Бочаров Михаил Владимирович, заместитель директора Департамента недвижимости Минэкономразвития России.
Анализ реформирования гражданского законодательства является актуальной задачей. В статье исследованы вопросы цивилистического регулирования недвижимости. По мнению автора, из текста правок в Гражданский кодекс нельзя понять, какие действия могут свидетельствовать об открытом владении недвижимостью, а какие действия должны быть осуществлены новым собственником, чтобы правомерно прекратить открытое фактическое владение чужого лица. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правотворческой деятельности.
Ключевые слова: Гражданский кодекс, недвижимость, регистрация, собственник, вещь, вещные права.
Draft of the Civil Code: real estate sales in risk
M. V. Bocharov
The analysis of reforming of civil legislation is a topical task. The article examines issues of civilistic estate regulation. According to the author the amendments to the Civil Code cannot clarify what actions may signal about the open possession of real estate and what activities the new owner should take to legally terminate the open possession of someone else. The conclusions made in the article may be used in law-application practice.
Много лет в недрах Совета по кодификации при Президенте РФ ведется разработка проекта изменений, а фактически — новой редакции Гражданского кодекса. В конце 2012 г. разработчики объявили о завершении своих трудов и представили на суд общественности законопроект (размещен на сайте Высшего Арбитражного Суда РФ).
Документ весьма объемен и многогранен: он касается и общих вопросов гражданского права, и регулирования деятельности юридических лиц, и регулирования сделок. Одно из главных мест в нем занимает вопрос регулирования вещных прав и оборота недвижимости. Коротко в данной статье хотел бы привести обзор предложенных нововведений, а также довести до сведения читателя те опасения, которые есть у меня в связи с этим. Начну в порядке изложения самого проекта.
Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК) предполагается дополнить ст. 8.1, определяющей принципы государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Данная статья предусматривает совмещение двух систем обеспечения оборота недвижимости: регистрации права и регистрации сделок нотариусами. Такое совмещение, помимо того что практически не встречается в мировой практике, несомненно, многократно увеличит транзакционные издержки, затруднит оборот недвижимости, усложнит и удлинит оформление прав на недвижимое имущество.
Также отмечаю, что данная статья ухудшает правовое положение покупателя недвижимого имущества, устанавливая, что соответствующая купля-продажа вступает в силу с момента регистрации его правовых последствий (изменения, прекращения или возникновения прав). Ухудшения же состоят в том, что в настоящее время, имея на руках подписанный, а значит, и заключенный договор, покупатель недвижимости имеет права требования понуждения к регистрации и истребования из чужого владения, чего он будет лишен в будущем. При этом законопроект не предусматривает быстрых и действенных мер защиты против обмана продавца и его попытки продажи того же самого имущества иным лицам, известных в других странах (подача предостережений, против регистрации конкурирующих сделок, одновременная с подписанием договора подача на регистрацию и т. п.).
Пункт 3 ст. 129 ГК, устанавливающий, что гражданское законодательство регулирует оборот земельных участков лишь постольку, поскольку оно не урегулировано земельным законодательством, предлагается признать утратившим силу. Данное предложение существенным образом пересматривает предмет гражданского, земельного, водного и лесного законодательства. Но это только вступление.
Вместе с пересмотром предмета законодательства предлагается существенно изменить практически все нормы, регулирующие отношения в области недвижимости и природных ресурсов. Эти изменения входят в глубинное противоречие с нормами земельного, лесного, водного законодательства (например, нормы, регулирующие оборот сельскохозяйственных земель, управление имуществом общего пользования и многоквартирными домами, особенности предоставления земельных участков, особые условия оборота отдельных видов земельных участков).
Данное противоречие авторами законопроекта предлагается решить посредством объявления всех противоречащих проекту норм недействующими. Поскольку именно специальные законы регулируют земельные и иные природоресурсные отношения, это предложение можно назвать манифестом торжества гражданского права над природоресурсным правом, составленным на публично-правовых началах. Если же оставить в стороне теоретические споры, то практическим последствием такого предложения является то, что будет создана коллизия законов, каждый из которых объявляет о своем верховенстве. Это означает остановку хозяйственной жизни: Гражданский кодекс, вводя новые права и их содержание, не находит опоры в отраслевых законах.
В свою очередь, вряд ли найдется чиновник, который осмелится применять отраслевые законы, изменяя их в ходе применения «по смыслу» под гражданское законодательство, признав их «противоречащими» гражданскому законодательству.
