Зарипов Вадим Маратович, руководитель аналитической службы юридической компании Pepeliaev Group.
На примере конкретного судебного дела автор рассматривает природу и особенности правоотношений, складывающихся между муниципальным образованием, субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией.
В 2010 г. ВАС РФ рассмотрел весьма необычное дело (Постановление Президиума ВАС РФ от 21.12.2010 N 10490/10), которое заставляет задуматься как над самим фактом своего появления, так и над выводами судов.
Налоговая инспекция ошибочно вернула организации излишне уплаченный земельный налог полностью за счет бюджета города, хотя в 2001 — 2004 гг. земельный налог (согласно действовавшему тогда законодательству) зачислялся не только в бюджет города, но и в бюджет субъекта и федеральный бюджет. Факт ошибочности возврата части налога из бюджета города был признан соответствующим решением арбитражного суда, однако организация возвращать полученные «не из того бюджета» суммы городу не намеревалась, поскольку переплата налога действительно имела место и она выполнила все требования, предусмотренные налоговым законодательством для возврата излишне уплаченного налога.
У городской администрации возник резонный вопрос: как вернуть в бюджет города потерянные средства? Ничего не добившись ни от организации, ни от налоговой службы, ни от государственных органов субъекта Федерации и федерального центра, администрация обратилась в арбитражный суд с иском к Российской Федерации в лице Минфина России о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями государственного органа — налоговой инспекции.
Дело прошло два круга, в итоге суды пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения такого иска в связи с недоказанностью совокупности условий, необходимых для возложения на ответчика гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков на основании ст. ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ.
По мнению судов, буквальное толкование ст. 8 НК РФ и системный анализ ее положений в сравнении с положениями п. 2 ст. 15 ГК РФ исключают возможность отнесения налога к доходу в гражданско-правовом смысле.
Следовательно, администрацией города не доказано причинение убытков по смыслу норм гражданского законодательства.
Отказывая во взыскании, суды указали, что спор возник из публичных отношений, основанных на налоговом и бюджетном законодательстве, а вопрос о возврате ошибочно изъятых из местного бюджета денежных средств должен разрешаться на уровне межбюджетных отношений.
Правовая позиция судов и Минфина России
Важно рассмотреть более подробно соображения, которыми суды мотивировали свое решение.
Порядок возврата из бюджетов излишне поступивших (взысканных) сумм, в том числе их перераспределения, регулируется нормами Бюджетного кодекса РФ, в том числе его ст. ст. 152, 154, 158, 160.1, 164, 166.1, 168, 218, 220.1, 241.1 и нормами главы 16 «Межбюджетные трансферты», а также Приказом Минфина России от 05.09.2008 N 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации».
Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В отношениях, сложившихся в рассматриваемом деле, стороны действуют на основании властных предписаний, т. е. в отсутствие автономии воли; денежные средства, относительно которых возник спор, являются бюджетными, отношения сторон не основаны на равенстве.
Пунктом 1 ст. 15 ГК РФ установлено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Из п. 2 данной статьи следует, что под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Под налогом в силу п. 1 ст. 8 НК РФ понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взыскиваемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Анализ и сопоставление понятий «налог» и «убытки», сформулированных соответственно в п. 1 ст. 8 НК РФ и в п. 2 ст. 15 ГК РФ, позволяют сделать вывод об отсутствии оснований для признания в рассматриваемом случае истребуемой администрацией города суммы, ошибочно изъятой из городского (местного) бюджета (вместо ее возврата из федерального бюджета и бюджета области), убытками в смысле п. 2 ст. 15 ГК РФ, подлежащими возмещению за счет казны Российской Федерации.
Возмещение истцу потерь его бюджета должно производиться в порядке и с соблюдением процедур, предусмотренных БК РФ, ст. 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьями областного закона «О межбюджетных отношениях», а также закона области о бюджете на соответствующий финансовый год.
Минфин России в отзыве на иск также привел довод о том, что спорные правоотношения носят публично-правовой характер, а также что в соответствии со ст. 160.1 БК РФ налоговые органы как администраторы доходов обладают полномочиями по возврату излишне уплаченных налоговых поступлений, поэтому оснований для удовлетворения иска нет.
Решение ВАС РФ и его правовая позиция
Президиум ВАС РФ, рассматривая дело в порядке надзора, отменил решения нижестоящих арбитражных судов и удовлетворил требования истца — взыскал с Российской Федерации в пользу города требуемую сумму.
Свое решение Президиум ВАС РФ мотивировал следующим образом.
Основанием для предъявления иска послужили незаконные действия налоговой инспекции по возврату организации из местного бюджета всей суммы излишне уплаченного земельного налога, в то время как из местного бюджета подлежала возврату только часть возвращенной суммы. В результате таких действий инспекции из местного бюджета были неправомерно изъяты денежные средства; такое изъятие квалифицируется как причинение вреда.
Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, наступает при наличии вреда у потерпевшего и подлежит возмещению на основании ст. ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ.
