании правового регулирования отношений по удовлетворению потребностей граждан // Правовое регулирование отношений в сфере обслуживания учреждений. М.: ИГПАН, 1983. С. 15.
Такое положение требует отраслевого закрепления определенных норм, в частности введения касающейся не только понятия приватизации, но и ее способов ответственности. Также следует отметить точку зрения, основанную на том, что комплексное законодательство должно развиваться на отраслевой основе. Комплексный характер правового регулирования отношений приватизации характеризуется тем, что «наряду с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых отношениях, существует сфера оборота, которая базируется на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых начал, юридического равенства и административного соподчинения сторон» <27>. ——————————— <27> Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. N 3. С. 43.
Также следует отметить, что в юридической литературе высказывалась точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований <28>. ——————————— <28> См.: Белых В. С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. 1996. N 10. С. 29 — 30.
Однако распространенной и общепринятой является точка зрения, согласно которой законодательство о приватизации в основном является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений — переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в ст. 217 ГК РФ. Кроме того, Классификатором правовых актов <29> приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства. ——————————— <29> См.: Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 «О Классификаторе правовых актов» (в ред. Указа Президента РФ от 5 октября 2002 г.) // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260; 2002. N 40. Ст. 3905.
Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц. Кроме того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т. д. Кроме вопросов комплексного характера приватизационного законодательства, актуальность правового регулирования гражданского и приватизационного законодательства состоит в исследовании проблемы правового регулирования приватизационных отношений с точки зрения выделения специального приватизационного законодательства из гражданского законодательства. Так, например, С. А. Хохлов отметил неестественность ситуации, когда «возникнут две системы собственности — одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая — на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема, и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства» <30>. ——————————— <30> Хохлов С. А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. N 8. С. 124 — 125.
В этой связи нужно отметить справедливое замечание Ю. А. Тихомирова, что «к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя эти идеи в виде подотраслей и институтов» <31>. ——————————— <31> Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. 3-е изд. М., 1998. С. 7.
Вместе с тем приватизационное законодательство, действительно содержащее особенные нормы, может быть, по мнению И. С. Петрова, выделено в подотрасль гражданского законодательства <32>. ——————————— <32> Петров И. С. Указ. соч. С. 4.
Однако выделение приватизационного законодательства в подотрасль (подразделение) гражданского права должно осуществляться на основе единого метода регулирования гражданско-правовых отношений, но с учетом дифференциации по способам воздействия на отношения приватизации. Также является актуальным вопрос о соотношении приватизационного и общего гражданского законодательства, которое определяется как соотношение специальной и общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим нормам гражданского права. Соблюдением этого правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее не будет разрушать целостность гражданского законодательства. При этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное; таким образом, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации применяются субсидиарно. Это означает, что по крайней мере с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли-продажи, в том числе с условиями, предусмотренными Федеральным законом о приватизации, в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права <33>. ——————————— <33> Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июля 2001 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3411.
Так, например, В. В. Витрянский, рассматривая проблему, связанную с так называемым исключительным правом собственников зданий и сооружений на приватизацию земельных участков, справедливо ставил вопрос о том, какое отношение к процессу приватизации государственного и муниципального имущества имеет Земельный кодекс, указывая при этом, что, «очевидно, соответствующие правоотношения должны регулироваться специальным законодательством о приватизации с субсидиарным применением гражданского законодательства». Что же касается Земельного кодекса, то он должен выполнять свою задачу: регулировать земельные отношения, т. е. отношения, связанные с охраной и использованием земель, в том числе и при их приватизации <34>. ——————————— <34> Витрянский В. В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 4.
Подводя итог, следует отметить, что актуальность вопросов правового регулирования гражданского и приватизационного законодательства заключается в том, что, несмотря на комплексный характер приватизационного законодательства, включающего в себя гражданско-правовые и административно-правовые нормы, приватизационное законодательство регулируется единым гражданско-правовым методом с учетом дифференциации по способам воздействия, в связи с чем наиболее актуальным в настоящее время является вопрос выделения специального законодательства о приватизации в подотрасль гражданского права.
