(Саурин А. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 12)
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГРАНИЦЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ <*>
А. А. САУРИН
——————————— <*> Saurin A. A. Constitutional limits of ownership right.
Саурин Александр Анатолиевич, заместитель губернатора Краснодарского края, кандидат юридических наук.
В статье изучаются наиболее принципиальные проблемы, связанные с конституционным регулированием вопросов ограничения важнейших конституционных прав частной и публичной собственности, рассматривается вопрос о возможности установления границ распространения права частной и публичной собственности, анализируются особенности конституционного подхода в определении пределов прав частной и публичной собственности.
Ключевые слова: ограничения права собственности; границы права публичной собственности; границы права частной собственности; конституционные основы ограничений права собственности; принцип неприкосновенности собственности.
The paper examines main issues of constitutional regulation of major issues of constitutional rights limits — in the sphere of private and public property. The aspects of possibility of establishing boundaries to the right to private and public property are studied. The features of the constitutional approach to defining the limits of private and public property are analyzed.
Key words: property right restrictions; border-right of public property; the boundaries of private property rights; constitutional foundations of ownership restrictions; the principle of the inviolability of property.
Право на собственность как право индивидуума (лица) — это одно из фундаментальных прав человека. В таком качестве оно отражено в целом ряде международных документов. Так, Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. (изменен положениями Протокола N 11) в статье первой провозгласил фундаментальный принцип защиты собственности, в соответствии с которым каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Однако особо отмечается в международном документе, что данные положения никаким образом не ограничивают (не умаляют) права государства обеспечивать выполнение законов, необходимых для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами (в том числе, например, для уплаты налогов, сборов или штрафов). Кроме того, для решения стоящих перед ними задач и государство, и составляющие его территориальные субъекты также имеют право на обладание необходимым имуществом и в этом контексте возникает право собственности государства, право собственности субъекта федерации, право собственности муниципального образования. В Конституции Российской Федерации пределы права собственности основного носителя власти в государстве — народа — определены в отношении важнейших (конституционных) объектов — земли и природных ресурсов. Конституция Российской Федерации признает землю и другие природные ресурсы основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данный подход полностью соответствует положениям международного права, которые подчеркивают суверенный характер права собственности народа, который означает возможность свободно, без каких-либо внешних или внутренних ограничений или изъятий владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами. Так, в Резолюции VII сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 1952 г. N 626 «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов» прямо указано, что «право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами и свободно их эксплуатировать является их неотъемлемым суверенным правом и соответствует целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций». Дальнейшее развитие этих положений нашло отражение в нормах Международного пакта от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах», ратифицированного Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII <1>. Статьи Пакта предусматривают «неотъемлемое право народов для достижения своих целей полностью и свободно обладать, пользоваться и распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами. При этом ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования». Очевидно, что под «обладанием» подразумевается владение землей и природным ресурсами, право, которое в совокупности с правами пользования и распоряжения и представляет собой содержание права собственности. А это приводит к выводу о том, что, несмотря на отсутствие прямых упоминаний в Конституции Российской Федерации, именно народ является собственником земли и природных ресурсов — но он же является и источником власти, и источником потенциальных ограничений (ему же принадлежащего) права собственности. Данное понятие следует отличать от государственного суверенитета или суверенных прав народа, поскольку речь идет не об осуществлении власти, не о распространении юрисдикции на определенную территорию, а именно о праве собственности (хотя в данном случае и не являющемся субъективным, но сходным по содержанию с этим субъективным правом). При этом нельзя не отметить, что границы данного права и территориальные пределы юрисдикции в рассматриваемом случае совпадают. Более того, реализация народом права собственности неотделима и от деятельности государства, от реализации функций публичного собственника. Связано это с тем, что народ в современных условиях не может существовать вне определенных публично-правовых форм, и основной из них является форма существования в рамках государственно-правового устройства. А это означает, что функции выражения и воплощения воли народа (в том числе связанные и с реализацией права собственности на землю и природные ресурсы) возложены на государство. ——————————— <1> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12.