Предложить же изменения во все законы одновременно разработчикам не хватило духу. Тогда сразу бы стало явным, какие глубинные изменения скрываются за предложением по «совершенствованию вещных прав». Ведь фактически данные положения отменяют хотя и несовершенное, но работающее и связанное правовое регулирование в области земельных отношений, строительства, пользования недрами, водными объектами, в области жилищных отношений. И в любом случае устранение коллизии актов (с учетом тысячи подзаконных актов) на какое-то время парализует хозяйственную жизнь, предоставление земельных участков, водных объектов, участков недр окажется невозможным. Но даже и после устранения коллизии потребуются изменения или заключение миллионов договоров, что потребует несколько лет, десятков миллиардов рублей на уплату новых пошлин за регистрацию договоров и их нотариальное удостоверение в связи с их вынужденным изменением. Кроме того, возможны десятки тысяч судебных споров, вызванных двусмысленностью и противоречивостью законов. Несомненно, это нововведение отвратит от страны не только иностранных инвесторов, но и усилит бегство отечественного капитала, так как нарушается основное правило инвестора — условия хозяйственной жизни должны быть предсказуемы.
Такова цена существенного пересмотра системы вещных прав. Насколько же должны быть значимы положительные итоги этого предприятия, чтобы пойти на такие чрезвычайные меры? В свое время марксисты оправдывали жертвы революции последующим всеобщим благоденствием (которое, как мы знаем, тоже не состоялось). Здесь же даже невозможно сказать, что будет хоть какое-то улучшение: кажется, реформа затевается ради реформы. Возможно, это лишь мои опасения, но у читателя хватит сил одолеть статью, я уверен, что и он заразится такими же мыслями.
Итак, Гражданский кодекс (далее — ГК) предлагается дополнить главами, определяющими владение и защиту владения. Большая часть данных норм является лишь научными наставлениями, лишенными юридического содержания. Но в той мере, в какой они содержат правила, они становятся опасными. Например, предлагается разрешить защиту незаконного владельца против законного правообладателя недвижимой вещи, чьи права зарегистрированы, в том числе с использованием способов административной защиты. Это положение существенно подрывает систему регистрации прав, основанную на предположении о достоверности записи реестра, и противоречит другим поправкам в ГК (ст. 8.1).
Противопоставление владения правомочию титульного собственника может быть поддержано только в случаях, когда во исполнение совершенной сделки передана недвижимость, но переход права собственности еще не был зарегистрирован.
Однако такое владение не должно ни в коем случае защищаться административным путем, так как возлагает на органы исполнительной власти не свойственные им обязанности судьи по разрешению споров. Средством защиты фактического владельца может быть только судебное признание права, разрешающее такое владение.
Предложения о том, что собственник не вправе предпринимать мер по защите имущества от владения иного лица, противоречат принципиальным положениям ГК (неприкосновенность и защита собственности, самостоятельное осуществления прав, добросовестность исполнения прав), лишают собственника права на самозащиту и не учитывают положения земельного и административного права, объявляющего самовольный захват земель правонарушением.
Кроме того, данная глава, очевидно, написана исходя из отношений по владению вещью физическим лицом, но не учитывает особое положение государства, органа местного самоуправления и юридических лиц, которые сами по себе не осуществляют владения вещью. Не учтена также особенность владения отдельными природными объектами, в частности лесными и сельскохозяйственными земельными участками, водными объектами, в отношении которых владение, определяемое как «физическое господство», не может проявляться только в виде доступа к вещи, так как в силу общих положений доступ к данным землям осуществляет любое лицо.
Весьма опасным представляется также положение, которое в качестве условия защиты владения требует судебного доказывания надлежащего владения в течение года до возникновения спора. Это приводит к обесцениванию системы регистрации прав, так как регистрация прав перестает иметь значение при определении надлежащего владельца, и затруднению сбора доказательств, затягиванию споров и в конечном счете — к ослаблению защиты прав на недвижимость.
Попутно необходимо отметить, что большая часть норм главы о владении написана исходя из представления о какой-то универсальной вещи. Между тем движимые и недвижимые вещи — разные классы объектов прав. К недвижимым вещам, например, нельзя применить положения о секвестре или об очевидности владения.
Статьей 222 ГК в редакции законопроекта запрещается раздел вещей, обремененных вещными правами. Это положение не учитывает существующих норм и сложившейся практики, допускающих образование земельных участков, обмеренных вещными правами. Более того, у авторов законопроекта, вероятно, существует не совсем верное представление о распространенности данных прав в Российской Федерации или в отдельных государствах мира. В Российской Федерации, например, вещными правами и арендой, которую предполагается преобразовать в разновидность вещного права, обременено до 80% земельных участков, составляющих примерно половину территории страны. В Скандинавских странах и Германии залогом и иными вещными правами обременены практически все земельные участки. Более того, становится невозможным комплексное освоение территории, так как земельный участок, предоставленный застройщику, невозможно разделить на земли, подлежащие возврату в публичную собственность, и земли, освоение которых застройщиком продолжится. Стоит отметить, что это ставит крест на жилищном строительстве, так как таким способом возводится примерно 70% жилья в России.