Ссылаясь на то, что спор возник из публично-правовых отношений, а возмещение потерь местного бюджета должно производиться с соблюдением процедур, предусмотренных БК РФ, суды не учли, что под межбюджетными отношениями, регулируемыми названным Кодексом, понимаются взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Нормы бюджетного законодательства, на которые сослались суды, не содержат положений о возврате ошибочно (либо незаконно) изъятых из бюджета муниципального образования денежных средств; механизм такого возврата не установлен, соответствующие административные процедуры отсутствуют.
При названных обстоятельствах обращение администрации города с требованием о возврате незаконно изъятых из его бюджета денежных средств не было удовлетворено в рамках административных (публичных) и межбюджетных правоотношений.
Статьей 53 Конституции РФ каждому гарантировано право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. В этой связи выводы судов о том, что к спорным правоотношениям неприменимы положения ст. ст. 15, 16, 1069 ГК РФ, являются ошибочными.
Размышления по делу
Не секрет, что взыскать с государства убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов, чрезвычайно сложно. Так, в 2010 — 2011 гг. Президиум ВАС РФ трижды рассматривал дела о взыскании убытков с налоговых органов (Постановления от 15.07.2010 N 3303/10, от 18.10.2011 N 5851/11 и от 29.03.2011 N 13923/10; речь шла о вынужденных расходах на защиту от необоснованных претензий налоговых органов), однако ни одно из них не было удовлетворено. Практики взыскания убытков с налоговых органов почти нет, хотя решения, действия и бездействие налоговых органов признаются незаконными в большом количестве.
По всей видимости, учитывая отсутствие в бюджетном законодательстве реальных процедур возмещения потерь в подобных случаях и гарантированное Конституцией РФ право на возмещение государством вреда, причиненного действиями государственных органов, ВАС РФ был вынужден выйти за рамки обычных представлений о бюджетных отношениях и прибегнуть к предусмотренному гражданским законодательством механизму защиты нарушенного права.
ВАС РФ сделал вывод о наличии факта причинения действиями государственного органа вреда публично-правовому образованию и о праве публично-правового образования на возмещение вреда по правилам гражданского законодательства. Следовательно, Суд как минимум считает допустимым в таком случае использование гражданско-правовых механизмов как резервных по отношению к механизмам публично-правовым.
Мотивировочную часть Постановления можно понять и так, что ВАС РФ не признал в данном деле наличия межбюджетных отношений в том смысле, в котором они представлены в ст. 6 БК РФ. Это позволяет предположить, что в подобных случаях отношения муниципального образования с субъектом Федерации и Российской Федерацией являются не публичными, а гражданско-правовыми, т. е. отношениями равных сторон. Такое предположение вполне обоснованно при внимательном и критическом взгляде на понятие бюджетных отношений, содержащееся в ст. 1 БК РФ.
Соответственно, следует признать возможным и даже более предпочтительным с точки зрения государственного управления использование в подобных случаях норм главы 60 ГК РФ об обязательствах вследствие неосновательного обогащения. Ведь после возмещения вреда городу Российской Федерацией необходимо, чтобы она обратилась с регрессным требованием к субъекту Федерации в части убытков, приходящихся на зачисленный в бюджет данного субъекта налог. Поскольку субъекты Федерации получают значительные дотации и субсидии из федерального центра, их долг перед Российской Федерацией может быть фактически погашен путем уменьшения размера таких выплат, но де-юре долг погашенным считаться не будет и правовых оснований его прекращения бюджетное законодательство в настоящее время не предусматривает. Погашение убытков путем удержания из подлежащих перечислению средств также не предусмотрено бюджетным законодательством. Обращение муниципального образования к субъекту Федерации и Российской Федерации о возврате неосновательного обогащения позволило бы восстановить нарушенное право более эффективно.
Выводы
Примеров гражданско-правовых отношений между публично-правовыми образованиями, например заключение сделок по поводу имущества, наверное, найдется немного, тем не менее такие отношения в федеративном государстве не исключены. Наоборот, именно их наличие и будет свидетельствовать о реальной федеративной сущности государства. Урок данного дела заключается в том, что, если такие случаи бюджетным законодательством не урегулированы, подлежат применению (не по аналогии, а ввиду природы отношений) соответствующие нормы гражданского законодательства, но с учетом публичных интересов.
Конечно же, рассмотренный вполне жизненный пример свидетельствует о необходимости совершенствования бюджетного законодательства, причем не только по пути дальнейшей детализации, но и по пути внедрения общих норм и принципов бюджетного права, позволяющих разрешать возникающие коллизии и восполнять законодательные пробелы. Однако главным образом он свидетельствует о необходимости более тщательного изучения природы отношений, складывающихся между субъектами права, в том числе публично-правовыми образованиями, а также о необходимости дальнейших научно-практических исследований, направленных на выяснение соотношения отраслей бюджетного, налогового и гражданского права.