Но означает ли это, что права народа, права государства, этот народ представляющего, в отношении конституционных объектов собственности (земли и природных ресурсов) являются практически неограниченными? На первый взгляд дело обстоит именно так. Действительно, право (собственности) народа Российской Федерации в отношении земли и природных ресурсов превалирует над аналогичным правом других (проживающих на соответствующей территории) народов на эти же объекты права собственности. Народ, принимая конституцию, устанавливает экономическую систему государства. Народ — это носитель суверенитета, и потому именно его можно назвать «естественным» собственником земли и природных ресурсов. Наконец, право собственности на землю и природные ресурсы — это, в сущности, экономическая основа суверенитета государства: без земли, без природных ресурсов невозможно обладать всей полнотой власти над территорией. А суверенитет по определению ограничению не подлежит. Однако при этом нельзя не отметить, что данному праву народа, по сути, противостоят (столь же естественные и неотъемлемые) права его представителей — отдельных индивидов, реализующих право частной собственности. Но возможность определения границы, баланса, точек соприкосновения и взаимоограничения этих прав, безусловно, остается за народом, т. е. за носителем государственного суверенитета. И поэтому, как представляется, корректно в данном контексте говорить не об ограничении права собственности народа (все-таки «ограничение» в силу лексического смысла данного понятия предполагает некий внешний источник, его определяющий), а о самоограничении данного права. Именно посредством принятия конституции государства и вводятся данные самоограничения, проводится баланс между правом частной и правом публичной собственности. При этом нельзя не отметить, что в Конституции Российской Федерации данный баланс явно был смещен в сторону приоритета права частной собственности. Конституция Российской Федерации, устанавливая частную собственность в качестве одной из основ конституционного строя, провозгласила, развивая это положение, принципы свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции (ничем не ограниченной) свободы экономической деятельности. В соотношении с этими нормами отмеченные выше положения о социальном характере российского государства выглядят декларативными. Выше уже было показано, что Конституция Российской Федерации не предусматривает даже абстрактных возможностей ограничения частной собственности в общественных интересах, более того, государственная и муниципальная формы собственности, указываемые в Конституции Российской Федерации в контексте признания и равной защиты с частной и иными формами собственности, не регулируются как средства достижения целей социального государства; даже по отношению к ним не устанавливается социальное содержание права собственности, не предписывается его использование во имя социального блага. По сути, право публичной собственности никак не ограничено в Конституции и по аналогии с правом частной собственности сведено к классической «триаде» — ничем не лимитированному праву владения, пользования и распоряжения имуществом. А попытки государства законодательно ограничить, очертить границы права публичной собственности постоянно встречают критику, в том числе звучащую и на международном уровне, связанную с тем, что законодатель выходит за рамки, обозначенные Конституцией. А между тем ограничения права собственности — это совершенно общепринятая практика в конституционном праве зарубежных государств. Ограничивается (обременяется, «самоограничивается») право публичной собственности: например, признаются права «иных субъектов» на государственную собственность. Так, одной из тенденций, зародившейся еще в конце XVIII в., продолжившейся в XIX и даже в XX в., стало признание (следует подчеркнуть, что речь идет именно о признании, а не о предоставлении) права собственности на землю и природные ресурсы коренных (но не государствообразующих) народов; включение права собственности или элементов его содержания (прежде всего права пользования) в число «традиционных прав» этих народов. Эти положения отражены в Конституции США 1789 г., Конституционном акте Новой Гранады (Колумбии) 1811 г., Конституции Венесуэлы 1811 г., Конституции Испании 1812 г., в Конституциях Чили, Перу, Мексики, Эквадора и других стран Латинской Америки, которые были приняты в течение XIX — XX вв. В 1991 г. соответствующие нормы были включены в Конституцию Колумбии, в 1992 г. — Парагвая и Мексики, в 1993 г. — Перу; в 1994 г. они были приняты в Боливии и Аргентине, в 1996 г. — в Эквадоре, в 1999 г. — в Венесуэле. Исследователи отмечают, что в ряде латиноамериканских конституций коренные (индейские) народы рассматриваются в качестве субъектов публичного права, осуществляющих самоуправление на своих территориях (Боливия, Гватемала, Колумбия). Вопросы собственности на землю, на которой проживают данные коренные народы (Бразилия, Боливия, Эквадор), были решены в их пользу. Наконец, были установлены общие принципы участия коренных народов в использовании природных ресурсов, в результате чего реализация права публичной собственности на землю и природные ресурсы осуществляется коренными народами («при их непосредственном участии»), даже в тех случаях, когда формально публичная собственность является неделимой и принадлежит государству: например, ст. 231 Конституции Бразилии не только признает за индейцами право на постоянное владение землями, которые они традиционно занимают, но и исключительное право пользования природными ресурсами этих территорий, а также объявляет недействительными любые акты, направленные на занятие, получение в собственность и обладание этими землями <2>. ——————————— <2> См. об этом: Андреева Г. Н. Объекты права собственности в конституциях зарубежных стран: ретроспективный взгляд // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1.