Статья 223 ГК (в редакции законопроекта) вносит существенные изменения в систему вещных прав. Главное нововведение — исключение возможности использования договора аренды для строительства и эксплуатации недвижимости. Для этого предполагаются иные права, о которых будет сказано ниже. Экономические, социальные или политические причины для резкого изменения системы вещных прав не названы. Между тем ввиду отсутствия явных выгод от пересмотра системы вещных прав заслуживают внимания те очевидные неудобства, которые повлекут за собой пересмотр вещных прав. Ранее я отмечал, какие неудобства это повлечет за собой для граждан и организаций, но пострадают и государственные служащие: увеличатся организационные расходы, количество регистрационно-учетных действий, ухудшится качество государственных услуг, станет необходимостью хранение дополнительных миллионов экземпляров документов. Тем, кто считает, что переход от одного права к другому необходим, хотел бы напомнить опыт переоформления старых прав на землю.
Наиболее простой, заявительный, способ переоформления прав на землю — «дачная амнистия», принятая в 2006 г., с учетом сложившейся скорости переоформления прав дает основания надеяться, что права граждан (около 22 млн. участков) будут переоформлены примерно через 12 лет. Переоформление права постоянного пользования на землю юридическими лицами (около 1,2 млн. участков) длится уже более 15 лет и осуществлено в отношении примерно 70% земельных участков. При этом, исходя из текста законопроекта, большая часть работы проделана напрасно, так как предлагается возникшие права переоформить на изобретенные правовые титулы.
В законопроекте отсутствуют какие-либо пояснения о платежах за вещные права на землю, будут ли они иметь гражданско-правовую природу или они будут определены налоговым законодательством и в каких размерах — такая неопределенность ставит под угрозу интересы подавляющего большинства владельцев земельных участков.
Кроме того, необходимо учесть, что в юридическом обиходе еще существуют миллионы документов, выданных в обеспечение прав на недвижимость, признававшихся в советское время: постоянное пользование, безвозмездное пользование, право застройки, договор о застройке, право вторичного землепользования, решение о землеотводе и т. п. В отсутствие четкого порядка преобразования данных прав введение значительного числа прав, имеющих сходство с арендой, существенно затруднит восприятие законодательства, повлечет множество ошибок при его применении, так как вводимые вновь права порою созвучны со старыми названиями, но имеют новое содержание.
Особо следует отметить, что содержание прав уточнено отдельными законами с учетом отраслевой особенности, которая закрепляется в отраслевом законодательстве (лесном, водном, земельном и т. п.), в то время как законопроект отрицает наличие данных особенностей безо всяких оснований. ГК, по мнению авторов законопроекта, должен содержать исчерпывающие положения о вещных правах. Под вопросом остается то, как инкорпорировать в ГК текст десятков законов, которые в настоящее время регулируют данные вопросы.
Обращает на себя внимание и противоречивость законопроекта по вопросу защиты вещных прав. Так, в п. 3 ст. 228 ГК (в редакции законопроекта) говорится о том, что, если недвижимая вещь приобретена у лица, право которого не было зарегистрировано, собственник вправе истребовать такую недвижимую вещь во всех случаях. При этом упускается из вида, что ранее объявлялось о запрете перехода права на недвижимость иначе как в силу регистрации перехода прав, а для регистрации перехода прав необходимо зарегистрировать исходное право. Замечания по каждому из видов вещных прав будут приведены ниже.
Что касается приобретательной давности (ст. 241, 242, 245 ГК в редакции законопроекта), то необходимо отметить идеалистическое представление авторов законопроекта о совпадении владения с границами признанного объекта недвижимости. На практике же фактическое пользование осуществляется земельными участками или землями, в отношении которых не проведен кадастровый учет, и самовольными постройками. Соответственно, правила о регистрации прав или о судебном признании прав на несуществующие объекты недвижимости просто бессмысленны.
Не учтено, что большинство случаев возникновения собственности в силу давности лет может прийтись на государственные земли, в отношении которых вряд ли вообще возможно говорить о воли собственника. Также не ясно, какие действия свидетельствуют об открытом владении, а какие действия должен предпринять собственник, чтобы правомерно прекратить открытое фактическое владение чужого лица. Не определена возможность признания права на чужую зарегистрированную недвижимость. Не решен вопрос о прекращении иных вещных прав на земельный участок, препятствующих фактическому пользователю.
Не раскрыт порядок приобретения права собственности в силу давности лет: в силу заявлений о регистрации владений в начале и в конце владения или в силу судебного признания владения достаточным основанием для приобретения права собственности. В первом случае особенно важно помнить, что регистрация прав осуществляется на основании документов, а выдача бесспорного документа, подтверждающего открытое владение чужой недвижимость, вряд ли возможна. Не учитывается, что самовольно занятый объект недвижимости может быть изъят из оборота (заповедные земли, военные объекты и т. п.).
Что касается новых правил признания прав на самовольную постройку (ст. 244), то признание самовольной постройки, принадлежащей собственнику земельного участка, осуществляется судом, если сохранение такой постройки не создает угрозу жизни или здоровью граждан. Таким образом, законопроект уполномочивает любого собственника на нарушение разрешенного использования земельного участка и градостроительного регулирования, если построенное здание всего-навсего отвечает требованиям по его безопасному обслуживанию. Это делает невозможным проведение какой-либо действенной градостроительной и экономической политики, ставит частное право над публичными интересами, что нарушает общепризнанные юридические принципы.
Что касается учета бесхозяйных недвижимых вещей (ст. 245 ГК в редакции законопроекта), то проект продолжает неудачный курс, начатый ГК в существующей редакции: недвижимое имущество должно быть признано бесхозяйным трижды: органом местного самоуправления, органом регистрации прав и судом. При этом органы местного самоуправления должны за свой счет провести описание недвижимости, права на которое у муниципалитета еще не возникли, что является нарушением бюджетной дисциплины. Остаются нерешенными и такие вопросы: руководствуясь какими принципами и когда органы местного самоуправления должны принять меры к обращению имущества в муниципальную собственность?
Также не ясно, на основании каких доказательств и с учетом каких обстоятельств орган регистрации прав должен осуществлять учет бесхозяйных недвижимых вещей.
Статья 271 ГК (в редакции законопроекта) предлагает считать общей собственностью вещи, подвергшиеся «смешению». Приведенное понятие отсутствует в гражданском праве, поэтому трудно судить об их значении. В частности, не ясно, есть ли какая-то общественная потребность, требующая смешения вещей, до какой степени такое смешение осуществляется. Что касается объектов недвижимости, то данные вопросы образования земельных участков уже решены, подобным образом их следует решить для рукотворных объектов недвижимости, что, однако, в проекте отсутствует.
Пунктом 5 ст. 238 и п. 6 ст. 286 ГК в редакции законопроекта предусмотрено, что все земельные участки, не находящиеся в частной или муниципальной собственности, являются федеральной собственностью. Это означает, что институт государственной собственности на землю, не подлежащей разграничению, прекращает существование — это существенно влияет на местные полномочия по предоставлению данных земельных участков и на распределение дохода от распоряжения ими. Практически это приведет к банкротству муниципалитетов и невозможности распорядиться такими земельными участками со стороны Российской Федерации.
Статья 286 ГК в редакции законопроекта определяет «приращение» и «затопление» земельного участка как основания для возникновения и прекращения прав на земельный участок. Это положение не соответствует водному законодательству и, кроме того, не учитывает того обстоятельства, что затопление, равно как и возникновение участка суши, вызвано в некоторых случаях не природными силами, но деятельностью человека. В этой связи подрывается очевидное до сих пор положение закона о том, что собственник затопленного земельного участка имеет право требовать изъятия такого участка для государственных нужд и возмещения всех убытков. Также не решен вопрос об основаниях для кадастрового учета земельного участка в новых границах.
Статья 289 ГК в редакции законопроекта не соответствует способам образования земельных участков, принятым в земельном законодательстве. Что породит споры и разночтения при кадастровом учете и регистрации прав на образованные земельные участки. Отношения по образованию и учету участков, требования к их образованию, особенности совершения сделок с земельными участками вызваны требованиями охраны и рационального использования земель. В данном случае имеются административно-земельные правоотношения, регулируемые императивными правилами. Поэтому ни по содержанию, ни по методу правового регулирования данные нормы не могут являться предметом ГК.
Статья 292 ГК в редакции законопроекта устанавливает преимущественное право на приобретение земельного участка собственником здания или сооружения. Данное правило должно быть уточнено в случае, если здание или сооружение принадлежит нескольким лицам, особенно на разнородных правах, или если здание или сооружение размещено на основании какого-либо вещного права, либо на неделимом участке находятся несколько зданий и сооружений. При этом очевидно, что не все владельцы сооружений (к примеру, инженерных сетей) не должны иметь права на выкуп земельного участка. Данное правило не учитывает также ограничения по обороту земельных участков.
Статьи 293 — 295 ГК в редакции законопроекта устанавливают так называемые соседские права, которые в настоящее время в европейских правопорядках практически вытеснены градостроительным и природоохранным регулированием или сводятся к обязанности по совместному содержанию заборов и общих сооружений. Содержание, оформление и перечень ограничений не соответствуют правилам, установленным земельным, природоохранным и градостроительным законодательством и вводят параллельный способ определения правового режима земельного участка, отличающийся от принятого публичного порядка решения данного вопроса.
Что касается ограничения права собственности природоохранными или градостроительными требованиями, то важно отметить различие между данными понятиями. Отличие состоит в том, что градостроительные ограничения нельзя воспринимать как ограничения права собственности — зона охраны памятника и т. п. Градостроительный режим является «верхней границей» освоения земельного участка, то есть он является внутренним содержанием права собственности. Иначе говоря, право собственности нельзя осуществлять без соблюдения природоохранных или градостроительных требований, но это не является ограничением права, а является обязанностью собственника земельного участка, т. е. оборотной стороной права. Такое неправильное понимание содержания права собственности может повлечь необоснованные иски к государству, требующие возмещения убытков в связи с принятием планировочных документов, как будто бы в связи с введением ограничения прав.