Однако и право частной собственности также зачастую конституционно ограничивается. Так, еще в 1919 г. в Конституции Мексики было определено, что государство в любое время имеет право наложить на частную собственность ограничения, требуемые общественными интересами, а также регулировать использование природных богатств, которые могут быть объектом присвоения, для обеспечения их сохранности и более справедливого распределения государственного имущества. В этих целях должны приниматься соответствующие меры для раздробления латифундий, развития мелкой земельной собственности, находящейся в эксплуатации, образования новых сельскохозяйственных общин с необходимыми земельными угодьями и водами, содействия сельскому хозяйству вообще и предотвращения уничтожения природных богатств. Распространенным случаем является ограничение права частной собственности иностранцев на недвижимое имущество: в Дании, Греции, других странах конституционно определено, что права иностранных граждан приобретать недвижимость (в том числе землю) ограничиваются законом. В Конституции Франции указано, что любое имущество, любое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает национальное общественное значение или характер фактической монополии, должно стать собственностью общества. Конституция Исландии закрепляет возможность ограничения законом права собственности на недвижимое имущество и на доли (акции) в промышленных предприятиях иностранных юридических лиц. Конституция Лихтенштейна указывает, что защита имущества иностранного гражданина осуществляется с исключениями, определяемыми законами. В Португалии конституционно ограничивается участие иностранных физических и юридических лиц в экономической деятельности, в частности возможность вложения капитала в интересах «гарантии развития страны и защиты национальной независимости и интересов трудящихся» <3>. ——————————— <3> См.: Конституционное право государств Европы / Под ред. Д. А. Ковачева. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 36.
Таким образом, как мы видим, и общий правовой статус субъекта права также является пределом для права его собственности, границей этого права. И в Российской Федерации ограничения права собственности гражданина и иностранца различаются: на иностранных граждан, во-первых, распространяются все те ограничения права собственности, которые установлены в отношении граждан Российской Федерации, и во-вторых, существует ряд специальных ограничений данного права в отношении лиц, имеющих статус иностранцев. К примеру, общими ограничениями будут являться нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающие, что в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам (например, ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации). А специальными ограничениями для иностранцев являются нормы гражданского, земельного, жилищного и иного отраслевого законодательства. В качестве примера можно привести нормы, ограничивающие оборот земли и других природных ресурсов путем введения запрета для иностранца владеть теми или иными земельными участками: так, п. 3 ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации <4> установил, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Другой пример — положения ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в соответствии с которой иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды <5>. ——————————— <4> Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3018.
Жилищное законодательство установило целый ряд специальных ограничений в отношении права собственности иностранцев на жилое помещение. Так, иностранцы не имеют права на приватизацию жилых помещений в государственном, муниципальном и ведомственном жилищных фондах — этот вывод вытекает из анализа положений ст. 1 и 2 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 (в ред. от 11.06.2008) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» <6>. По общему правилу, закрепленному в ч. 5 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, иностранным гражданам, лицам без гражданства не предоставляются жилые помещения по договорам социального найма (исключения могут быть установлены международным договором Российской Федерации) <7>. Еще одна прямая норма: ч. 12 ст. 159 Жилищного кодекса Российской Федерации прямо указывает, что субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами Российской Федерации не предусмотрено иное. Особо необходимо подчеркнуть: в отличие от вышеприведенного примера, в котором четко определялись две категории лиц, право собственности на жилое помещение которых ограничено в связи с их общим правовым статусом, — иностранные граждане и лица без гражданства, в данном случае речь идет только об одной категории: об иностранных гражданах. ——————————— <6> Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959. <7> Жилищный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (в ред. от 29.06.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14.
В целом следует отметить, что специальные ограничения права собственности иностранцев в соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации могут быть установлены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Итак, право собственности имеет определенные границы, эти границы (пределы) определены в Конституции Российской Федерации, и они распространяются как на субъектов публичного права, на носителей публичной власти, в частности на народ Российской Федерации, так и на отдельных индивидов — граждан Российской Федерации и иностранцев.