Данные нормы содержат опасные для народного хозяйства предложения, как-то требование собственника соседнего участка о сносе или закрытии вредных объектов на соседних земельных участках. Под угрозу ставится существование химической и металлургической промышленности, объектов энергетики и недропользования, иных промышленных объектов, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду. С точки зрения общественного блага было бы разумнее требовать равновесия интересов публичных (природоохранных и экономических), но не частных интересов, так как интересы собственника дачного участка, требующего, скажем, закрытия химического завода, затрагивают интересы не только собственника этого завода, но страны в целом.
Также положения изобилуют редакционными погрешностями и неточностями, например межевые знаки приравниваются к линии границы, вводятся не имеющие содержания понятия «приток света», «сужение вида» и т. п.
Статьей 295.2 ГК (в редакции законопроекта) предполагается установить ограничения права собственности в публичном интересе. Данные ограничения пересекаются по своему содержанию с правом доступа на чужой участок и с институтом сервитутов, поэтому неясна область применения данного института. Особенно опасно выглядит то обстоятельство, что, если в ходе применения ограничения права земельный участок будет использоваться значительным количеством лиц, данный земельный участок будет фактически изъят у собственника без соблюдения конституционных принципов о предварительном и равноценном возмещении.
Также следует отметить, что в настоящее время данные отношения регулируются публичным сервитутом, что представляется более правильным, так как право на использование чужого участка определенным лицом не может быть сведено только к ограничениям права, но и должно подразумевать возможность деятельности данного лица. При этом крайне неразумно обеспечивать деятельность данного лица двумя способами — посредством установления ограничения прав и посредством оформления сервитута.
Необходимо отметить, что при всей схожести юридической природы частного и публичного сервитута (и то и другое суть обременения права собственности) эти институты имеют существенные различия по целям, кругу лиц, способу правового воздействия, способам установления, оформления, защиты прав, оснований прекращения. Из законопроекта разница между двумя этими правовыми явлениями не усматривается. Между тем она существенна.
Частный сервитут (в зарубежной науке более распространенными являются определения «земельный», «реальный» сервитут) устанавливается по требованию собственника господствующей недвижимости в отношении соседнего земельного участка и направлен на устранение недостатков господствующей недвижимости, которое не может быть обеспечено иным экономически оправданным способом. При этом собственник господствующей недвижимости должен обосновать невозможность иного обеспечения своих потребностей.
В то же время публичный сервитут (по своему правовому содержанию научный аналог этого термина — «личный» сервитут) имеет своей целью не устранение пороков определенного (соседнего) объекта недвижимости, а обеспечение общественно необходимой деятельности путем установления возможности ограниченного пользования чужим земельным участком. В связи с этим и обоснование необходимости установления публичного сервитута предопределено запланированным развитием территории.
Пользователем публичного сервитута практически всегда является определенное лицо, которое осуществляет общественно значимую деятельность (прокладку и эксплуатацию линий связи, электропередачи, геологоразведку и т. п.). Таким образом, решение вопроса публичного сервитута ставится в зависимость от необходимости обеспечения общественно значимой деятельности, а не от наличия господствующей недвижимости. Следует отметить, что зачастую господствующая недвижимость при этом либо отсутствует (например, предполагаемое строительство трубопровода), либо не имеет определяющего фактора. Например, линия электропередачи не обслуживает земельный участок, на котором находится электростанция или потребитель электроэнергии, а имеет самостоятельную ценность как линейный объект. При этом нужно разрешить передачу прав по публичному сервитуту в случае, если изменяется владелец линейного объекта.
В силу особой общественной значимости и предопределенности прохождения трассы или размещения иного объекта на условиях сервитута публичный сервитут должен устанавливаться административным решением, поскольку нет оснований общественно полезную деятельность, необходимую в целом для общества, ставить в зависимость от воли частного лица.
Что касается экономического обоснования необходимости установления отдельного вида сервитутов, способствующих достижению общественно значимых целей, то оно заключается в следующем. Некоторые объекты инженерной и транспортной инфраструктуры (ЛЭП, трубопроводы, газопроводы и т. д.) обеспечивают не только коммерческий интерес соответствующей эксплуатирующей организации, но также обеспечивают жизнедеятельность населения, обороноспособность страны и экономический рост. Поэтому поддержка данной деятельности должна найти отражение в законе. Строительство большинства линейных объектов можно осуществлять на условиях сервитутов постольку, поскольку их существование не препятствует использованию земельного участка по целевому назначению. Законопроект не предлагает решения вопросов, которые в настоящее время поставлены жизнью:
— не установлен порядок оформления сервитута на всем протяжении линейного объекта, в том числе в случае его строительства (оформления прав под или над ним) на землях, находящихся в государственной собственности, не являющихся учтенными в кадастре, на земельные участки, права на которые не зарегистрированы, — в то же время права над или под линейным объектом не могут быть оформлены мозаично;
— не ограничены издержки на оформление сервитутов, которое превращается в неимоверно дорогое, если линейный объект проходит по множеству земельных участков;
— до строительства объекта не существует господствующей недвижимости, строящийся линейный объект также может не являться объектом недвижимости, в то же время для строительства объекта недвижимости уже необходим сервитут, таким образом, нормы законопроекта ничем не помогут линейным организациям в оформлении прав на землю;
— при строительстве линейного объекта сервитут должен устанавливаться по иным соображениям, чем «физическая невозможность использования земельного участка без сервитута», так как место для строительства определяется планировочной документацией;
— для расчета инвестиционных потоков необходимо, чтобы плата за сервитут представляла собой разовый платеж, должны быть установлены общие правила его определения. В этой связи также необходимо определить, на какую часть земельного участка распространяется сервитут;
— для полноценной эксплуатации линейного объекта обладателю сервитута должны предоставлять одновременно как право на деятельность на чужом участке, так и право требовать от собственника данного участка воздержаться от определенной деятельности (современные охранные зоны);
— владелец линейного объекта не должен зависеть от настроения собственника. В случае если собственник земельного участка потребует прекращения сервитута, то право на земельный участок под линейным объектом не должно прекращаться. Вместо этого собственнику можно требовать покупки соответствующего земельного участка.
В закон опроекте предполагается урегулировать изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, однако каких-либо предложений, направленных на защиту владельца изымаемого участка, усовершенствование или упрощение порядка изъятия, в законопроекте не содержится. В частности, не решены острые вопросы, поднятые правоприменительной практикой:
— при изъятии земельного участка почти всегда требуется образование земельного участка, подлежащего изъятию, а значит, решение об изъятии необходимо принимать в отношении еще не существующего земельного участка;
— не ясен порядок прекращения иных прав на земельный участок в случае его изъятия для государственных нужд, который, очевидно, не может быть тождественен порядку прекращения права собственности;
— отсутствует связь между документацией, определяющей порядок использования земель (правила землепользования, документация по планировке территории, лесоустроительная, землеустроительная и т. п.), и местоположением изымаемого земельного участка;
— отсутствует особый порядок расчета убытков, главная особенность которого заключается в том, что влияние на рыночную стоимость оказывают изменившееся разрешенное использование земельного участка, которое предшествует изъятию, а также спекулятивные ожидания в отношении земельного участка. Предложенное исчисление рыночной стоимости выкупаемого объекта как средней за три года не выдерживает критики, так как основным обстоятельством, влияющим на определение рыночной стоимости земельного участка, является разрешенное использование земельного участка и наличие обременений прав, которое не имеет никакой привязки к трехлетнему сроку;
— отсутствует порядок поиска и расчета правообладателей недвижимого имущества, чьи права не зарегистрированы (примерно 65% случаев), а также собственников, чьи адреса не соответствуют их адресам в реестре прав;
— отсутствует порядок принятия решения об изъятии (основания, ходатайства, порядок рассмотрения ходатайств, основания для отклонения и т. п.);
— нет порядка взаимодействия с собственником (кто и за счет чего обеспечивает описание недвижимости, кто и когда готовит оценку, кто и когда готовит проект соглашения об изъятии);
— нет возможности привлечения частных средств на изъятие недвижимости в пользу частного лица (трубопроводы, железные дороги, линии электропередачи, недропользование, линии связи, автомобильные дороги в концессии, порты, аэропорты и т. п.);
— нет порядка предоставления земельных участков взамен изъятого, а также отсутствует особый порядок оценки необоротоспособных прав на изымаемые земельные участки.
Кроме того, необходимо отметить, что положения об изъятии недвижимого имущества для государственных нужд редко включаются в кодексы, регулирующие обычный гражданский оборот недвижимого имущества (Гражданское уложение — в Германии, Земельный кодекс — в Швеции, Гражданский кодекс — в Словакии и Болгарии). Это легко объяснимо: правила изъятия недвижимости для государственных нужд имеют исключительный характер, им не место в законах, регулирующих рядовые отношения по обороту недвижимости, а к данным отношениям не применяются ключевые положения гражданского права: свободы договора, автономии воли, диспозитивности и т. п.
Статьи 296.8, 296.9 и 296.10 ГК в редакции законопроекта определяют содержание прав на водный объект, лесной участок и участок недр иначе, чем это урегулировано в действующих законах. При этом используются неизвестные понятия и подходы, противоречащие принципам лесного, водного и горного права. Например, устанавливается, что границы водного объекта всегда закрепляются в кадастре, чего на самом деле нет и запрещено делать (п. 2 ст. 102 ЗК РФ), или что собственник лесного участка, государство, непосредственно осуществляет владение и пользование лесным участков и т. п. И здесь есть не только редакционное разногласие, но и глубинное противоречие. Например, предлагается водные объекты, не находящиеся на землях водного фонда, считать принадлежностью земельного участка. В то время как Водный кодекс РФ построен на ином предположении: все водные объекты, кроме искусственных объектов, которые не имеют гидравлической связи с другими водными объектами, образуют вместе с соответствующими участками водный фонд.
Что касается недр, то и тут безо всяких обоснований вводятся положения, прямо противоположные существующим положениям: о государственной собственности на недра, о том, что недропользование является фактически административным правом с незначительными чертами имущественных отношений. Напротив, провозглашается, что недра являются продолжением прав на земельный участок. Вводится требование о том, что объект недропользования не должен быть учтен в кадастре и для его использования должно существовать определенное право — в настоящее время таких требований в законе нет.
То обстоятельство, что точного несоответствия между границами земельного участка и границами месторождения нет, очевидно, вообще не принималось в расчет. С учетом того стратегического значения, которое имеют недра для безопасности нашей страны, эти вопросы не должны решаться мимоходом, как это предложено сделать, а должны стать предметом отдельного и более пристального рассмотрения.
В главах 19.3 и 19.4 ГК в редакции законопроекта делается попытка урегулировать имущественные отношения в отношений зданий и в частности в многоквартирных домах. При этом ряд предложенных норм внушает опасения.
Во-первых, признается право собственника здания на ином, не оговоренном законом вещном праве, что противоречит иным положениям законопроекта. За владельцем данного права признается возможность осуществлять застройку, которое не соотносится с положениями Градостроительного и Земельного кодексов РФ, разрешающих застройку только законным владельцам или пользователям.
Во-вторых, устанавливая, что государственная регистрация права собственности на помещение во вновь возведенном здании может быть произведена только после государственной регистрации права собственности на здание, в котором расположено данное помещение, авторы законопроекта оставляют без ответа вопрос, в каком порядке будет осуществляться раздел здания как единого объекта прав на помещения. А без такого правила образовать помещение невозможно. Кроме того, существенно ухудшаются права граждан-инвесторов в многоквартирных домах или граждан, имеющих право приватизировать жилое помещение, так как на них фактически возлагается обязанность по регистрации права на здание.
В-третьих, исключительно для жилых домов вводится понятие общего имущества здания. Между тем такое состояние имущества (вспомогательное и обслуживающее какой-то основной объект недвижимости) характерно и для офисной, и для промышленной застройки и т. п. При этом не создается конкуренция институтов общей собственности — общей долевой в традиционном смысле слова и общего имущества здания. Последнее представляет собой особую форму и во всем, кроме долевого бремени содержания, отличается от общей долевой собственности: доля в праве имущества общей собственности не самостоятельна в обороте, а следует судьбе главного имущества (квартиры, офиса, земельного участка); такую долю нельзя выделить, от нее нельзя отказаться, размер долей, как правило, нельзя изменить.
В-четвертых, определяются права собственников помещений на несуществующую вещь — отсутствующий земельный участок, что противоречит принципам гражданского права.
ГК предлагается дополнить рядом новых вещных прав, с чем трудно согласиться по следующим причинам. В частности, вводятся право постоянного землевладения и право застройки, которое, по мнению авторов законопроекта, должно заменить арендные отношения в отношении примерно 28 млн. земельных участков. Единственным существенным отличием между данными правами является то, что обладатель права застройки имеет дарованное от собственника земельного участка право строительства объекта недвижимости.
Данное правило было важно и полезно до тех пор, пока собственник и только он определял пределы хозяйственного освоения земельного участка, в том числе возможность его застройки. Однако в настоящее время полномочия изменять вид деятельности на земельном участке принадлежат, по крайней мере, в европейских и североамериканских правопорядках, государству. Именно публичные власти, а не собственник разрешают строительство или запрещают данную возможность вне всякой связи с правовым титулом на землю, данное полномочие собственника, можно сказать, национализировано. Право застройки выглядит просто комично в отношении земельного участка, на котором невозможно построить здание в силу градостроительных ограничений. Так же странно выглядит право землевладения, запрещающее строительство, в отношении земельного участка, который был включен в зону, подлежащую застройке. Да и в целом понятие «подлежащий застройке земельный участок» крайне размыто. Ведь даже на территории заповедника или сельскохозяйственных участков необходимо возведение различного вида объектов. И в соответствии с положениями проекта данные права должны быть прекращены принудительно в связи с неиспользованием земельного участка в соответствии с целевым назначением.
В целом из пояснительной записки к законопроекту не ясно, на урегулирование каких случаев направлено введение новых норм права, т. е. какие отношения не регулируются действующим законодательством либо регулируются недостаточно полно, какая экономическая потребность есть в таком нововведении, и чем она обосновывается. Если речь идет о защите права застройщика, то это более чем странная защита: по окончании права застройки собственник получает обратно и участок, и все здания, принадлежавшие застройщику. Также и государству и муниципалитетам вряд ли интересно получить огромное количество зданий, не исключено, что в аварийном состоянии. Некоторые здания и сооружения требуют исключительной подготовки и умения: железные дороги, атомные станции, огромные заводы. Вряд ли их можно оставить без официального собственника хотя бы на один день.
Кроме того, в отношении комплексной застройки, когда земельный участок еще не имеет четких параметров застройки, даже заключение договора об установлении права застройки невозможно, так как отсутствуют сведения о предполагаемых зданиях и месте их размещения. Также следует иметь в виду, что часть земельных участков должна быть возвращена обществу в виде дорог, зеленых площадок и т. п., чего договор о праве застройки не допускает.
Как в случае постоянного землевладения, так и в случае права застройки крайне сомнителен предложенный порядок определения платы за земельный участок. Плата может быть изменена не менее чем один раз в десять лет. Это правило не учитывает высокий уровень инфляции и экономической непредсказуемости, существующий в России. Также следует иметь в виду, что на размер платы могут оказывать влияние и иные обстоятельства (изменение разрешенного использования, установление ограничений прав, изменение кадастровой стоимости и др.), которые не могут быть предвидены сторонами при заключении договора. Таким образом, в желании обезопасить себя от возможных рисков собственник земельного участка будет требовать непомерно высокой платы, а владелец земельного участка — непомерно низкой.
Если говорить о системе арендных платежей за землю, то она в значительной мере сложилась только в 2011 — 2012 гг., т. е. спустя 20 лет после ее введения. Очевидно, что система платежей за новые права будет становиться не менее долгий срок. Это означает экономическую неопределенность для большинства нынешних арендаторов и землепользователей, права которых должны переоформляться по законопроекту на иные права.
Законопроект вводит в ГК институт права преимущественной покупки. В настоящее время возможность покупки может быть закреплена сторонами предварительным договором, что является достаточным и приемлемым способом гарантирования интересов сторон на будущее. Предварительный договор содержит условия заключаемой на будущее сделки. Если же предположить, что данные условия приобретения чужого имущества станут бессрочными или безусловными, то последующие приобретатели могут оказаться в кабальном положении: они обязаны продать имущество по цене, которая была согласована десять лет тому назад и ныне равна едва ли десятой части цены на недвижимость. К тому же введение данного права означает юридический парадокс: право вещной выдачи, основанное на предварительном договоре, защищено лучше, чем, например, право покупателя требовать передачи вещи, уже переданной продавцу по договору.
Кроме того, предварительная покупка зачастую устанавливается как требования закона, например, в отношении сельскохозяйственных земель. Значит ли это, что такое «право» должно обременять все земли сельскохозяйственного назначения и без регистрации такого «права» требования закона не будут соблюдаться?
Что касается права пользовладения, предлагаемого законопроектом, то необходимо отметить, что данное прав не обязательно должно иметь вещный характер, наоборот, по своему содержанию такое право является личным и в обороте не должно, как правило, обременять нового собственника вещи (примеры Швеции, Словакии, Болгарии, США).
Приведенная конструкция пользовладения не вполне четко определена: пользовладение может быть платным, что делает его сродни постоянному землевладению или праву застройки (если пользовладельцу дано право строительства), или бесплатным, что приравнивает его к ссуде или безвозмездному срочному пользованию земельным участком. Какие институты права должны быть выбраны для тех или иных случаев, остается загадкой, кроме применения пользовладения жильем. Но в последнем случае пользовладение в силу закона ставит под сомнение как вещное право, существующее вне зависимости от регистрации, так и все сделки с жилыми помещениями, где проживают потенциальные пользовладельцы в силу закона. Цена такого жилья будет стремиться к нулю при наличии внезапно обнаружившегося для покупателя квартиры пользовладельца.
Что касается переходных положений законопроекта, то, прежде всего, обращает на себя внимание, что нормы иных законов, в том числе объявляющих о своем верховенстве в соответствующей отрасли (Земельный, Лесной, Водный, Жилищный кодексы, Закон РФ «О недрах», ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.), оставлены без изменения, хотя их содержание противоречит содержанию изменений, предлагаемых в ГК. Это приведет к многочисленным коллизиям законов, злоупотреблениям в правоприменительной и судебной практике.
Что касается иных переходных положений, то следует отметить затруднения, которые возникнут при применении п. 29 ст. 8 законопроекта, предусматривающего возникновение различных прав в зависимости от того, предполагается застройка или нет. Очевидно, что наличие субъективного намерения правообладателя земельного участка либо наличие иных не поддающихся регистрационной проверке обстоятельств не может быть положено в основу выбора преобразуемого права. Арендатор по договору аренды, сохраняющемуся в силу ст. 8 законопроекта, не будет иметь средств вещно-правовой защиты, что ухудшает его положение.
Все сказанное лишь верхушка айсберга, объем статьи не позволяет критиковать отдельные положения некоторых статьей, но, надеюсь, данная статья позволит понять, насколько существенны и глубоки предложенные изменения системы вещных прав, насколько велики последствия принятия неправильных решений. Поэтому в заключение хотелось бы выразить надежду, что данная статья всколыхнет общественный интерес к проекту положений по изменению вещных прав, который позволит выработать наиболее взвешенный подход к улучшению системы вещных прав в России.
